Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2012.00209

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 14. Juni 2012

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Andreas Conne.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat B, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken,

hat sich ergeben:

I.  

A. A ersuchte die Gemeinde B am 22. August 2011 um Bewilligung zur Durchführung einer Mahnwache unter dem Motto "Nicht ohne meine Tochter" mit Kerzen, Plakaten, Bildern (von ihm und der Tochter) und Tonträgeraufzeichnungen an der D-Strasse in der Nähe des Gemeindehauses. Hintergrund der beabsichtigten Mahnwache, an der ein bis fünf Teilnehmende beteiligt sein sollten, bilde der Rechtsstreit mit seiner ehemaligen Ehefrau und deren Freund vor verschiedenen Behörden, die ihm die Kontaktrechte zu seiner Tochter (geboren 1998) auf unbefristete Zeit verboten haben sollen. Auf Nachfrage der Gemeinde präzisierte A, dass die Mahnwache am 31. August 2011 beginnen und jeweils am Montag und Dienstag von 20.30 bis 21.30 Uhr sowie vom Mittwoch bis Freitag von 07.00 bis 08.00 Uhr dauern sollte, vorläufig bis 31. Dezember 2011. Die Gemeinde teilte A am 8. September 2011 mit, da seine Mahnwache zum Thema "Nicht ohne meine Tochter" deren Persönlichkeitsrechte berühre, solle eine jugendpsychologische Abklärung vorerst Klarheit darüber schaffen, welche Bedeutung und Folgen seine Aktion für seine Tochter haben könnte. Solange bleibe ein Entscheid ausstehend. Am 11. September 2011 verlangte A umgehend die Bewilligung für seine Mahnwache und beanstandete den Aufschub des Bewilligungsentscheids der Gemeinde. Mit Beschluss vom 20. September 2011 wies der Gemeinderat B das Gesuch As einstweilen – bis zum Vorliegen der jugendpsychologischen Beurteilung – ab. Dem in der Folge erteilten Auftrag, ein Gutachten darüber zu erstellen, ob die von A geplante Mahnwache mit Medienpräsenz und Fotos seiner Tochter zugemutet werden könne, hielt der Kinder- und Jugendpsychiatrische Dienst des Kantons Zürich (KJPD) am 27. September 2011 entgegen, es bedürfe keiner zusätzlichen kinder- und jugendpsychiatrischen Beurteilung zur Beantwortung dieser Frage. Anscheinend war bereits zuvor ein Gutachtensauftrag erteilt worden, um eine grundsätzliche Entscheidung zur Umsetzung des Besuchsrechts zu ermöglichen. Der KJPD wollte dieses Gutachten nun forciert vorantreiben. Gegen den Entscheid des Gemeinderats B vom 20. September 2011 erhob A am 29. September 2011 Rekurs beim Statthalteramt E, verlangte dessen Aufhebung und bat um Umteilung des Rekursverfahrens an eine neutrale Instanz. Die Sicherheitsdirektion teilte den Rekurs dem Statthalteramt des Bezirks F zu. Dieses wies den Rekurs mit Verfügung vom 18. Januar 2012 ab. A zog diesen Entscheid nicht an das Verwaltungsgericht weiter.

B. Am 24. Oktober 2011 gelangte A erneut an den Gemeinderat B und bat um Bewilligung einer Mahnwache zum Thema "Menschenrechtsverletzungen und Behördenwillkür", nachdem die beantragte Mahnwache "Nicht ohne meine Tochter" erstinstanzlich verboten worden sei. Es gehe um eine wiederkehrende Mahnwache mit Kerzen, Plakaten und vorzuspielenden Tonträgeraufzeichnungen ab 31. Oktober 2011 bis zum 31. Dezember 2012, jeweils am Montag und Dienstag von 20.00 bis 21.00 Uhr und vom Mittwoch bis Freitag von 07.00 bis 08.00 Uhr, mit ein bis fünf Teilnehmenden am selben Ort vor dem Gemeindehaus. Die Mahnwache solle (vorzeitig) beendet werden, sobald die Mahnwache "Nicht ohne meine Tochter" durch eine nächste Instanz bewilligt würde. Am 16. Dezember 2011 wies der Gemeinderat B das Gesuch As ab.

II.  

Gegen den Beschluss des Gemeinderats B erhob A am 4. Januar 2012 Rekurs beim Statthalteramt des Bezirks E und verlangte, die beantragte Mahnwache sei zu genehmigen. Auf Antrag des Statthalteramts überwies die Direktion der Justiz und des Innern das Rekursverfahren wiederum an das Statthalteramt des Bezirks F. Dieses wies den Rekurs mit Verfügung vom 29. Februar 2012 ab und auferlegte A die Verfahrenskosten.

III.  

Gegen den Rekursentscheid erhob A am 1. April 2012 Rekurs (recte: Beschwerde) am Verwaltungsgericht und verlangte, die beantragte Mahnwache sei zu genehmigen und die angefochtene Verfügung des Statthalteramts F aufzuheben. Eventualiter sei die beantragte Mahnwache mit erforderlichen Auflagen zu genehmigen und die angefochtene Verfügung aufzuheben, ebenso der Kostenentscheid des Statthalters; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde B. Das Statthalteramt F beantragte am 13. April 2012 die Abweisung der Beschwerde, ebenso der Gemeinderat B mit Eingabe vom 11. Mai 2012.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Vorliegend geht es um den Entscheid einer politischen Gemeinde im Bereich der Ortspolizei, der vom Statthalteramt F als Rekursinstanz beurteilt wurde. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des Rekursentscheids zuständig (dazu § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und § 19 b Abs. 2 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [VRG]).

1.2 Der Beschwerdeführer verlangt, die beantragte Mahnwache sei zu genehmigen. Dabei kann es einzig noch um die Mahnwache zum Thema "Menschenrechtsverletzungen und Behördenwillkür" gehen, die bis 31. Dezember 2012 dauern soll, nachdem die Bewilligung zur Mahnwache "Nicht ohne meine Tochter" im rechtskräftigen Rekursentscheid nicht erteilt worden war (vorn I.A).

2.  

2.1 Gesteigerter Gemeingebrauch liegt vor, wenn der Gebrauch der öffentlichen Sache entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist und andere Benutzer wesentlich einschränkt, aber nicht ausschliesst. Diese Benutzung einer öffentlichen Sache ist normalerweise bewilligungspflichtig und kann mit der Erhebung einer Gebühr verbunden werden. Die Gemeinverträglichkeit fehlt, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung der Nutzung durch andere zum Gemeingebrauch berechtigte Personen eintritt. Vorliegend sollen eine bis fünf an der Mahnwache beteiligte Personen auf Menschenrechtsverletzungen und Behördenwillkür in der Gemeinde B aufmerksam machen. Dies dürfte sich nicht auf Kerzen, Plakate und Tonträgeraufnahmen beschränken, sondern es müssten zur Aufklärung auf öffentlichem Grund auch Gespräche mit Passanten geführt werden. Auch wenn sich das Ganze ausserhalb der Öffnungszeiten der Gemeindeverwaltung abspielen soll, ist nicht auszuschliessen, dass es zu Diskussionen mit und Ausweichbewegungen von Passanten kommt (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2392 f., 2398 f.). Die Bewilligungspflicht steht damit ausser Frage.

2.2 Kundgebungen auf öffentlichem Grund unterstehen dem Schutz der Meinungs- und der Versammlungsfreiheit. Gestützt auf diese Grundrechte besteht grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Kundgebungen mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen. Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit einer Kundgebung, sondern ebenso sehr die Randbedingungen, allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter können daher nicht verlangen, eine Kundgebung an einem bestimmten Ort, zu einem bestimmten Zeitpunkt und unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen (BGE 132 I 256 E. 3; BGer, 19. Dezember 2011, 1C_322/2011, E. 2).

2.3 Die Verweigerung einer Bewilligung stellt eine Einschränkung von Grundrechten dar, die wie jeder Grundrechtseingriff nur zulässig ist, wenn sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt oder dem Schutz von Grundrechten Dritter dient und verhältnismässig ist (Art. 36 Abs. 1–3 der Schweizerischen Bundesverfassung, BV). Die Verweigerung der Bewilligung kann demnach auch durch andere als polizeiliche Interessen gerechtfertigt sein, etwa durch das Interesse Dritter an der Ausübung ihrer Grundrechte (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2412 f.; dazu Andreas Kley/Esther Tophinke in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar [fortan Kommentar BV], 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 16 N. 26).

2.4 Nach § 74 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) steht dem Gemeinderat neben anderen insbesondere die Besorgung der gesamten Ortspolizei zu. Er sorgt für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung und für die Sicherheit von Personen und Eigentum gegen Schädigungen und Gefahren jeder Art und trifft alle Vorkehren für die richtige Erfüllung der Aufgaben der Ortspolizei auf allen Verwaltungsgebieten. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung erlässt die Gemeinde zu diesem Zweck eine Polizeiverordnung. Gemäss Art. 32 der Polizeiverordnung der Gemeinde B vom 5. September 1998 (PV) bedürfen Umzüge, Demonstrationen und Versammlungen auf öffentlichem Grund einer Bewilligung des Gemeinderats (zur generellen Bewilligungspflicht bei gesteigertem Gemeingebrauch vgl. Art. 40 Abs. 1 PV). Schliesslich dürfen Polizeibewilligungen an Bedingungen geknüpft und mit Auflagen verbunden werden. Stehen einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit polizeiliche Gründe entgegen, darf die Polizeibewilligung verweigert werden (Art. 73 PV). Die genannten Bestimmungen stellen – in Verbindung mit § 74 GG – eine hinreichende gesetzliche Grundlage sowohl für die Bewilligungspflicht als auch für eine Einschränkung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit dar.

3.  

3.1 Die Vorinstanz wies darauf hin, dass der Beschwerdeführer das Gesuch als Einzelperson gestellt habe und seine rein persönlichen Interessen und seine Meinung darstellen wolle. Was sie daraus genau herleiten wollte, ist nicht ganz klar. Auch wenn der Beschwerdeführer als treibende Kraft hinter der Mahnwache zu betrachten ist und danach trachtet, seine Interessen und Meinungen kundzutun, scheint er doch Personen gefunden zu haben, die sein Tun unterstützen. Demnach besteht kein Anlass davon auszugehen, dass er entgegen seinen Angaben die Mahnwache allein betreiben wollte. Es steht ihm denn auch im Rahmen der Meinungsfreiheit zu, seine eigenen Ansichten zu äussern. Beim Entscheid über eine Bewilligung darf jedenfalls nicht ausschlaggebend sein, ob die Auffassungen, die verbreitet werden sollen, der Behörde als wertvoll erscheinen oder nicht (Andreas Kley/Esther Tophinke in: Kommentar BV, Art. 16 N. 6 und 27; BGE 124 I 267 E. 3b).

3.2 Die Vorinstanz ging weiter davon aus, dass der Beschwerdeführer in keiner Weise dargetan habe, mit welchen Argumenten er seine Thesen untermauern würde. Sollte er aber auf konkrete Sachverhalte zurückgreifen, wäre es unvermeidbar, dass er Entscheide inhaltlich darlegen und somit die Angelegenheiten rund um seine Tochter erwähnen müsste. Der Beschwerdegegner habe zu Recht die Betroffenheit der Persönlichkeitsrechte der Tochter höher gewichtet als das Interesse des Beschwerdeführers an der Mahnwache. Zudem könnte der Beschwerdeführer bei der Ausübung seiner Mahnwache realistischerweise weder kontrolliert noch daran gehindert werden, im Gespräch mit Passanten die Vorgänge um seine Tochter zu erwähnen, umso weniger, als die Mahnwache bis Ende 2012 dauern und jeden Wochentag betrieben werden sollte.

4.  

Was der Beschwerdeführer den überzeugenden Erwägungen der Vorinstanz, auf die vorab zu verweisen ist (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG), entgegenhält, ist nicht geeignet, vom angefochtenen Entscheid abzuweichen.

4.1 Die Vorinstanz hat die Ausführungen der Erstinstanz zusammengefasst und für die grundsätzlichen Erwägungen auf ihren früher ergangenen Entscheid vom 18. Januar 2012 verwiesen, womit der Rekurs gegen die verweigerte Bewilligung zur Mahnwache "Nicht ohne meine Tochter" abgewiesen worden war. In der Sache hatte die Vorinstanz schon damals festgehalten, der Beschwerdegegner habe die Persönlichkeitsrechte der Tochter des Beschwerdeführers, welche durch die Mahnwache erheblich tangiert würden, zu Recht höher gewichtet als das Ansinnen des Beschwerdeführers, seinem Unmut über die Behörden Ausdruck geben zu können. Soweit der Beschwerdeführer dazu geltend macht, er wisse nicht, worauf sich der angegebene Entscheid des Statthalteramts F beziehe, ist ihm nicht zu folgen, macht er doch nicht geltend, er habe diesen Entscheid nie erhalten. Soweit der Beschwerdeführer die im Rekursentscheid zusammengefassten Überlegungen des Beschwerdegegners im Detail als suggestiv betrachtet, ist er darauf hinzuweisen, dass das Anfechtungsobjekt des Beschwerdeverfahrens der Rekursentscheid ist (vgl. auch hinten E. 4.3).

4.2 Hintergrund der geplanten Mahnwache des Beschwerdeführers sind private Umstände. So soll während eines Spitalaufenthalts der Liebhaber seiner Ehefrau im Jahr 2004/2005 in sein Haus eingezogen sein. Seither würden seine Besuchsrechte zur Tochter G von deren Mutter, die über das Sorgerecht verfügt, hintertrieben und sabotiert, ohne dass die Behörden hier Abhilfe schafften. Das Wochenendbesuchsrecht werde von der Mutter und ihrem Freund regelmässig verweigert, von der Beiständin würden zu Unrecht Restriktionen verfügt und vom Statthalteramt E Anzeigen über die Verweigerung des Besuchsrechts regelmässig zu seinen Ungunsten entschieden. Der Einblick in das inzwischen erstattete Gutachten der Jugendpsychologin sei zudem ohne Grund verzögert worden. Es liegt auf der Hand, dass der Beschwerdeführer diese aus seiner Sicht bestehenden Missstände im Rahmen der Mahnwache "Menschenrechtsverletzungen und Behördenwillkür" aufzeigen will.

4.3 Der Beschwerdeführer weist zwar darauf hin, es sei ihm bewusst, dass er bei seinem Protest gegen die Verwaltung die familiäre Situation ausklammern müsse. Gleichzeitig ist er der Meinung, sollte seine Tochter von diesem Protest gegen die Verwaltung erfahren, wäre ihr dies im Rahmen einer aufgeklärten und fortschrittlichen Erziehung keinesfalls abträglich. Beispielhaft zeigt er Aussagen auf, die klar und jederzeit beweisbar seien, so etwa, dass in der Schweiz die Einführung des gemeinsamen Sorgerechts als Standard offenbar weiterhin verzögert werde, was der UNO-Kinderrechtskonvention widerspreche. Zudem würden im Bezirk E und in der Gemeinde B Eingaben teilweise nicht oder erst in einem Zeitraum von vier bis fünf Monaten beantwortet. Es herrsche im Bezirk E offenbar eine Ungleichbehandlung von Mann und Frau, und die Gemeinde B verbiete offenbar verfassungskonforme und friedliche Versammlungen. Dem Wortlaut nach haben diese Aussagen direkt zwar nichts mit der konkreten Situation des Beschwerdeführers gegenüber seiner Tochter und den Behörden zu tun. Sobald aber diese allgemein gehaltenen Aussagen gegenüber Passanten und Interessenten präzisiert werden müssten, käme der Beschwerdeführer nicht umhin, auf die konkreten Verhältnisse einzugehen, um seine Vorwürfe zu belegen.

Damit würden indessen, wie die Vorinstanz zu Recht festhielt, Grundrechte der Tochter direkt berührt, so etwa das Recht zur eigenen Gestaltung der wesentlichen Aspekte des Lebens, die Gelegenheit, Beziehungen zu anderen Menschen zu knüpfen und am sozialen Leben teilzuhaben, ebenso aber auch das Recht, allein zu sein (Rainer J. Schweizer, Kommentar BV, Art. 10 N. 25 und 27). Gemäss der Einstellungsverfügung des Statthalteramtes des Bezirks E vom 18. Februar 2011 hatte der Beschwerdeführer beanstandet, dass seine ehemalige Frau ihm das Besuchsrecht gegenüber der Tochter vom 3. bis 5. Dezember und vom 17. bis 19. Dezember 2010 verweigert habe. Nach den Feststellungen des Statthalters soll die Tochter G am 3. Dezember 2010 aber vergeblich auf den Beschwerdeführer gewartet haben, um ihn zu treffen. Verärgert darüber, dass er nicht erschienen sei, habe sie ihn am nächsten Besuchswochenende (17.–19. Dezember 2010) auch nicht sehen wollen. Die geplante Mahnwache, an der der Beschwerdeführer seine einseitige Sicht der Dinge präsentieren und die Verweigerung des Besuchsrechts anführen dürfte, würde diesbezüglich daher direkt in das Recht der Tochter auf persönliche Freiheit eingreifen und unnötigen Druck auf das Kind aufbauen.

Nach Art. 11 Abs. 1 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Dabei handelt es sich um eine Präzisierung der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV). Insbesondere bedürfen Kinder und Jugendliche eines besonderen Schutzes hinsichtlich der Gefahren, die von einer Wort- oder Bildberichterstattung in den Medien ausgehen können (Ruth Reusser/Kurt Lüscher, Kommentar BV, Art. 11 N. 9). Darunter fallen Berichterstattungen etwa gewalttätigen Inhalts, aber wohl auch solche, die in konkretem Zusammenhang mit einem Kind oder Jugendlichen stehen. So liesse sich kaum vermeiden, dass eine Wort- oder Bildberichterstattung über die Mahnwache des Beschwerdeführers die Situation seiner Tochter und die Ausübung seines Besuchsrechts ihr gegenüber erwähnen oder berühren würde, was einen erheblichen Eingriff in ihre persönliche Freiheit darstellte. Zweifellos würde damit auch der Anspruch der Tochter, allenfalls auch ihrer Mutter, auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens tangiert, gegebenenfalls auch derjenige auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten berührt, und somit Grundrechte, welche der Staat zu garantieren hat (Art. 13 BV; dazu Rainer J. Schweizer in: Kommentar BV, Art. 13 N. 24).

Die Gefahr einer Verletzung solch elementarer Grundrechte und deren Auswirkungen auf einen jungen Menschen, der noch in der persönlichen Entwicklung steht, ist weit höher einzustufen als der Anspruch des Beschwerdeführers, auf die von ihm behaupteten Missstände hinzuweisen. Insofern muss sein Anspruch auf Ausübung der Versammlungs- und Meinungsfreiheit mindestens gegenüber demjenigen der Tochter auf Wahrung ihrer Privatsphäre zurückstehen.

4.4 Unter diesen Umständen braucht die Frage, ob die Verweigerung der Bewilligung der Mahnwache als Einschränkung von Grundrechten des Beschwerdeführers verhältnismässig ist oder nicht, im Detail nicht weiter geprüft zu werden. Immerhin kann hierzu festgehalten werden, dass die beantragte Dauer der Mahnwache von mehr als einem Jahr in keiner Weise gerechtfertigt erscheint, ist doch nicht einzusehen, weshalb die Mahnwache so lange dauern muss, um das damit angestrebte Ziel zu erreichen. Ihre beantragte Dauer wird denn auch vom Beschwerdeführer nicht begründet. Nachdem inzwischen das jugendpsychiatrische Gutachten erstellt worden ist, welches die Regelung des Besuchsrechts ermöglichen soll, ist zudem davon auszugehen, dass die vom Beschwerdeführer beanstandeten Missstände bald einmal an Aktualität verlieren, was ebenfalls dagegen spricht, ihn diese während eines Jahres aufzeigen zu lassen.

4.5 Schliesslich ist nicht zu erkennen, auf welche Weise der Problematik der Verletzung von Grundrechten der Tochter durch "erforderliche Auflagen" erfolgreich begegnet werden könnte, soll der vom Beschwerdeführer angestrebte Zweck der Mahnwache nicht verunmöglicht werden. Im Übrigen besteht kein Anlass, die Kosten des angefochtenen Entscheids aufzuheben bzw. dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Der Antrag wird auch nicht substantiiert begründet.

4.6 Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Angesichts seines Unterliegens steht ihm keine Entschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dasselbe gilt für den Beschwerdegegner, dem aus diesem Verfahren ohnehin kein grosser Aufwand entstanden ist und zu dessen Aufgaben die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört, ohne dass der konkrete Fall besondere Anforderungen daran gestellt hätte.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 2'080.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…