Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2012.00302

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 7. November 2012

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde A,
vertreten durch die Schulpflege A,  

 

diese vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

und

 

 

Bildungsdirektion des Kantons Zürich,

Mitbeteiligte,

 

gegen

 

 

Gemeinde D,
vertreten durch die Schulpflege D,

 

diese vertreten durch RA E,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Übernahme von Schulungskosten,

hat sich ergeben:

I.  

Der 1992 geborene X wurde mit Scheidungsurteil vom 21. Dezember 1999 ab dem 1. Januar 2000 unter die gemeinsame elterliche Sorge seiner Eltern gestellt und war seit dem 1. August 2002 am damaligen Wohnsitz seines Vaters in A gemeldet, während die Mutter nie im Kanton Zürich wohnte. Aufgrund schulischer Probleme beantragten die Eltern von X der Vormundschaftsbehörde A, über X eine Beistandschaft im Sinn von Art. 308 des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) zu errichten; jene tat das mit Verfügung vom 16. Februar 2004 und ordnete zugleich eine Fremdplatzierung im Sinn von Art. 310 ZGB an. Vom 15. August 2004 bis zum 19. August 2007 hielt sich X aufgrund einer Einweisung der Schulpflege A im Rahmen einer sonderpädagogischen Massnahme im Schulheim Y in D auf. Der Vater von X zog am 18. April 2006 ins thurgauische Q. Die Gemeinde Q erklärte sich zunächst bereit, das Restdefizit der Unterbringung von X zu übernehmen, widerrief dies indes mit Schreiben vom 31. Juli 2007, weil sich herausgestellt habe, dass man örtlich nicht zuständig sei. Mit Schreiben vom 2. Oktober 2007 forderte das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) die Gemeinde A auf, die Kosten der Unterbringung von X für die Dauer vom 19. April 2006 bis zum 19. August 2007 (weiterhin) zu übernehmen. Mit Beschluss vom 30. Oktober 2007 stellte die Vormundschaftsbehörde A die Nichtigkeit des am 16. Februar 2004 beschlossenen Obhutsentzugs fest. Die Gemeinde A stellte sich mit Schreiben vom 22. November 2007 gegenüber dem AJB auf den Standpunkt, für die Unterbringung von X vom 19. April 2006 bis zum 19. August 2007 nicht kostenpflichtig zu sein, und ersuchte um einen anfechtbaren Entscheid. Mit Verfügung vom 19. September 2008 stellte die Bildungsdirektion des Kantons Zürich fest, "[d]ie Gemeinde D gilt im Sinne des ZGB als Wohnsitzgemeinde für X für die Zeit zwischen dem 19. April 2006 und dem 19. August 2007", und verpflichtete die Gemeinde D, die angefallenen Schulkosten von Fr. 88'170.- zu übernehmen.

II.  

Die Gemeinde D liess dagegen am 21. Oktober 2008 rekurrieren und die Aufhebung der Verfügung vom 19. September 2008 unter Entschädigungsfolge beantragen. Während die Bildungsdirektion auf Abweisung des Rekurses schloss, verzichtete die Gemeinde A stillschweigend auf eine Rekursantwort. Der Regierungsrat hiess den Rekurs mit Beschluss vom 4. April 2012 gut, hob die Verfügung vom 19. September 2008 auf und wies die Sache zum neuen Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Bildungsdirektion zurück.

III.  

Die Gemeinde A liess hiergegen am 10. Mai 2012 Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde D sei der Regierungsratsbeschluss vom 4. April 2012 aufzuheben und die Gemeinde D zu verpflichten, die Kosten der Schulung und Unterbringung von X im Schulheim Y in D für die Zeit vom 19. April 2006 bis zum 19. August 2007 im Umfang von Fr. 109'320.- zu übernehmen. Mit Vernehmlassung vom 22. Mai 2012 beantragte die Staatskanzlei namens des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde D beantragte mit Beschwerdeantwort vom 10. Juli 2012 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde A. Mit Stellungnahmen vom 21. August 2012 und 14. September 2012 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest. Die Gemeinde A erklärte mit Eingabe vom 20. September 2012, auf eine weitere Stellungnahme zu verzichten.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion etwa betreffend die Kostenübernahme im Schulbereich ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

1.2 Der vorinstanzliche Beschluss stellt – obwohl die Angelegenheit zum Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Mitbeteiligte zurückweisend – einen Endentscheid dar, weil der Mitbeteiligten kein Entscheidungsraum mehr verbleibt und die Rückweisung deshalb nur der Umsetzung des angefochtenen Beschlusses dient (vgl. hierzu BGE 134 II 124 E. 1.3). Demnach ist er ohne weiteres mit Beschwerde anfechtbar (§ 19a Abs. 1 VRG).

1.3 Die Beschwerde beantragt, die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, Kosten im Umfang von Fr. 109'320.- zu übernehmen. Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens kann nur sein, was schon Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder hätte sein sollen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3 ff.). Der Streitgegenstand des vor­instanzlichen Verfahrens bestimmt sich zum einen durch den Inhalt der Ausgangsverfügung und zum anderen durch die im Rekursantrag enthaltene Rechtsfolgebehauptung, hingegen nicht durch die rechtliche Begründung des Rekursantrags (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86 f.). Die Ausgangsverfügung verpflichtete die Beschwerdegegnerin, Schulkosten im Betrag von Fr. 88'170.- zu übernehmen. Die Höhe dieses Betrags war im vorinstanzlichen Verfahren nicht strittig – namentlich beantragte die Beschwerdeführerin nicht, ihr sei ein höherer Betrag zuzusprechen. Damit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit sie einen Fr. 88'170.- überschreitenden Betrag betrifft.

Die weiteren Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.  

2.1 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind die Kosten für die Unterbringung von X im Schulheim Y in D zwischen dem 19. April 2006 und dem 19. August 2007. Die Bestimmungen des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100), welche die Sonderschulung regeln, traten erst im Jahr 2008 in Kraft; bis zum 31. Dezember 2007 und damit im hier mass­­geblichen Zeitraum waren noch die Bestimmungen des Schulleistungsgesetzes vom 2. Februar 1919 bzw. der Schulleistungsverordnung vom 10. September 1986 (SchulleistungsV; OS 49 695 ff.) anwendbar (Ziff. I und IV des Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraft­setzung des Volksschulgesetzes vom 20. Juni 2006 [LS 412.100.1]).

2.2 Nach Art. 3 der im fraglichen Zeitraum zwischen den Kantonen Zürich und Thurgau anwendbaren Vereinbarung betreffend die Übernahme der Betriebsdefizite von Sonderschulen vom 3. Juni 1983 übernimmt der Unterbringerkanton ein nicht anderweitig gedecktes Betriebsdefizit, welches sich aus der Schulung und Unterbringung von Kindern und Jugendlichen in ausserhalb dieses Kantons gelegenen Sonderschulen ergibt. Gemäss Art. 5 der Vereinbarung gilt der zivilrechtliche Wohnsitzkanton als Unterbringerkanton. Nach Art. 25 Abs. 1 des Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210) hat das unter elterlicher Sorge stehende Kind seinen Wohnsitz in erster Linie am Wohnsitz der Eltern oder, wenn die Eltern keinen gemeinsamen Wohnsitz haben, am Wohnsitz des obhutsberechtigten Elternteils, wobei allein die formelle Obhutsberechtigung massgeblich ist, welche dem Elternteil im Rahmen einer Ehe- oder Kinderschutzmassnahme oder im Scheidungsurteil übertragen wurde (Daniel Staehelin, Basler Kommentar, 2010, Art. 25 ZGB N. 5); in den übrigen Fällen befindet sich der Wohnsitz am Aufenthaltsort des Kindes mit der Folge, dass ein bisheriger abgeleiteter Wohnsitz nicht weiterbestehen kann (BGr, 12. Januar 1998, 5C.274/1997, TVR 1997 Nr. 9 E. 2a).

X steht seit dem 1. Januar 2000 unter der gemeinsamen elterlichen Sorge, wobei seine Eltern seit diesem Zeitpunkt nie einen gemeinsamen Wohnsitz hatten. Auf eine Obhutszuteilung wurde im Scheidungsurteil verzichtet. Die Vormundschaftsbehörde der Gemeinde A entzog den Eltern mit Beschluss vom 16. Februar 2004 sodann die Obhut. Dieser Beschluss soll angeblich nichtig gewesen sein, was angesichts der Tatsache, dass die Nichtigkeitsfolge nur in Ausnahmefällen eintritt, sehr zweifelhaft erscheint, indes vorliegend keine Rolle spielt. Unabhängig davon, ob den Eltern die Obhut entzogen wurde oder beide Eltern die Obhut innehatten, liegt einer jener Fälle vor, in welchen der Wohnsitz des Kindes sich nach seinem Aufenthaltsort bestimmt (vgl. hierzu Staehelin, Art. 25 N. 9). Der Aufenthaltsort von X befand sich im massgeblichen Zeitraum entweder an seinem ursprünglichen Wohnort in A oder am Ort der von ihm besuchten Anstalt in D. Damit handelt es sich – wie Mitbeteiligte und Vorinstanz zu Recht feststellen – um einen rein innerkantonalen Sachverhalt und ist jedenfalls der Kanton Thurgau bzw. die Gemeinde Q nicht kostenpflichtig.

3.  

3.1 Nach § 31 Abs. 1 SchulleistungsV sind die Kosten der Sonderschulung von derjenigen Gemeinde zu tragen, in der ein Kind die Volksschule besuchen würde, im Zweifelsfall von der Gemeinde des gesetzlichen Wohnsitzes des Kindes. Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass X bis zum 18. April 2006 die Volksschule in A besucht hätte und die Beschwerdeführerin deshalb nach der primären Anknüpfung von § 31 Abs. 1 SchulleistungsV für die Schulkosten aufzukommen hatte. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, ist davon auszugehen, dass X nach dem Wegzug seines Vaters nach Q am 19. April 2006 bei einem Abbruch des Heimaufenthalts wohl die Volksschule in Q besucht hätte. Damit versagt der primäre Anknüpfungspunkt ab diesem Zeitpunkt, weil keiner zürcherischen Gemeinde die Kostenpflicht auferlegt werden könnte und die vorerwähnte interkantonale Vereinbarung keine solche Anknüpfung vorsieht. Für die Kostenpflicht ist demnach auf den gesetzlichen Wohnsitz von X zwischen dem 19. April 2006 und dem 19. August 2007 abzustellen.

3.2  

3.2.1 Wie vorstehend unter 2.2 dargelegt, bestimmt sich der gesetzlicher Wohnsitz von X seit seiner Unterstellung unter die gemeinsame Sorge beider Eltern und zufolge fehlender Obhutszuteilung an einen Elternteil gemäss Art. 25 Abs. 1 ZGB nach seinem Aufenthaltsort. Der Aufenthaltsort und damit Wohnsitz von X befand sich bis zu seiner Unterbringung im Schulheim Y in D ab dem 15. August 2004 am damaligen Wohnort seines Vaters in A. Strittig ist zwischen den Parteien, wie es sich mit dem Wohnsitz von X nach diesem Datum verhält.

3.2.2 Nach Art. 26 ZGB begründet der Aufenthalt an einem Ort zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt und die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt keinen Wohnsitz. Zweck dieser Bestimmung ist, Gemeinden mit solchen Anstalten nicht durch Streitigkeiten als Folge der Wohnsitzzuständigkeit zu belasten (Eugen Bucher, Berner Kommentar, 1976, Art. 26 ZGB N. 13). Nach der Rechtsprechung stellt Art. 26 ZGB indes nur eine widerlegbare Vermutung auf, welche umgestossen werden kann, wenn eine Person freiwillig in eine Anstalt eintritt und sich dort mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (BGE 138 V 23 E. 3.1.2, 135 III 49 E. 6.2). Die Bestimmung von Art. 26 ZGB wird per 1. Januar 2013 in Art. 23 Abs. 1 ZGB überführt und bestimmt neu präzisierend und im Sinn vorgenannter Rechtsprechung, dass ein Anstaltsaufenthalt für sich allein keinen Wohnsitz begründet (AS 2011, 725 ff., 757).

Nach Art. 24 Abs. 1 ZGB bleibt ein einmal begründeter Wohnsitz bis zum Erwerbs eines neuen Wohnsitzes bestehen. Folgt aus einer Einweisung in eine Anstalt kein neuer Wohnsitz, wird mithin der bisherige Wohnsitz perpetuiert. Nach einer in der Lehre vertretenen Meinung wird der Wohnsitz des unmündigen Kindes indes dann nicht perpetuiert, wenn dieser im Sinne von Art. 25 Abs. 1 ZGB an den Aufenthaltsort angeknüpft wird; in diesen Fällen könne sich der Wohnsitz eines Kindes auch am Ort einer Anstalt im Sinn von Art. 26 ZGB befinden (Staehelin, Art. 25 N. 10; Heinz Hausheer/Ruth Reusser/Thomas Geiser, Berner Kommentar, 1999, Art. 162 ZGB N. 34/8). Das Bundesgericht geht demgegenüber davon aus, dass ein bereits aufgrund einer Anknüpfung an den Aufenthaltsort bestehender eigenständiger Wohnsitz des Kindes bei dessen Einweisung in eine Anstalt nach Art. 26 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 ZGB perpetuiert wird; an den Ort eines Anstaltsaufenthalts ist hingegen dann anzuknüpfen, wenn der aus dem Wohnsitz der Eltern abgeleitete unselbständige Wohnsitz des Kindes während dessen Anstaltsaufenthalts wegfällt und zur Begründung des ersten eigenständigen Wohnsitzes an den Aufenthaltsort in diesem Zeitpunkt anzuknüpfen ist. Entscheidend ist mit anderen Worten, ob schon vor Eintritt in die Anstalt ein eigenständiger Wohnsitz des Kindes bestanden hatte oder dieser erst während seines Anstaltsaufenthalts entsteht (BGr, 12. Januar 1998, 5C.274/1997, TVR 1997 Nr. 9 E. 2b; BGE 135 III 49 E. 5.3 und 6.1).

3.2.3 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, im vorliegenden Fall ergebe sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Anknüpfung des Wohnsitzes an den Aufenthalt von X im Schulheim Y in D. Dem lässt sich nicht folgen: Weil die Eltern von X ab dem Zeitpunkt der gemeinsamen Sorge nie einen gemeinsamen Wohnsitz hatten und keinem der Eltern die alleinige Obhut zugeteilt ist, besteht seit diesem Datum eine eigenständige Anknüpfung des Wohnsitzes von X an dessen Aufenthaltsort. Mithin verfügte er im Zeitpunkt der Einweisung ins Schulheim Y in D bereits über einen eigenständig angeknüpften Wohnsitz, was zur Folge hat, dass der Wegzug seines Vaters nach Q darauf keinen Einfluss hatte. Nachdem unbestritten ist, dass es sich beim Schulheim Y um eine Anstalt im Sinn von Art. 26 ZGB handelt, begründet die – im Übrigen nicht freiwillige (vgl. hierzu BGE 137 III 593 E. 4.1) – Unterbringung in diesem Heim nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung keinen neuen Wohnsitz, sondern wird der bisherige, am Aufenthalt in A angeknüpfte Wohnsitz während der Dauer des Heimaufenthalts perpetuiert. Nichts anderes lässt sich dem von der Beschwerdeführerin angeführten BGE 135 III 49 entnehmen: In jenem Verfahren ging es darum, dass der von den Eltern abgeleitete Wohnsitz zu einem Zeitpunkt weggefallen war, in welchem sich die Kinder bereits in einer Anstalt im Sinn von Art. 26 ZGB befanden (vgl. BGE 135 III 49 E. 5.3 und 6.1). Damit hatten die Kinder ihren ersten, nicht von den Eltern abgeleiteten Wohnsitz zugleich am Anstaltsort, wohingegen X seinen Aufenthalt erst an den Anstaltsort verlegte, nachdem er einen eigenständig angeknüpften Wohnsitz begründet hatte.

3.2.4 Demnach bestimmt sich die Kostenpflicht nach dem perpetuiertem Wohnsitz von X in A, weshalb die Beschwerdeführerin die Kosten für den Heimaufenthalt vom 19. April 2006 bis und mit 19. August 2007 zu tragen hat. Dieses Ergebnis erweist sich im Übrigen auch im Lichte des § 31 Abs. 1 SchulleistungsV als sachgerecht: Obhutsentzug und Einweisung in das Schulheim Y wurden von Organen der Beschwerdeführerin verfügt. Demgegenüber dürfte die Beschwerdegegnerin während des gesamten Aufenthalts von X in D davon keine Kenntnis und demnach auch keine Möglichkeit gehabt haben, die Anordnungen zu überprüfen und allenfalls abzuändern. Es erschiene stossend, der Standortgemeinde eines Schulheims für die Unterbringungen eines Kindes Kosten aufzuerlegen, ohne dass die Gemeinde je mit dem Kind oder dessen Familie etwas zu tun, Kenntnis von der Sachlage und damit auch die Möglichkeit gehabt hätte, eine aus Sicht der Gemeinde allenfalls gleichwertige, aber kostengünstigere Massnahme zu treffen oder zumindest die anfallenden Kosten im Rahmen der Finanzplanung zu berücksichtigen. In diesem Sinn berücksichtigte denn auch das Bundesgericht, ob die in Frage stehenden Vormundschaftsbehörden bereits mit der Angelegenheit befasst waren (BGE 135 III 49 E. 6.4).

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist, und der Beschluss des Regierungsrats vom 4. April 2012 zu bestätigen.

Die Vorinstanz hat die Rekurskosten auf die Gerichtskasse genommen. Diesbezüglich bleibt darauf hinzuweisen, dass kein ersichtlicher Grund bestand, von einer Kostenauferlegung abzusehen, und die Rekurskosten deshalb – entsprechend dem Ausgang des Rekursverfahrens – der Beschwerdeführerin zu belasten gewesen wären.

5.  

5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Die unterliegende Beschwerdeführerin ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    330.--     Zustellkosten,
Fr. 6'330.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert  Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6.    Mitteilung an …