Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2012.00373

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 27. März 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Gerichtsschreiber Robert Lauko.

 

 

 

In Sachen

 

 

Firma A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    C AG, vertreten durch RA D,

 

2.    Bausektion der Stadt Zürich,

 

3.    Baudirektion Kanton Zürich, 

Beschwerdegegnerinnen,  

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 15. Dezember 2010 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der C AG unter Nebenbestimmungen die baurechtliche Bewilligung für den Umbau, die Sanierung und eine teilweise Nutzungsänderung der Villa Rosau auf dem Grundstück Kat.-Nr. EN3000 an der Claridenstrasse 10 in Zürich. Gleichzeitig eröffnete sie die im koordinierten Verfahren ergangene Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 7. Oktober 2010, worin dem Vorhaben die denkmalpflegerische, archäologische und gewässerschutzrechtliche Bewilligung erteilt wurde.

Mit Beschluss vom 22. März 2011 bewilligte die Bausektion der Stadt Zürich der C AG sodann unter Nebenbestimmungen den Neubau des Geschäftshauses Rosau auf den Parzellen Kat.-Nrn. EN2999, EN3000 und AA851 an der Claridenstrasse 4, 10, 12, 14 bzw. Glärnischstrasse 6, 8 und 18 in Zürich. Gleichzeitig wurde die im koordinierten Verfahren ergangene denkmalpflegerische, archäologische, gewässerschutzrechtliche, konzessionsrechtliche und altlastenrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 17. März 2011 eröffnet.

Mit Beschluss vom 4. Mai 2011 bewilligte die Bausektion der Stadt Zürich schliesslich der C AG unter Nebenbestimmungen die Sanierung der Ufermauer Rosau am Schanzengraben auf der Parzelle EN3000 und eröffnete ihr wiederum die entsprechende denkmalpflegerische, archäologische und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 17. März 2011.

II.  

Gegen diese Beschlüsse erhob die Kommanditgesellschaft Firma A Rekurs ans Baurekursgericht. Mit Entscheid vom 4. Mai 2012 wies das Gericht die Rekurse vollumfänglich ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 7. Juni 2012 beantragte Firma A dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid sowie sämtliche Beschlüsse der Bausektion der Stadt Zürich und der Baudirektion Kanton Zürich aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerinnen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie zudem die Durchführung eines Augenscheins.

Am 15. Juni 2012 schloss das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. In ihren Beschwerdeantworten vom 10. bzw. 13. Juli 2012 und 31. August 2012 stellten die Bausektion der Stadt Zürich, die C AG sowie die Baudirektion Kanton Zürich den nämlichen Antrag. Mit Replik vom 8. Oktober 2012 und Duplik vom 26. Oktober 2012 hielten Firma A und die C AG an ihren jeweiligen Anträgen fest. In ihrem Schreiben vom 29. Oktober 2012 verzichtete die Bausektion der Stadt Zürich auf die Einreichung einer Stellungnahme. Am 22. November 2012 nahm Firma A zur Beschwerdeduplik der C AG Stellung. Diese verzichtete ihrerseits in ihrer Mitteilung vom 5. Dezember 2012 auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.  

Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Der für die Beantwortung der im Streit stehenden Rechtsfragen massgebliche Sachverhalt ergibt sich indessen mit ausreichender Deutlichkeit aus den Verfahrensakten. Zudem hat die Vorinstanz am 14. Februar 2012 einen Augenschein durchgeführt, und es dürfen die bei dieser Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren verwendet werden (RB 1981 Nr. 2). Aus diesen Gründen kann auf die Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Augenscheins verzichtet werden (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45).

2.  

Die Bauherrschaft beabsichtigt, die Villa Rosau samt Ufermauer zum Schanzengraben zu sanieren und auf dem Grundstück Kat.-Nr. EN3000 anstelle des bestehenden Parkplatzes ein L-förmiges, entlang der süd- und nordwestlichen Grundstücksgrenze verlaufendes und im Grenzbau zur Parzelle Kat.-Nr. EN2999 zu erstellendes Geschäftshaus mit einer auf das Grundstück Kat.-Nr. EN2999 ragenden Tiefgarage zu errichten. Letztere soll unterirdisch auch an die Villa Rosau angeschlossen werden. Überdies ist auf dem Grundstück Kat.-Nr. EN2999 eine Erweiterung des Erdgeschosses der Liegenschaft Glärnischstrasse 18 bis auf die gemeinsame Parzellengrenze geplant (separates Baubewilligungsverfahren).

Die Baugrundstücke sind gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) der Kernzone Enge bzw. der Freihaltezone zugeteilt. Im Südosten grenzt das Geviert unmittelbar an den General-Guisan-Quai, im Nordosten direkt an das öffentliche Gewässer "Schanzengraben", im Nordwesten an Grundstücke der Kernzone bzw. die Gotthardstrasse und im Südwesten an die Claridenstrasse. Die Villa Rosau ist mitsamt ihrem Umschwung, zu dem auch der Villengarten und die Ufermauer gehören, im kantonalen Inventar der überkommunalen Schutzobjekte verzeichnet und das Bauareal im städtischen Inventar "Gartendenkmalpflege" aufgeführt.

3.  

Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem eine Verletzung von §§ 203, 205 und 207 des Planungs- und Baugesetzes vom 17. September 1975 (PBG), weil die Baudirektion trotz Gefährdung der inventarisierten Villa Rosau und ihres Umschwungs durch das Bauvorhaben keinen förmlichen Schutzentscheid gefällt habe.

3.1  

3.1.1 Gemäss § 203 Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die Erstellung der Inventare bzw. die Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz (VGr, 19. August 2005, VB.2005.00242, E. 4.1 mit Hinweisen). Das Inventar entfaltet erst bei der formellen Eröffnung der Inventaraufnahme an den Grundeigentümer (§ 209 Abs. 2 PBG) diesem gegenüber Rechtswirkungen, nämlich ein zeitlich beschränktes Verbot, ohne Bewilligung der anordnenden Behörde Veränderungen am Objekt vorzunehmen. Das Veränderungsverbot fällt dahin, wenn nicht innert Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine dauernde Anordnung getroffen wird (§ 209 Abs. 3 PBG).

Das Inventar begründet lediglich die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber, ob eine dauernde Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid entweder in einer definitiven Unterschutzstellung, womit die durch das Inventar begründete Vermutung in eine definitive Schutzmassnahme umgesetzt wird, oder in einer Entlassung aus dem Inventar bestehen (RB 1990 Nr. 13; VGr, 19. Mai 2010, VB.2009.00662, E. 3.3). Entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung folgt daraus nicht, dass im Fall einer Unterschutzstellung zwingend ein förmlicher Schutzentscheid zu fällen wäre, in dem sich die Behörde in allgemeiner Weise über alle schutzwürdigen Teile des Objekts ausspricht und dauernde Schutzmassnahmen anordnet (VGr, 20. Mai 2010, VB.2009.00691, E. 6.3, auch zum Folgenden). Wie die Inventarentlassung kann auch der materielle Schutzentscheid in einer Baubewilligung mitenthalten sein, soweit sich die zuständige Behörde darin vorfrageweise mit der Schutzzweckverträglichkeit der geplanten Eingriffe auseinandersetzt. Ein solcher projektbezogener Schutzentscheid ist mitunter zweckmässiger als eine vom Bewilligungsentscheid separierte formelle Unterschutzstellung, der von Natur aus eine gewisse Starrheit anhaftet.

3.1.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts, nach welcher das Gemeinwesen, falls das Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt gefährdet, vorab einen Schutzentscheid zu treffen hat, das heisst entweder Schutzmassnahmen anordnen oder ganz oder teilweise darauf verzichten muss (VGr, 19. August 2005, VB.2005.00242, E. 4.1 mit Hinweisen; RB 1990 Nr. 13; beide auch zum Folgenden). Nur wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen werden kann, besteht für das Gemeinwesen keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden. – Diese Rechtsprechung basiert jedoch auf dem Fall, wo Baubewilligungs- und Schutzbehörde verschieden sind und Erstere nicht in die Zuständigkeit der Letzteren eingreifen soll: Kann eine Beeinträchtigung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben nicht ausgeschlossen werden, so ist entweder das Baubewilligungsverfahren zu sistieren, bis der Entscheid der Schutzbehörde vorliegt, oder aber die beiden Verfahren sind koordiniert zu entscheiden. Ist dagegen ein und dieselbe Behörde für die Erteilung der Baubewilligung und den Schutzentscheid zuständig, erübrigt sich die Gefahr eines Kompetenzkonflikts und damit ein solches zweistufiges Vorgehen.

3.1.3 Zuständig für den Erlass von Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung ist nach § 211 Abs. 2 PBG der Gemeinderat (Exekutive). Demgegenüber trifft die zuständige kantonale Direktion (Baudirektion) Schutzmassnahmen für Objekte, denen – wie hier – über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt. Zugleich ist die Baudirektion für die Erteilung der kantonalen Bewilligung bezüglich Denkmalpflege zuständig, soweit das Objekt im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung oder eines überkommunalen Inventars liegt (Ziff. 1.4.1.5 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997). Damit war die Baudirektion vorliegend allein zur Erteilung der denkmalpflegerischen Bewilligung sowie zur Anordnung der projektbezogenen Schutzmassnahmen für die im kantonalen Inventar aufgeführte Villa Rosau inkl. Garten und Ufermauer befugt (vgl. die angeordneten Auflagen in den angefochtenen Beschlüssen). Dass sie auf den Erlass eines förmlichen Schutzentscheids verzichtet hat, ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden.

Hieran vermögen die Argumente der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Ihr Einwand, die Einreichung des Baugesuchs betreffend das inventarisierte Objekt stelle ein fristauslösendes Provokationsbegehren im Sinn von § 213 PBG dar, trifft nicht zu: Aus einem Provokationsbegehren muss eindeutig hervorgehen, dass der Grundeigentümer einen förmlichen Schutzentscheid verlangt. Ein Provokationsbegehren darf schon wegen seiner einschneidenden Wirkungen nach § 213 Abs. 3 PBG nicht leichthin angenommen werden, sondern muss sich klar als solches ergeben. Nicht zu folgen ist daher der vorinstanzlichen Rechtsprechung (BEZ 2012 Nr. 39 E. 3.1), wonach einem Baugesuch, das einen Schutzentscheid erforderlich mache, die Rechtswirkung eines Provokationsbegehrens zukomme. Entsprechendes gilt für die Inventareröffnung: Entgegen der im zitierten Urteil geäusserten Auffassung stellt eine auf die Inventarisierung des betreffenden Objekts Bezug nehmende Bauverweigerung nicht per se eine Inventareröffnung dar. In Anbetracht der schwerwiegenden Konsequenzen bedarf es hierzu aus Gründen der Rechtssicherheit nebst der schriftlichen Mitteilung der Inventaraufnahme auch eines Hinweises auf die dadurch bewirkte provisorische Schutzmassnahme nach § 209 PBG. Damit erweist sich die beschwerdeführerische Befürchtung, ohne Erlass eines förmlichen Schutzentscheids verwirke der Schutz bzw. das Recht eines späteren Schutzentscheids innert einem Jahr, als unbegründet. Unberechtigt ist schliesslich der Einwand, mangels förmlicher Unterschutzstellung würden die Anfechtungsrechte der Heimatschutzvereinigungen unterlaufen: Für eine rechtskonforme Publikation des Baugesuchs ist auf die Inventarzugehörigkeit des betroffenen Objekts hinzuweisen (VGr, 16. Januar 2013, VB.2012.00594, E. 3.2.2; § 314 Abs. 3 PBG), wodurch das Verbandsbeschwerderecht gewahrt werden kann.

3.2  

3.2.1 Die vorliegend zum Entscheid berufene Baudirektion hat sich mit den Fragen des Denkmalschutzes befasst und kam dabei zum Ergebnis, dass die geplanten Massnahmen unter Einhaltung der erlassenen Auflagen mit dem Schutzzweck vereinbar seien. In ihren Rekursvernehmlassungen setzte sich die Behörde einlässlich mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinander und legte dar, weshalb in schützenswerte Teile, namentlich in die Stellung, den Situationswert und die Grundstruktur des Inventarobjekts nicht wesentlich eingegriffen werde. Sie wies ferner darauf hin, dass primär solche Teile der Villa Rosau vom Projekt betroffen seien, die bereits durch ein Umbauvorhaben der letzten Bauphase in den 1970er-Jahren verändert worden seien. Die damals vorgenommene Entblätterung und lokale Auskernung hätten den Verlust der kompletten ursprünglichen Ausstattung in den Normalgeschossen sowie der Grundrissdisposition in der nördlichen Gebäudehälfte zur Folge gehabt. Die aktuell sichtbaren Vertäferungen, Stuckaturen und Bodenbeläge seien als historisierende Zutaten der 1970er-Jahre zu betrachten. Erhalten geblieben seien hingegen die Grundträgerkonstruktion der Böden im Süden, die tragenden Wände sowie das westliche Treppenhaus. Die bestehende Gartenanlage werde durch das Bauprojekt nicht weiter beeinträchtigt, da sie an der Stelle des bereits bestehenden Parkplatzes geplant sei. Durch die im Vorfeld vorgenommenen Korrekturen des Abstands, der Volumetrie und der Gestaltung des Gebäudes habe eine allseits zufriedenstellende Lösung gefunden werden können. Aufgrund des schlechten Zustands der heutigen Ufermauer und der finanziellen Verhältnismässigkeit hätten sich die Parteien schliesslich auf die Erstellung einer Betonmauer (anstatt einer Schwergewichtsmauer) und eine nur teilweise Restaurierung und Wiederanbringung des alten Zauns geeinigt. Für die sensiblen Bereiche (Materialisierung der zu sanierenden Villa und des Neubaus, die Umgebungsgestaltung und das auf der Ufermauer zu erstellende Geländer) statuierte die Baudirektion auflageweise eine Pflicht der Bauherrschaft zur vorgängigen Unterbreitung von Detailplänen und zur einvernehmlichen Zusammenarbeit mit der Kantonalen Denkmalpflege bzw. der Gartendenkmalpflege der Stadt Zürich.

Mit ihren Verfügungen vom 7. Oktober 2010 und vom 17. März 2011 und den darin enthaltenen Auflagen hat die Beschwerdegegnerin 3 bezogen auf die eingereichten Bauprojekte einen materiellen Schutzentscheid hinsichtlich der Villa Rosau und ihres Umschwungs gefällt. Zwar hatte die Baudirektion diese Verfügungen nur summarisch begründet. Mit ihren Ausführungen im Rekursverfahren hat sie aber jedenfalls eine ausreichende ergänzende Begründung nachgereicht. Mit dem Entscheid des Baurekursgerichts, welche den Ausführungen der Baudirektion gefolgt ist, sind allfällige Begründungsmängel der erstinstanzlichen Verfügungen geheilt worden. 

3.2.2 Bei dieser Ausgangslage lag es an der Beschwerdeführerin, im Beschwerdeverfahren näher darzulegen, welche baulichen Massnahmen im Einzelnen welche spezifischen Schutzqualitäten tangierten und daher zu unterlassen seien. Die Beschwerdeführerin ist dem nur teilweise nachgekommen. Soweit sie konkrete Einwände vorbringt, vermögen diese im Übrigen nicht zu überzeugen: Mit Bezug auf die Änderungen im Innenraum der Villa ist zu bemerken, dass die Räume gemäss S. 6 des Inventareintrags in ihrer Zuordnung und Erschliessung sowie Ausstattung schon früher grundlegend verändert wurden. Wie die Beschwerdegegnerin 3 nachvollziehbar darlegt, geniessen diese Elemente mangels denkmalpflegerischer Relevanz keinen besonderen Schutz, womit auch keine integrale Erhaltung des Innenraums gefordert werden kann. Andererseits werden die in Ziff. 12 f. der Rekursvernehmlassung vom 22. August 2011 als original bezeichnete Grundtragekonstruktion der Böden bzw. die tragenden Wände von den geplanten Umbauten nicht betroffen. Da der Neubau im Bereich des bestehenden Parkplatzes zu stehen kommen soll, ist auch die Gartenanlage nicht in relevanter Weise betroffen. Hinsichtlich Ufermauer schliesslich hat die Beschwerdegegnerin 3 die bestehenden Sicherheitsprobleme der Mauer und die Unverhältnismässigkeit der Erstellung einer Schwergewichtsmauer überzeugend dargelegt: Durch die Verwendung der heute sichtbaren Steine für die Verblendung der Betonmauer und die Auskleidung der übrigen Stellen mit gleichartigen neuen Steinen bleibt der bestehende Ortscharakter erhalten. Zudem soll die neue Mauerkrone im Nahbereich der Villa abgesenkt werden, um den Blick auf das Schutzobjekt freizugeben.

3.3  Nachdem die getroffenen Schutzentscheide im Licht der beschwerdeführerischen Rügen im Ergebnis nicht zu beanstanden sind, ist die Beschwerde unbegründet, soweit sie sich auf die Schutzwürdigkeit der Villa Rosau und ihres Umschwungs bezieht.

4.  

Der Beschwerdeführer macht weiter eine Verletzung der Gewässerschutzbestimmungen geltend. Im Gewässerschutzbereich A_u dürften nach Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) keine Anlagen erstellt werden, die unter dem langjährigen, natürlichen mittleren Grundwasserspiegel lägen. Die Baudirektion habe zu Unrecht eine Ausnahmebewilligung erteilt. Diese sei nämlich nicht schon dann gerechtfertigt, wenn die Durchflusskapazität um höchstens 10 % vermindert werde. Die Tatsache, dass das Bauareal in einem Gebiet mit nicht nutzbaren unterirdischen Gewässern liege und die bloss geringe bis mässige Durchflusskapazität stellten keine Ausnahmesituation dar. Solche Randgebiete seien ebenso wie die nutzbaren unterirdischen Gewässer von Einbauten in den Grundwasserspiegel freizuhalten. Besondere Verhältnisse, die die vorliegende Situation als Sonderfall erscheinen liessen, bestünden keine. Selbst im Fall einer Ausnahmesituation werde in der Regel nur ein (statt wie hier zwei) in den Untergeschoss ragendes Untergeschoss bewilligt.

4.1  

4.1.1 Gemäss Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV kann die Behörde Ausnahmen für Anlagen unter dem mittleren Grundwasserspiegel bewilligen, soweit die Durchflusskapazität gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert wird. Laut Merkblatt "Bauvorhaben in Grundwasserleitern und Grundwasserschutzzonen" des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom Juni 2003 ist diese bundesrechtliche Bestimmung für den Vollzug im Einzelfall nicht geeignet und werden im Sinn einer detaillierten Erläuterung der kantonalen Bewilligungspraxis neben zwei Anwendungsbeispielen von Regelfällen auch drei Ausnahmemöglichkeiten angeführt. Ausnahmebewilligungen werden nach dieser Praxis wie folgt erteilt:

-          Auf maximal 10 % der bebaubaren Fläche können Vertiefungen (Fundamentverstärkungen, Lift- und Pumpschächte, etc.) ohne Tiefeneinschränkung unter den Mittelwasserspiegel bewilligt werden, sofern diese den Grundwasserdurchfluss lokal nicht wesentlich beeinträchtigen.

-          In Gebieten mit geringem Flurabstand bzw. hoher Lage des Mittelwasserspiegels (MW) wird in der Regel ein Untergeschoss zugelassen (bis max. 3.0 m unter das gewachsene Terrain).

-          Sofern zur Fundation eines Hochhauses (Gebäudehöhe über 25 m) erforderlich, kann bis zu 10 % der durchschnittlichen Mächtigkeit des durchflossenen Grundwasserleiters unter dem mittleren Grundwasserspiegel entfernt werden.

 

4.1.2 In seinem Urteil zum geplanten Stadion Zürich Hardturm hielt das Verwaltungsgericht fest, dass die offene Formulierung von Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV einen weiteren Rahmen für Ausnahmebewilligungen zulasse, als er im Merkblatt des AWEL umschrieben sei (VGr, 29. Juni 2007, VB.2006.00354, VB.2006.00355, E. 7.2.2.4 f., auch zum Folgenden). Eine Ausnahmebewilligung sei allerdings nicht bereits dann gerechtfertigt, wenn die Durchflusskapazität um höchstens 10 % vermindert werde; vielmehr müssten besondere Verhältnisse vorliegen, welche den Einzelfall als Sonderfall erscheinen liessen.

Diese Erwägung gilt es insofern zu präzisieren, als sie primär auf nutzbare unterirdische Gewässer bzw. auf Gebiete mit grosser Grundwassermächtigkeit zugeschnitten ist (vgl. Anhang 4 Ziff. 111 Abs. 1 GSchV). Sind von einem Bauvorhaben dagegen lediglich die vom Grundwasserschutzbereich miterfassten Randgebiete betroffen, bedarf es zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung keiner derart aussergewöhnlichen Umstände. Ausnahmebewilligungen bezwecken die Vermeidung von Härtefällen dort, wo die auf den Allgemeinfall zugeschnittene Regel den besonderen Umständen eines Einzelfalls nicht gerecht wird (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, N. 2536 ff. mit Hinweisen). Befindet sich das Baugrundstück ausserhalb nutzbarer Grundwasservorkommen, kommt dem Schutz des Speichervolumens und Wasserdurchflusses nicht die gleiche Bedeutung zu wie in den eigentlichen Grundwassernutzungsgebieten. Dementsprechend verlangt Art. 43 Abs. 4 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG) nur für nutzbare Grundwasservorkommen, dass Speichervolumen und Zufluss durch Einbauten nicht wesentlich und dauernd verringert werden dürfen. Obwohl die Bestimmung von Art. 43 GSchG, wie die Beschwerdeführerin an sich zutreffend bemerkt, den planerischen Schutz mittels Ausscheidung von Gewässerschutzbereichen (vgl. Art. 19 GSchG) nicht obsolet macht, lässt sie sich dennoch für deren Konkretisierung bzw. die Auslegung der betreffenden Verordnungsbestimmung heranziehen. Zu beachten ist ferner, dass im Unterschied zur Regel von Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 1 GSchV, die dem Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen dient, welche auch von Randgebieten mit unterirdischer Entwässerung zum Grundwassernutzungsgebiet stammen können, Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 Satz 2 GSchV für die Gewährung einer Ausnahmebewilligung hinsichtlich Einbauten keine "wichtigen Gründe" voraussetzt. Die Ausnahmebewilligung liegt vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde und kann in den geschützten Randgebieten grundsätzlich erteilt werden, wenn die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert wird und auch sonst keine triftigen Gründe dagegen sprechen.

4.1.3 Das Baugeviert befindet sich teilweise im südöstlichen Randgebiet des dort nicht nutzbaren Grundwasserstroms Zürich-Schanzengraben (b 12) und damit im Gewässerschutzbereich A_u (Grundwasserkarte und Gewässerschutzkarte, und www.gis.zh.ch). Das auf der Karte braun eingefärbte Gebiet entspricht laut Legende einem Gebiet mit geringer Grundwassermächtigkeit (meist weniger als 2 m) oder geringer Durchlässigkeit bzw. einem Randgebiet mit unterirdischer Entwässerung zum Grundwassernutzungsgebiet. Wenn die Beschwerdeführerin ohne entsprechende Nachweise von einem nutzbaren Grundwasservorkommen im Projektareal ausgeht, vermag sie die gegenteilige, auf die Baugrunduntersuchung vom 29. Juni 2009 gestützte Feststellung der Vorinstanzen nicht umzustossen. Der Grundwasserkarte lässt sich weiter entnehmen, dass der das Bauareal durchquerende Grundwasserleiter mit schlecht durchlässigen Deckschichten von meist mehr als 5 m Mächtigkeit (Moränen, Seebodenlehme, Schwemmlehme) bedeckt wird, was auch mit dem Befund der Baugrunduntersuchung, S. 6 f., in Einklang steht. In diese wenig bis mässig durchlässigen Schichten soll das geplante Wohn- und Geschäftshaus gesetzt werden, wobei die Unterkante des zweiten Untergeschosses auf einer Höhe von ca. 400,9 m. ü. M. in die relativ locker gelagerten Deltaablagerungen zu liegen kommen soll. Gemäss Feststellung der Vorinstanz liegt der Grundwasserspiegel bei Mittelwasserstand auf ca. 405–406 m. ü. M. und somit leicht unter dem mittleren Zürichseespiegel auf der Kote von 405,9 m. ü. M.

Wenn die in Sachen Gewässerschutz über ein erhebliches Fachwissen verfügende Beschwerdegegnerin 3 bzw. das ihr unterstellte AWEL infolge der Lage des Baugrundstücks im nicht nutzbaren Randgebiet eines Grundwasserstroms und der bloss geringen bis mässigen Durchflusskapazität des Baugrunds über das Merkblatt "Bauvorhaben in Grundwasserleitern und Grundwasserschutzzonen" hinausging und eine Ausnahmesituation annahm, handelte sie nicht rechtsverletzend. Dass gemäss Merkblatt in der Regel nur ein in den mittleren Grundwasserspiegel reichendes Untergeschoss erlaubt wird, ist unerheblich. Die Regelung des Ausnahmefalls (Mass der Abweichung, Inhalt der Bewilligung) ist dem pflichtgemässen Ermessen der Bewilligungsbehörde unterstellt (BGer, 28. Februar 2008, 1C_267/2007, E. 10.5). Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdegegnerin 3, wie die Beschwerdeführerin beanstandet, die beiden Untergeschosse wegen des bis anhin fehlenden Nachweises der für Drittgrundstücke vorgesehenen Parkplätze (vgl. Disp.-Ziff. II.B.12 des Bausektionsbeschlusses BE 400/1 vom 22. März 2011) unzulässigerweise erteilt haben soll. Die Ausnahmesituation wird jedenfalls nicht mit der Notwendigkeit eines zweiten Parkplatz-Untergeschosses begründet. Auch eine unzumutbare Benachteiligung der Nachbarn durch das Vorhaben bzw. die Erteilung der wasserrechtlichen Konzession nach §§ 70 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 ist nicht ersichtlich.

4.2 Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, die von der Baudirektion angeordneten Nebenbestimmungen seien nicht geeignet, sicherzustellen, dass der Grundwasserspiegel unverändert bleibe. Die verlangten Sickerteppiche bärgen die Gefahr, dass die für die Regulierung des Grundwasserspiegels wirksamen Drainagen der baulichen Umgebung unwirksam würden und schliesslich erheblich mehr Grundwasser zum Gebäude Claridenstrasse 20 ("Bürklihof") geführt würde, weshalb mit Wassereinbrüchen gerechnet werden müsste. Bei einer Senkung des Grundwasserspiegels bestehe andererseits die erhebliche Gefahr einer Austrocknung und Zersetzung der Holzpfahlkonstruktion des Gebäudes der Beschwerdeführerin. Es würden Schäden im Fundationsbereich und insbesondere an der vorgehängten Natursteinfassade des Gebäudes drohen. Die Vollzugshilfe der Baudirektion sehe bei Ersatzmassnahmen im Gewässerschutzbereich A_u auch einen volumenmässigen Materialersatz vor, der jedoch nebenbestimmungsweise nicht verlangt worden sei. Unter diesen Umständen sei die Einhaltung der Regeln der Baukunde während der Bauphase wie auch danach nicht nachgewiesen. Die Baudirektion habe die Kontrolle der Tiefbauarbeiten zudem unzulässigerweise an den beigezogenen Hydrogeologen delegiert.

4.2.1 Als unberechtigt erweist sich vorab die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz sei in Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör auf die vorgebrachte Gefährdung für die Nachbarbauten nicht eingegangen: In E. 5.3 des Rekursentscheids vom 4. Mai 2012 wird unter Hinweis auf § 239 Abs. 1 PBG dargelegt, dass angesichts des hierzulande hohen Stands der Bautechnik nur in aussergewöhnlichen Fällen ein Nachweis darüber zu verlangen sei, dass vom Bestand der geplanten Baute keine Gefährdung für Personen oder Sachen ausgehe; haftungsrechtliche Ansprüche bildeten von vornherein nicht Gegenstand des baurechtlichen Verfahrens. Das Baurekursgericht ist seiner Begründungspflicht somit nachgenommen.

4.2.2 Gemäss § 239 Abs. 1 PBG müssen Bauten und Anlagen nach Fundation, Konstruktion und Material den anerkannten Regeln der Baukunde entsprechen; sie dürfen weder bei ihrer Erstellung noch durch ihren Bestand Personen oder Sachen gefährden. Vorzubeugen hat die Bauherrschaft nicht jeder erdenklichen Gefahr, sondern nur jener, die sich aus der Natur des Bauwerks und seiner normalen Benützung ergibt (VGr, 23. April 2008, VB.2008.00030, E. 4.3; vgl. auch Art. 58 des Obligationenrechts vom 30. März 1911). Wie ein Gebäude im Einzelnen beschaffen sein muss, um den Erfordernissen von § 239 Abs. 1 PBG zu genügen bzw. welche Nebenbestimmungen hierfür geboten sind, ist weitgehend eine Frage des technischen Ermessens, die das Verwaltungsgericht gemäss § 50 VRG nicht frei überprüfen kann (RB 1993 Nr. 43).

4.2.3 Die Beschwerdegegnerin 3 bewilligte der Beschwerdegegnerin 1 für den geplanten Neubau, die Aushubsohle bzw. Bauteile im Grundwasserträger bis auf 400,85 m. ü.  M. sowie Pfähle im Grundwasser zu erstellen und den Grundwasserspiegel während der Dauer der Bauarbeiten unter die Baugrubensohle abzusenken. Die Bauherrin wird dabei nebenbestimmungsweise verpflichtet, einen mindestens 0,3 m mächtigen Sickerteppich aus sauberem Kiessand einzubauen und hydraulisch mit den ebenso durchlässig auszuführenden Hinterfüllungen zu verbinden, um die ursprüngliche Grundwasserdurchflusskapazität vollständig zu erhalten. Diese Anordnung geht damit weiter als Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 Satz 2 GSchV, der eine Verminderung der Durchflusskapazität um bis zum 10 % zulässt. Bezüglich des Umbauvorhabens wird der Bauherrschaft u. a. zum Schutz der Rechte Dritter aufgetragen, die ursprüngliche Grundwasserdurchflusskapazität bei Hochwasser durch geeignete Materialersatzmassnahmen mit Kiessand zu erhalten. Im Rahmen der Sanierung der Ufermauer ist die Grundwasserabsenkung ausschliesslich innerhalb der Baugrube bzw. geschlossenen Spundwand vorzunehmen und der Grundwasserspiegel ausserhalb davon auf mindestens 405,2 m.  ü.  M. zu halten. Die Auswirkungen der Grundwassserabsenkung auf die Grundwasserverhältnisse im Bereich der Ufermauer bzw. des Projektareals sind gemäss Kontrollplan "Baugrube", Stand Vorprojekt (revidiert 14. Februar 2011), von der Ingenieurgemeinschaft Geschäftshaus Rosau, Zürich/St. Gallen, zu überwachen.

Diese gewässerschutzrechtlichen Bewilligungen basieren auf dem ausführlichen, vom AWEL genehmigten hydrogeologischen Bericht der S AG (Baugrunduntersuchung), der die bauchtechnischen Folgerungen (u. a. betreffend Fundationstechnik, Baugrube und Wasserhaltung, hydrologische Massnahmen und Kontrollplan) im Einzelnen umschreibt und die Aussagekraft eines Gutachtens besitzt, von dem beim Rechtsmittelentscheid nicht ohne triftige Gründe abgewichen werden soll (vgl. VGr, 25. Oktober 2011, VB.2011.00348, E. 3.3.2; 4. Mai 2005, VB.2005.00009, E. 2.1 und 2.4).

4.2.4 Die Beschwerdeführerin belegt ihre Befürchtung, die verlangten Sickerteppiche könnten die für die Regulierung des Grundwasserspiegels bestehenden Drainagen der baulichen Umgebung unwirksam machen und künftig zu Hochwasser führen, nicht näher. Da die Sickerteppiche gerade der Erhaltung der bestehen Durchflusskapazität bzw. des bisherigen Zustands dienen, erscheint ihre Sorge unbegründet; sie spricht jedenfalls nicht für einen Ermessensfehler der Baudirektion. Dass zusätzlich zur Erhaltung der Durchflusskapazität kein volumenmässiger Ersatz für das ohnehin nur schlecht bis mässig durchlässige Bodenmaterial verlangt wurde, ist ebenfalls nicht zu beanstanden: Dem erwähnten Merkblatt, das einen solchen Materialersatz nur im Grundsatz verlangt, kommt im Rahmen von Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV wie dargelegt keine absolute Geltung zu (vgl. vorn E. 4.1.2). Einen konkreten Nachteil leitet die Beschwerdeführerin aus dem entsprechenden Verzicht nicht ab.

Für die während der Bauphase befürchteten Einwirkungen auf das Gebäude "Bürklihof" reichte die Beschwerdeführerin ein Gutachten von U "Steinplatten am Bürklihof und geplanter Neubau" vom 20. Dezember 2010 zu den Akten. Diesem Parteigutachten kommt grundsätzlich keine grössere Bedeutung zu als den übrigen Parteivorbringen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 23). Als neue Tatsachenbehauptung untersteht die Expertise überdies der Einschränkung von § 52 Abs. 2 VRG und ist vorliegend unbeachtlich, weil sie nicht erst durch den angefochtenen Rekursentscheid vom 4. Mai 2012 notwendig geworden ist, sondern schon davor vorgelegen hatte. Auch inhaltlich vermag sie nicht zu überzeugen, zumal sie sich wegen ihrer früheren Entstehungszeit über die angeordneten Massnahmen zum Schutz des Grundwassers und der baulichen Umgebung gar nicht ausspricht. Wie die von der Beschwerdegegnerin eingereichte technische Stellungnahme der Ingenieurgemeinschaft Geschäftshaus Rosau vom 4. Juni 2012 sodann zutreffend bemerkt, geht das Gutachten für den "Bürklihof" per se und ohne entsprechende Nachweise von beschädigenden Erschütterungen und grundwasserbedingen Umlagerungen unter der Fundamentplatte aus. Auch werde darin das Nachbargebäude als sehr anfällig und gefährdet dargestellt, dies aber nicht belegt. Mit dem vorliegenden Kontrollplan bestehe zudem ein Überwachungs- und Interventionskonzept, das Schäden am Nachbargebäude präventiv verhindern soll. Die darin formulierten Melde- und Alarmwerte beruhten auf Berechnungen und normativen Empfehlungen und stellten einen ausreichenden Schutz dar. Da eine intakte Pfahlfundation des Nachbargebäudes eine wesentliche Voraussetzung für dessen (Fassaden-)Schutz darstelle, empfehle sich die Durchführung einer entsprechenden Untersuchung.

Diese Ausführungen der Ingenieurgemeinschaft sind nachvollziehbar und kommen dem Anliegen der Beschwerdeführerin zum Schutz des "Bürklihofs" entgegen.

4.2.5 Soweit die Beschwerdeführerin die fehlende Pflicht zur Einreichung eines Kontrollplans für die Villa Rosau bemängelt, ist auf die entsprechenden Nebenbestimmungen in den Bewilligungen für den Ersatzneubau und die Sanierung der Ufermauer zu verweisen. Danach sind die Auswirkungen der Grundwassserabsenkung auf die Grundwasserverhältnisse im Bereich des Projektareals gemäss Kontrollplan "Baugrube", Stand Vorprojekt (revidiert 14. Februar 2011), von der Ingenieurgemeinschaft Geschäftshaus Rosau, Zürich/St. Gallen, zu überwachen. Vor der Baufreigabe ist der Baudirektion, AWEL, Abteilung Gewässerschutz, ein definitiver Kontrollplan "Baugrube" zur Genehmigung einzureichen. Nachdem die Villa Rosau vom geplanten Neubau und der Ufermauer umgeben ist und sich die diesbezüglich verlangten Kontrollpläne allgemein auf das Projektareal beziehen, erweist sich ein separater Kontrollplan für die Villa als nicht erforderlich.

Auch der beschwerdeführerische Vorwurf, der vorliegende (vorläufige) Kontrollplan sei zu unbestimmt und nehme auf den Schutz der Nachbargebäude nicht ausreichend Bezug, trifft nicht zu. Der Kontrollplan, Stand Vorprojekt, beinhaltet im Anhang einen Plan "Überwachungskonzept", in dem das Gebäude der Beschwerdeführerin nebst weiteren Nachbargebäuden als zu überwachende Liegenschaft aufgeführt ist. In und rund um das Gebäude sowie an dessen Ecken sind diverse Messungen vorgesehen (Höhenmessung, Grundwasserspiegelmessung, Erschütterungsmessung, Rammkernbohrung inkl. Grundwasserspiegelmessung). Weshalb die Fassade des "Bürklihofs" bzw. der anderen Nachbargebäude damit unzureichend in den Kontrollplan einbezogen würden, legt die Beschwerdeführerin nicht substanziiert dar. Die vorgesehenen Kontrollmessungen und der Ablauf der Überwachung werden überdies im definitiven Kontrollplan, Stand Bauprojekt, vom 19. September 2011, detailliert beschrieben.

Schliesslich ist auch die Delegation der hydrogeologischen Überwachung der Bauprojekte an den zugezogenen Hydrogeologen sinnvoll und nicht zu beanstanden. Die behördliche Baukontrollpflicht im Sinn von § 327 Abs. 2 PBG wird dadurch nicht aufgehoben, sondern mit einer fachmännischen Begleitung ergänzt.

Die beschwerdeführerischen Rügen betreffend Gewässerschutz sind demnach unbegründet.

5.  

Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, das Baugrundstück sei mit der geplanten Zufahrt zum Geschäftshausneubau an der Gotthard-/Glärnischstrasse, von der auch die Fussgängerzugänge zum Restaurant "Bakery", die Anlieferung zur Bank und der Zugang für die Bankangestellten sowie zu den Wohnungen ausgingen, verkehrsmässig ungenügend erschlossen. Aufgrund der geplanten 400–500 Arbeitsplätze werde der Fussgängerverkehr auf der Glärnischstrasse bedeutend zunehmen; daran ändere auch der Kundenzugang an der Claridenstrasse nichts. An der Claridenstrasse gebe es weder Parkplätze noch eine Zufahrt für die Kunden der Bank oder der "Bakery". Die anlässlich des um 11 Uhr durchgeführten Augenscheins gemachte Feststellung eines geringen Fussgängerstroms sei nicht repräsentativ. Im 1. Untergeschoss der vorgesehenen Tiefgarage seien 43 Abstellplätze für das geplante Geschäftshaus und die Villa Rosau, im 2. Untergeschoss zusätzlich 52 Parkplätze für das Hotel "Baur au Lac" vorgesehen. Die Feststellungen der Vorinstanz zur verkehrsmässigen Nutzung der Glärnischstrasse, welche Dutzende von Abstellplätzen der Gebäude Claridenstrasse 20, 22 und 26, Dreikönigstrasse 7 sowie Glärnischstrasse 18 und 20 erschliesse und auch der Zufahrt zur Unterniveaugarage des Gebäudes Glärnischstrasse 20/Dreikönigstrasse 7 diene, seien unzutreffend. Nebst der Erschliessung des Bauvorhabens samt der Abstellplätze für die Villa Rosau auf dem Baugrundstück, der Garage "Baur au Lac" und dem Hotel "Baur au Lac" diene die Glärnischstrasse im betroffenen Abschnitt auch der Erschliessung des beschwerdeführerischen Grundstücks Kat.-Nr. 2132. Damit würden über die Glärnischstrasse Nutzungen erschlossen, die in ihren Auswirkungen jedenfalls mehr als 60 Wohneinheiten entsprächen. Mit dem lediglich 1 m breiten Fussgängerschutzstreifen erfülle die Glärnischstrasse die Anforderungen gemäss Anhang der Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien) vom 9. Dezember 1987 (ZN) nicht und sei nicht verkehrssicher.

5.1 § 236 Abs. 1 PBG verlangt unter dem Titel "Erschliessung", dass ein Grundstück für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist. Hinreichende Zugänglichkeit erfordert in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG). Zufahrten sollen für jedermann verkehrssicher sein. Der Regierungsrat erlässt über die Anforderungen Normalien (§ 237 Abs. 2 PBG). Diese sind richtunggebend, indem sie zeigen, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen Verhältnissen für angemessen halten (RB 1984 Nr. 100 = BEZ 1985 Nr. 5, mit Hinweisen).

Von diesen technischen Anforderungen, wie sie etwa für den Strassenausbau in den Zugangsnormalien festgehalten sind, können gestützt auf § 360 Abs. 3 PBG aus wichtigen Gründen Erleichterungen gewährt werden. In § 11 ZN sind Gründe für solche Abweichungen beispielhaft aufgezählt (RB 1988 Nr. 74 = BEZ 1988 Nr. 45).

5.2  

5.2.1 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin steht den Gemeinden bei der kommunalen Verkehrsplanung, wozu auch die Beurteilung der strassenmässigen Erschliessung und der Verkehrssicherheit von Zugängen gehört, nach ständiger Rechtsprechung ein von der Rekursinstanz zu beachtender, autonomiegeschützter Ermessensspielraum zu (VGr, 9. Mai 2012, VB.2011.00730, E. 1; 18. August 2004, VB.2003.00430, E. 4.2; RB 1986 Nr. 13). Aus diesem Grund haben sich die Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Die Rekursinstanz darf erst dann eingreifen, wenn sich die vorinstanzliche Ermessensausübung als offensichtlich unvertretbar erweist (RB 1981 Nr. 20; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Eine Überprüfung dieser Ermessensausübung steht dem Verwaltungsgericht von vornherein nicht zu; es kann gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG nur bei Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und -unterschreitung eingreifen.

5.2.2 Hieran vermag die Kritik der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Ob eine bestimmte Norm den Verwaltungsbehörden Ermessen einräumt, ist auf dem Weg der Auslegung zu ermitteln (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 439 f., auch zum Folgenden). Eine ausdrückliche Einräumung ist hierzu nicht erforderlich; der Gesetzgeber kann auch andere offene Formulierungen wählen. Massgeblich ist, ob die Anwendung einer offenen Normierung nach Sinn und Zweck des Gesetzes von einem Gericht frei überprüft werden können soll oder nicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 453 f., auch zum Folgenden). Erscheint die zuständige Behörde als fachlich kompetenter als das Gericht oder ist ihre Ortskenntnis für die Beurteilung des Einzelfalls bedeutsam, rechtfertigt sich keine unbeschränkte richterliche Kontrolle der Angemessenheit des gefällten Entscheids.

So verhält es sich auch vorliegend: Ob eine Zufahrt nach § 237 PBG hinreichend ausgebaut und verkehrssicher ist, hängt sehr stark von den konkreten Verhältnissen ab, welche die für die Verkehrsplanung in ihrem Gemeindegebiet zuständige kommunale Behörde in der Regel besser kennt als das Baurekursgericht. Von den Zugangsnormalien kann gestützt auf § 360 Abs. 3 PBG "aus wichtigen Gründen" abgewichen werden, was ebenfalls einen behördlichen Ermessensspielraum impliziert. Demnach übte die Vorinstanz trotz umfassender Kognition gemäss § 20 Abs. 1 lit. c VRG bei der Prüfung der Frage zu Recht Zurückhaltung und prüfte die Verkehrserschliessung nur unter dem Aspekt der Vertretbarkeit. Diese Kognitionsbeschränkung steht auch im Einklang mit einer neueren Lehrmeinung, die nicht mehr zwischen Ermessen und unbestimmten Rechtsbegriffen unterscheidet, sondern darauf abstellt, welche Funktion die offene Normierung erfüllt, namentlich ob ihre Beurteilung Fachwissen erfordert (vgl. Benjamin Schindler, Verwaltungsermessen, Zürich/St. Gallen 2010, § 7 N. 453).

5.3  

5.3.1 Die Beschwerdegegnerin 2 legte ihrem Beschluss vom 22. März 2011 (BE 400/11) gemäss Ziff. 2a ihrer Rekursvernehmlassung vom 23. August 2011 die Annahme zugrunde, dass es sich beim fraglichen südwestlichen Abschnitt der Gotthard-/Glärnischstrasse aufgrund der Erschliessungskapazität um eine Zufahrtsstrasse im unteren Anwendungsbereich handle. Dabei rechnete sie der Praxis des städtischen Tiefbauamts folgend die anfallenden Nutzungen entsprechend der jeweils dafür vorgeschriebenen Parkplatzzahl und ihrer spezifischen Verkehrspotenziale (Anzahl der dadurch ausgelösten Fahrten pro Tag) in Wohneinheiten um und kam unter Berücksichtigung, dass der Neubau zum grösseren Teil über die Claridenstrasse erschlossen wird, zum Ergebnis, dass die ausgelösten Fahrten zwischen 17,4 bis 38,2 Wohneinheiten entsprechen. Selbst bei Veranschlagung sämtlicher 21 für die Nutzweise "Büro" zulässigen Abstellplätze würde ihrer Ansicht nach die kritische Grenze von 60 Wohneinheiten nur im Fall von vorliegend nicht ersichtlichen ausserordentlichen Verhältnissen (knapp) überschritten.

Die detailliert ausgewiesenen Berechnungen werden von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert infrage gestellt. Zu Recht bemängelt die Beschwerdeführerin allerdings, dass der Fahrtennachweis die umliegenden Grundstücke, namentlich die auf ihrer eigenen Parzelle Kat.-Nr. 2132 direkt gegenüber der geplanten Garagenfahrt befindlichen Abstellplätze, ausser Acht lässt. Zweifel weckt im Übrigen die von der Baubehörde nicht näher begründete alleinige Betrachtung des südwestlichen Strassenabschnitts unter gänzlicher Ausklammerung der bestehenden Garage "Baur au Lac" und der weiter nördlich liegenden Grundstücke. Ob die Gotthard-/Glärnischstrasse bei korrekter funktioneller Unterteilung (vgl. § 7 Abs. 1 ZN) und Beachtung aller massgebenden Grundstücksnutzungen noch als Zufahrtsstrasse im unteren Anwendungsbereich gilt, kann indessen mit der Vorinstanz offengelassen werden, weil die Zufahrt auch dann rechtskonform ist, wenn von einer Zufahrtsstrasse im oberen Anwendungsbereich ausgegangen wird.

5.3.2 Eine Zufahrtsstrasse im oberen Anwendungsbereich muss gemäss Anhang zu den Zugangsnormalien eine mindestens 4,5 m breite Fahrbahn über ein 2,0–2,5 m breites Trottoir sowie ein Bankett von 0,3 m verfügen. Die 6 m breite Fahrbahn der Glärnischstrasse wird auf der Seite des Baugrundstücks von einem erhöht angelegten, aber lediglich 1 m breiten Trottoir gesäumt, womit der Strassenabschnitt die genannten Anforderungen unterschreitet. Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis darf allerdings bei Zufahrtsstrassen im oberen Anwendungsbereich und selbst bei den höherrangigen Erschliessungsstrassen auf das Erfordernis eines Gehwegs (vgl. Anhang zu den Zugangsnormalien) verzichtet werden, wenn die Verkehrssicherheit bzw. der Fussgängerschutz anderweitig gewährleistet bleibt (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00669, VB.2010.00671, E. 5.4.1 mit Hinweisen).

Ein solcher Ausnahmefall liegt hier jedenfalls vor. Mit ihrer über die normaliengemässe Anforderung hinausgehenden Breite ermöglicht die Fahrbahn ohne Weiteres das Kreuzen von Personen- und Lastwagen, ohne dass hierdurch die auf dem Gehweg befindlichen Fussgänger beeinträchtigt werden. Da der fragliche Abschnitt zwischen der 90-Grad-Kurve und der Kreuzung mit der über ein durchgehendes (erhöhtes) Trottoir verfügenden Claridenstrasse lediglich rund 40 m beträgt, erreichen die Fahrzeuge keine hohen Geschwindigkeiten, was massgeblich zur Verkehrssicherheit beiträgt. Als Privatstrasse ist auf der Glärnischstrasse auch nicht mit Durchgangsverkehr zu rechnen. Selbst wenn es sich dabei um eine Zufahrtsstrasse im oberen Anwendungsbereich (Nutzung im Umfang von bis zu 300 Wohneinheiten in dichter, mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erschlossener Bebauung) handeln sollte, wäre Letzterer bei Weitem nicht ausgeschöpft. Der Zugang läge jedenfalls im Grenzbereich zu einer Zufahrtsstrasse im unteren Anwendungsbereich. Hinzu kommt, dass die geplante Tiefgarage mit 95 Plätzen die bestehende oberirdische Parkierungsanlage "Parking Rosau" (126 Plätze) ersetzen soll, welche öffentlich zugänglich ist und ein höheres Verkehrspotenzial aufweist. Die Bedeutung des Strassenabschnitts für den motorisierten Verkehr dürfte mit dem Neubau daher sogar abnehmen. Dass die bisherige Situation zu konkreten Sicherheitsproblemen Anlass gegeben hätte, wird von keiner Seite geltend gemacht.

5.3.3 Zwar ist mit der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin von einer gewissen Zunahme des Fussgängerverkehrs auszugehen. Dieser befindet sich gegenwärtig allerdings unter anderem deswegen auf einem tiefen Niveau, weil die Fussgängerzugänge der strassenverkehrsmässig über die Glärnischstrasse erschlossenen Geschäftshäuser zu einem erheblichen Teil auf den anderen Gebäudeseiten lokalisiert sind. Unzutreffend ist sodann die beschwerdeführerische Behauptung, der Zugang für die 400 bis 500 Bankangestellten führe über die Glärnischstrasse, liegt doch der primäre Mitarbeiterzugang gemäss den Plänen bzw. nach glaubhafter Darstellung der Bauherrschaft an der Claridenstrasse. Der Kundenverkehr wird ausschliesslich über einen Zugang an der Claridenstrasse abgewickelt werden. Der in den genehmigten Plänen Richtung Gotthard-/Glärnischstrasse ausgewiesene zweite Zugang zur "Bakery" soll zudem nach Angaben der Beschwerdegegnerin wegfallen. Der an der Glärnischstrasse vorgesehene Zugang zu den geplanten Wohnungen fällt im Übrigen kaum ins Gewicht.

5.3.4 Ferner weist die Bauherrschaft zu Recht darauf hin, dass es sich beim Baugrundstück um die letzte zu einem wesentlichen Teil unüberbaute Parzelle in der fraglichen Umgebung handelt und eine Verbreiterung des Trottoirs wegen einer Baubegrenzungslinie (vgl. Art. 31 Abs. 3 BZO) und der an der Gotthard-/Glärnischstrasse bestehenden Eigentumsrechte kaum möglich ist. Eine Tiefgaragenzufahrt auf der Seite Claridenstrasse hätte einen Konflikt mit dem Betrieb des Kongresshauses und der denkmalgeschützten Tonhalle zur Folge und sei von der Stadt als nicht bewilligungsfähig taxiert worden. Unter diesen Umständen ist eine allfällige Abweichung von den Zugangsnormalien auch aus Gründen der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit angezeigt (vgl. VGr, 25. Januar 2006, VB.2005.00261, E. 3.2.2; RB 1983 Nr. 97).

Angesichts dieser Sachlage durfte die Beschwerdegegnerin 2 ohne Rechtsverletzung annehmen, dass die Baugrundstücke strassenmässig hinreichend erschlossen sind.

5.4 Darüber hinaus beanstandet die Beschwerdeführerin, die vorgesehene Zufahrt zur Unterniveaugarage weise in keine Richtung die gemäss dem Anhang zur Verkehrssicherheitsverordnung vom 15. Juni 1983 (VSV) erforderliche Sichtweite von mindestens 40–70 m auf; überdies fehlten ausreichende Einlenkerradien. Ob die Glärnischstrasse wegen der 90-Grad-Kurve auf dem fraglichen Abschnitt nicht mit 50 km/h befahren werde könne, sei nicht massgebend. Entscheidend sei die Gefährlichkeit der Situation für die sich im toten Winkel befindenden Fussgänger als Folge der schlechten Sichtverhältnisse (nach rechts nur ca. 7 m und nach links ca. 13 m).

5.4.1 Für Ausfahrten von einzelnen Abstellplätzen sowie von Zufahrtswegen sind grundsätzlich die technischen Anforderungen des Ausfahrts-Typs A gemäss Anhang zur Verkehrssicherheitsverordnung zu erfüllen (§ 6 Abs. 1 VSV). Vorgeschrieben sind insbesondere eine Mindestsichtweite in Richtung der Fahrstreifenmitte der übergeordneten Strasse von 40 m, gemessen aus einer Beobachtungsdistanz von 2,5 m ab Fahrstreifenrand, sowie ein Einlenkerradius von 4 m.

Bei der Verkehrssicherheitsverordnung handelt es sich um Normalien, von denen gestützt auf § 360 Abs. 3 PBG aus wichtigen Gründen abgewichen werden kann (VGr, 28. März 2007, VB.2006.00431, E. 4.2 f., auch zum Folgenden). Nach § 6 Abs. 2 VSV sind zudem Abweichungen von den technischen Anforderungen zulässig, so unter anderem bei Ausfahrten in Wohnstrassen sowie in Zufahrtswege, Zufahrtsstrassen und Erschliessungsstrassen, sofern besondere ortsbauliche Verhältnisse oder die Topografie dies erfor­dern.

5.4.2 In E. 6.4 Abs. 4 des Rekursentscheids vom 4. Mai 2012 nahm die Vorinstanz in Richtung Glärnischstrasse (90-Grad-Kurve) eine Sichtweite von ca. 25 m und in Richtung Claridenstrasse (Kreuzungsbereich) eine solche von 20 m an. Letztere Sichtweite lässt sich  anhand der Grundrisspläne erhärten, wenn man den Beobachtungspunkt richtigerweise 2,5 m vor dem Fahrstreifenrand ansetzt (d. h. unter Ausserachtlassung des Trottoirs) und die Sichtlinie zur Mitte der näher zur Ausfahrt gelegenen "inneren" Fahrspur anlegt (vgl. Abb. 1 der VSS-Norm SN 640 273a [Knoten], auch zum Folgenden). Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Sichtweite liege nur bei ca. 13 m, ist damit weder hinreichend substanziiert noch nachvollziehbar. Dass bei geöffneter Schranke dem hinausfahrenden Autofahrer bedeutsame Hindernisse den soeben definierten Sichtbereich versperren würden, ist nicht ersichtlich. Wie das Baurekursgericht in BEZ 2012 Nr. 11 E. 8.4.4 sodann zutreffend bemerkt hat, basiert die in der Verkehrssicherheitsverordnung vorgesehene Sichtweite auf der Anhaltestrecke bei einem Fahrtempo von 50–60 km/h, weshalb bei langsameren Geschwindigkeiten in Anlehnung an die einschlägigen VSS-Normen geringere Anforderungen an die Sichtweiten zu stellen sind. Nachdem der streitbetroffene kurze Strassenabschnitt keine hohen Fahrgeschwindigkeiten zulässt (vgl. vorn E. 5.3.2) und die gemessene Sichtweite von 20 m der nach Tab. 1 von SN 640 273a minimal erforderlichen Knotensichtweite für eine Zufahrtsgeschwindigkeit von 30 km/h entspricht, ist der Verkehrssicherheit vorliegend Genüge getan. Hierzu tragen auch die Schranken bei, die abrupte Fahrmanöver im Einmündungsbereich verhindern.

Was die rechtsseitige Sichtweite aus der Perspektive des ausfahrenden Fahrzeugs betrifft, beträgt diese, wenn man nur das gerade Teilstück bis zur Kurve betrachtet, lediglich rund 10 m. Da jedoch die – mangels Überholmöglichkeit – einzig relevante äussere Fahrspur im gesamten Kurvenbereich vom massgebenden Beobachtungspunkt aus überblickbar und die Verkehrssicherheit damit gewährleistet ist, liegt auch insofern ein wichtiger Grund im Sinn von § 360 Abs. 3 PBG vor, der es rechtfertigt, von der der Verkehrssicherheitsverordnung abzuweichen.

5.4.3 Ein Beharren auf der Verkehrssicherheitsverordnung erweist sich überdies im Hinblick auf die fehlenden Einlenkerradien als unverhältnissmässig. Der für den Ausfahrts-Typ A vorgeschriebene Einlenkerradius von 4 m deckt ebenfalls höhere Fahrgeschwindigkeiten ab und bezieht sich auch auf höherrangige Kreuzungen. Ausserdem geht er über die entsprechende Vorgabe in Tab. 2 der SN 640 050 (Grundstückszufahrten) von 3 m hinaus. Berücksichtigt man ferner das durchgehende Trottoir im Einmündungsbereich und die 6 m statt wenigstens 4,5 m breite Fahrbahn, besteht genügend Manövrierfläche für die Verkehrsteilnehmer (vgl. VGr, 7. April 1995, VB 94/0168+0169, E. 4c Abs. 2; 3. Oktober 1991, VB 91/0079, E. 2, beide nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht). Ein "toter Winkel", der die Fussgänger auf dem Trottoir oder den von der Kurve herkommenden Gegenverkehr gefährden würde, ist nicht erkennbar.

Den Vorinstanzen ist demnach keine Rechtsverletzung vorzuwerfen, wenn sie die Tiefgarageneinfahrt als verkehrssicher eingestuft haben.

6.  

Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu. Sie ist vielmehr nach § 17 Abs. 2 und 3 VRG zu verpflichten, eine solche der privaten Beschwerdegegnerin 1 zu bezahlen. Angemessen ist eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  25'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      280.--   Zustellkosten,
Fr.  25'280.--   Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…

 

 

 

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)

 

Eine Minderheit der Kammer und der Gerichtsschreiber haben die Gutheissung der Beschwerde beantragt, und zwar aus folgenden Gründen:

1.  

1.1 Dem Urteil (E. 3) ist insoweit beizupflichten, als die erforderliche Auseinandersetzung mit der Schutzwürdigkeit des Inventarobjekts auch im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens erfolgen kann, indem die zuständige Behörde eine projektbezogene Überprüfung der Schutzzweckverträglichkeit der konkret geplanten baulichen Massnahmen vornimmt. Eine fachmännische Untersuchung des Schutzobjekts ist aber auch in diesem Fall unentbehrlich. Um den aufgrund des Inventareintrags vermutungsweise bestehende Schutzumfang umzusetzen, muss der materielle Schutzentscheid mit der gleichen Sorgfalt wie ein förmlicher Schutzentscheid begründet werden. Er muss auf einer sachlichen, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützten Gesamtbeurteilung basieren, welche den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang des Bauwerks mitberücksichtigt (BGr, 15. März 2010, 1C_543/2009, E. 2.3; BGE 118 Ia 384 E. 5a). Dabei sind die schutzwürdigen von den nicht schutzwürdigen Bauteilen abzugrenzen und es ist darzulegen, weshalb die einzelnen Eingriffe das Schutzobjekt nicht gefährden.

1.2 Dies ist vorliegend unterblieben. Aus den vorhandenen Akten wird jedenfalls nicht ersichtlich, dass sich die für die Abklärung zuständige Baudirektion sorgfältig und eingehend mit den einzelnen denkmalschutzrechtlichen Aspekten der Bauvorhaben befasst hat. Ihre angefochtenen Beschlüsse enthalten so gut wie keine Ausführungen zur Frage der Schutzwürdigkeit und verweisen lediglich auf die bisherige konstruktive Zusammenarbeit mit der Bauherrin und die im Dispositiv angeordneten, inhaltlich unbestimmten denkmalschutzrechtlichen Auflagen bezüglich der künftigen Planung und Ausführung der Bauprojekte. Darin liegt ein erheblicher Begründungsmangel, der entgegen E. 3.2.1 Abs. 2 des Urteils im vorinstanzlichen Verfahren nicht geheilt worden ist. In ihren Rekursvernehmlassungen äusserte sich die Baudirektion zwar zu den einzelnen baulichen Massnahmen, doch bleiben auch diese Begründungen über weite Strecken unsubstanziiert und ohne Beleg. So ist nach wie vor offen, inwiefern der Villa und ihrem Umschwung ein Eigen- und/oder Situationswert beigemessen wird und weshalb die Baudirektion eine massgebliche Beeinträchtigung der Schutzobjekte durch den in der Nähe geplanten, voluminösen Neubau sowie die zahlreichen Umbauten im Innern der Villa (Änderung von Zwischenwänden, zusätzliche Treppenhäuser) bzw. die äusseren Anbauten (Schmuckkranz, Vordächer) ausschliesst.

Eine Auseinandersetzung mit dem Eintrag im städtischen Inventar "Gartendenkmalpflege" und der abschliessenden Würdigung im kantonalen Inventar, wonach der "Villa als hervorragendem Beispiel repräsentativer grossbürgerlicher Architektur an prominentester städtebaulicher und landschaftlicher Lage eine besondere Bedeutung" zukomme, ist nicht dokumentiert. Angesichts des vorliegenden Gutachtens zum Villengarten vom August 2005, das von Grün Stadt Zürich für das damals geplante Kongresshausprojekt in Auftrag gegeben wurde, hätte aber gerade der Situationswert bzw. die Einsehbarkeit des Gartens besondere Aufmerksamkeit erfordert. Gemäss dem Gutachten soll nämlich dem ursprünglichen Gartenbereich, namentlich auch dem in seiner historischen Substanz zerstörten westlichen Gartenteil, eine städtebauliche Bedeutung als Freifläche zukommen, weshalb sich die Gutachter für den konzeptionellen Erhalt der (Sicht-)Achsen, ausgehend von den Gebäudeachsen der Villa nach Süden und Westen, aussprachen. Vor diesem Hintergrund genügt der blosse Hinweis der Baudirektion, die bestehende Gartenanlage werde durch den Neubau nicht weiter beeinträchtigt, da er an der Stelle des bereits bestehenden Parkplatzes geplant sei, nicht zur Begründung.  

1.3 Als unzulänglich erweist sich sodann das pauschale Argument, die "Entblätterung" und lokale Auskernung hätten den Verlust der kompletten ursprünglichen Ausstattung (Vertäferungen, Stuckaturen und Bodenbeläge) und deren Schutzwürdigkeit zur Folge gehabt. Sorgsam und stilgerecht vorgenommene Einbauten und selbst Rekonstruktionen führen nicht zwingend zu einem Verlust der Schutzwürdigkeit des Innenraums (VGr, 27. Februar 2013, VB.2012.00553, E. 2.3.3; 11. Juli 2012, VB.2010.00676, E. 7.4.2). Es bedürfte daher einer Begründung, weshalb die in sämtlichen Stockwerken und fast allen Räumlichkeiten geplanten Eingriffe bzw. die Veränderung der gemäss Inventar weitgehend erhalten
gebliebenen allgemeinen Raumdisposition mit dem Schutzzweck vereinbar sind. Nachdem auch in der südlichen Gebäudehälfte gewisse Änderungen an der Raumstruktur geplant sind, vermag jedenfalls das Argument der Baudirektion, die in den 1970er-Jahren vorgenommenen Umbauten hätten den Verlust der Grundrissdisposition in der nördlichen Gebäudehälfte zur Folge gehabt, nicht zu genügen.

2.  

Der vorliegende Schutzentscheid ist somit auch unter Berücksichtigung der nachgereichten Ausführungen der Baudirektion in mehrfacher Hinsicht unzureichend begründet. Vor diesem Hintergrund konnte von der Beschwerdeführerin entgegen E. 3.2.2 des Urteils nicht erwartet werden, dass sie sich in ihrer Beschwerde vertieft mit der Schutzzweckverträglichkeit der einzelnen Eingriffe auseinandersetzt und fachmännisch darlegt, welche spezifischen Schutzqualitäten sie dadurch verletzt sieht. Eine qualifizierte Auseinandersetzung mit dem Schutzobjekt wäre vielmehr die Aufgabe der Baudirektion gewesen. Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung der angefochtenen Verfügungen und Beschlüsse erweist sich damit als begründet und ist gutzuheissen.

Für richtiges Protokoll,

der Gerichtsschreiber: