Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2012.00414

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 28. Februar 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiberin Anja Tschirky.

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Behörde B,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Gebühren
Wiederaufnahme von VB.2010.00546,

hat sich ergeben:

I.  

Die A AG, ein Versicherungsunternehmen, ersuchte die Behörde B am 24. Februar 2010 um Einsicht in verschiedene Unterlagen, die sie für die Bearbeitung eines Schadensfalls benötigte. Diese Unterlagen wurden ihr in der Folge zugestellt. Daraufhin wurde die Versicherung mit Verfügung vom 15. Juli 2010 zur Zahlung von Fr. 600.- verpflichtet und es wurde davon Vormerk genommen, dass die Versicherung bereits eine anteilsmässige Zahlung von Fr. 100.- geleistet habe.

II.  

Die A AG beantragte bei der Behörde C die Aufhebung der genannten Verfügung. Die Behörde C wies den Rekurs am 22. September 2010 ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 6. Oktober 2010 beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Entscheids der Behörde C sowie jenes der Behörde B. Der Versicherung sei für die Akteneinsicht eine Gebühr von maximal Fr. 100.- aufzuerlegen und ihr eine Parteientschädigung für das Verfahren vor allen drei Instanzen zuzusprechen. Die Behörde B und die Behörde C beantragten am 11. bzw. 4. November 2010 die Abweisung der Beschwerde.

Das Verwaltungsgericht trat mit Beschluss vom 9. Dezember 2010 auf die Beschwerde nicht ein, da es die Gebührenauflage als Strafsache erachtete und im damaligen Zeitpunkt kein kantonales Rechtsmittel gegen Entscheide der Behörde C bestand (Beschluss vom 9. Dezember 2010, VB.2010.00546, E. 1.4.3). Das Gericht beschloss deshalb, die Sache zwecks Behandlung des gegen den Entscheid der Behörde C erhobenen Rechtsmittels als Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht zu überweisen. Aufgrund eines Versehens unterblieb diese Überweisung zunächst und erfolgte erst am 7. Mai 2012 auf entsprechende Nachfrage der A AG hin.

Mit Urteil vom 31. Mai 2012 entschied das Bundesgericht, dass in der Sache ein Streit über gebührenrechtliche Grundsätze vorliege, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offenstehe. Mit der Begründung, dass über solche Angelegenheiten anders als damals noch in Strafsachen zwingend ein oberes kantonales Gericht zu entscheiden habe, trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Sache zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht (Verfahren 2C_437/2012). Die Parteien reichten in der Folge ihre Akten ein. Die Behörde C wurde aufgefordert, Weisungen einzureichen, worin die Tarife bei Akteneinsicht durch Dritte aufgelistet würden. Diese wurden den Parteien zur freigestellten Vernehmlassung zugestellt, worauf sie schliesslich verzichteten.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Da allein ein Streit über eine Gebührenerhebung vorliegt, ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (BGr, 31. Mai 2012, 2C_437/2012, E. 2.2).

1.2 Der vorliegend erhobene Betrag liegt unter Fr. 20'000.-. Damit fiele die Auseinandersetzung in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38 Abs. 1 lit. c VRG). Da unter anderen jedoch grundsätzliche Fragen zu entscheiden sind, wurde das Verfahren gestützt auf § 38b Abs. 2 VRG an die Kammer übertragen.

1.3 Die Beschwerdeführerin verlangt in ihrer Beschwerde neben der Aufhebung der Kostenverfügung, dass ihr "für die Akteneinsicht eine Gebühr von insgesamt maximal Fr. 100.- " aufzuerlegen sei. Die Beschwerdeführerin nimmt mit diesem Antrag darauf Bezug, dass sie sich gegenüber der Beschwerdegegnerin bereit erklärte, eine Gebühr von maximal Fr. 100.- zu akzeptieren und diesen Betrag in der Folge denn auch überwies. Die insgesamt erhobene Gebühr von Fr. 600.- wurde demnach nur im Umfang von Fr. 500.- angefochten (vgl. § 63 Abs. 2 VRG).

2.  

2.1 Die Beschwerdegegnerin stellte der Beschwerdeführerin einen Betrag von insgesamt Fr. 600.- in Rechnung. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin fehlt dafür eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn. Die Beschwerdegegnerin vertritt demgegenüber die Auffassung, dass es sich bei den von ihr auferlegten Kosten um eine Kanzleigebühr handle und eine Verordnung als Grundlage somit ausreiche. Die Vorinstanz schloss sich dem letztgenannten Standpunkt an.

Die Beschwerdegegnerin erhob die Kosten als Entgelt für die Vornahme einer Verwaltungshandlung, die auf ein Gesuch der Beschwerdeführerin zurückging. Bei der Kostenauflage handelt es sich damit um eine Verwaltungsgebühr. Sie fällt folglich in den Anwendungsbereich von Art. 126 Abs. 1 der Zürcher Kantonsverfassung (KV), wonach die Grundsätze für Gebühren im Gesetz geregelt sein müssen. Allein aufgrund ihres Wortlauts scheint die ausnahmslos formulierte Bestimmung auch Kanzleigebühren zu erfassen. Demnach würde auch für diese das Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage gelten, obwohl die Rechtsprechung hierfür eine Ausnahme macht und eine blosse Verordnung genügen lässt (vgl. etwa BGE 126 I 180 E. 2a/bb). Eine systematische Auslegung von Art. 126 KV führt indessen zu einem anderen Schluss: Art. 38 Abs. 1 lit. d KV nimmt "Gebühren in geringer Höhe" vom Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage explizit aus. Der Verfassungsrat lehnte einen Antrag auf Streichung dieses Ausnahmetatbestands ab (Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung vom 13. Juni 2002, S. 528 und 536, unter www.zh.ch/internet/de/rechtliche_grundlagen/kantonsverfassung/protokolle_verfassungsrat.html). Damit wollte der Verfassungsgeber an die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung anschliessen und für blosse Kanzlei- und Kontrollgebühren eine Verordnung genügen lassen. Dass die Ausnahme für geringfügige Gebühren in Art. 126 KV nicht nochmals ausdrücklich erwähnt wurde, geht letztlich darauf zurück, dass der Verfassungsgeber Redundanz vermeiden wollte (vgl. Protokoll des Verfassungsrats, S. 2768 ff. und 3150 ff. und dazu Michael Beusch in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 126 N. 10). Damit gilt auch unter der geltenden Kantonsverfassung der von der Rechtsprechung entwickelte Grundsatz weiter, wonach (Kanzlei-)Gebühren von geringfügiger Höhe keiner formell-gesetzlichen Grundlage bedürfen. Im Folgenden ist somit zu klären, ob es sich bei der hier zu beurteilenden Gebühr um eine Kanzleigebühr handelt und sich die Beschwerdegegnerin bei ihrem Erlass folglich auf die von ihr angeführte Verordnung stützen durfte.

3.  

3.1 Die Vorinstanz hielt dafür, dass es sich bei den von der Beschwerdegegnerin verrichteten Arbeiten um eine einfache Tätigkeit gehandelt habe, für die eine vergleichsweise bescheidene Gebühr erhoben worden sei. Die Beschwerdeführerin vertritt demgegenüber den Standpunkt, dass die Gebühr weder aufgrund ihrer Natur noch aufgrund ihrer Höhe als blosse Kanzleigebühr gelten könne. Die Verordnung über die Gebühren- und Entschädigungsansätze der Strafverfolgungsbehörden vom 18. Januar 1978 (aGebV SVB; OS 46, 714) sei demzufolge keine ausreichende Grundlage für die Erhebung der Gebühr.

Nach der Rechtsprechung ist die Kanzleigebühr eine Unterart der Verwaltungsgebühr (BGE 125 I 173 E. 9b, auch zum Folgenden, je mit Hinweisen), die sich durch zwei Merkmale auszeichnet, nämlich (1.) die Natur der der Gebühr zugrunde liegenden Tätigkeit (dazu sogleich) sowie (2.) die (relativ) geringfügige Höhe der Abgabe (dazu hinten E. 3.3 ff.).

3.2 Als Erstes muss die Tätigkeit, die der Gebühr zugrunde liegt, von vergleichsweise einfacher Natur sein. Kanzleigebühren werden mit anderen Worten für Routinehandlungen erhoben, die keinen besonderen Prüfungs- oder Kontrollaufwand erfordern (vgl. etwa BGr, 3. März 2009, 2C_729/2008, E. 4.5).

Im vorliegenden Fall ging die Gebühr im Wesentlichen darauf zurück, dass die Beschwerdegegnerin auf das Gesuch der Beschwerdeführerin hin verschiedene Unterlagen zusammenstellte und der Beschwerdeführerin in der Folge übermittelte. Aus den vorinstanzlichen Akten geht hervor, dass aufgrund des Gesuchs der Beschwerdeführerin bei der Beschwerdegegnerin offenbar Abklärungen von einem gewissen Umfang notwendig wurden. Insgesamt gingen diese jedoch über Handlungen, die sich im Rahmen des üblichen Verwaltungshandelns bewegen, nicht hinaus. Auch ein besonderer Prüfungs- oder Kontrollaufwand wurde hier nicht notwendig. Die von der Beschwerdegegnerin vorliegend erbrachte Dienstleistung kann demgemäss als einfache (Kanzlei-)Tätigkeit qualifiziert werden, womit die erste für die Qualifikation als Kanzleigebühr notwendige Voraussetzung erfüllt ist.

3.3 Um als Kanzleigebühr eingestuft werden zu können, muss eine Abgabe als Zweites von geringer Höhe sein (Art. 38 Abs. 1 lit. d KV). Was noch als geringfügiger Betrag anzusehen ist, lässt sich den Materialien zur Zürcher Kantonsverfassung nicht entnehmen. Im Laufe der Beratung des Antrags auf Streichung des Passus "von geringer Höhe" (vorn E. 2.2) war lediglich davon die Rede, dass man nicht "die zu Hunderten im Kanton vorhandenen Gebührenordnungen mit Regelungen von Klein- und Kleinstgebühren" im Kantonsrat behandeln wolle (Protokoll zur Sitzung vom 13. Juni 2002, S. 531). Was jedoch unter einer "Klein-" bzw. "Kleinstgebühr" zu verstehen ist, wurde nicht weiter ausgeführt (vgl. auch das Protokoll, S. 533).

In der Rechtsprechung wurden unterschiedliche Beträge genannt. Im Jahr 1955 hielt das Bundesgericht einen Betrag von Fr. 60.- für weit über dem Zulässigen (BGE 81 I 351 E. 4 S. 360). Dieser Schluss erschien bereits deshalb als naheliegend, weil das Gericht sechs Jahre zuvor eine Gebühr von Fr. 130.- als klarerweise zu hoch erachtet hatte, um noch als Kanzleigebühr qualifiziert werden zu können (BGE 75 I 114 E. 3). Im Jahr 1967 liess das Gericht offen, ob ein Betrag von Fr. 50.- noch als tief zu bezeichnen sei (BGE 93 I 632 E. 3). 1983 erachtete das Gericht eine Gebühr von Fr. 30.- als geringfügig genug, um sie als Kanzleigebühr zu qualifizieren (BGE 109 II 478 E. 3d). Das Verwaltungsgericht befand eine Gebühr von Fr. 1'000.- bzw. Fr. 1'200.- als zu hoch, um als Kanzleigebühr angesehen werden zu können (VGr, 2. März 2007, VB.2006.00472, E. 2.1; 20. Dezember 2002, VB.2002.00369, E. 3). In der Lehre wurde Ende der Achtzigerjahre eine Grenze von Fr. 50.- bis Fr. 100.- befürwortet (Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, 1988, S. 71 und 73).

3.4 Nun hat die Kaufkraft des Frankens durch die Inflation im Lauf der Zeit abgenommen. Aufgrund des Landesindexes der Konsumentenpreise entsprechen zum Beispiel die im Jahr 1955 auferlegten Fr. 60.- heute bereits einem Betrag von rund Fr. 265.- (vgl. http://www.portal-stat.admin.ch/lik_rechner/). Es wäre kaum einzusehen, weshalb dem Kaufkraftverlust des Frankens nicht Rechnung getragen werden sollte und ein Betrag von Fr. 60.- auch heute noch als derart hoch erachtet werden könnte, dass dafür ein Gesetz im formellen Sinn notwendig wäre (vgl. das Urteil des Verwaltungsgerichts Bern vom 23. Februar 2001 in BVR 2001, S. 539, E. 4a). Umgekehrt griffe es ebenso zu kurz, den Betrag für die Annahme einer Kanzleigebühr linear bzw. anhand der Inflation ständig zu erhöhen. Für die Beurteilung der Gebühr sind vor dem Hintergrund der aktuellen volkswirtschaftlichen Verhältnisse letztlich die Umstände des konkret zu beurteilenden Einzelfalls massgebend.

3.5 Vor diesem Hintergrund fragt sich, ob die vorliegend auferlegten Fr. 600.- noch als Betrag von geringer Höhe bezeichnet werden können. Dafür spricht zunächst, dass das Bundesgericht in einem seiner Urteile auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Gebührenpflichtigen in die Abwägung einfliessen liess. So erachtete es im Jahr 1999 eine Gebühr von Fr. 200.- für einen universitären Zulassungstest für kaum mehr als bescheiden und wies dabei ausdrücklich darauf hin, dass die Gebühr gegenüber Personen erhoben worden sei, die typischerweise über kein oder bloss ein geringes Einkommen verfügten (BGE 125 I 173 E. 9b; vgl. auch BGr, 20. August 1999, 2P.228/1998, E. 6c). Ob sich daraus jedoch ableiten lässt, dass die wirtschaftliche Situation des oder der Gebührenpflichtigen generell in die Abwägung miteinzubeziehen ist, erscheint fraglich. So werden gerade Kanzleigebühren gegenüber Personen mit einerseits (sehr) hohen und andererseits (sehr) tiefen Einkommen erhoben. Es wäre schwierig, wenn nicht gar unmöglich, in solchen Fällen zu eruieren, gegenüber welcher Personengruppe derartige Gebühren typischerweise erhoben werden. Auf dieselbe Schwierigkeit stösst man auch bei juristischen Personen. Es mag Gebühren geben, die mit einer gewissen Regelmässigkeit gegenüber wirtschaftsstarken Unternehmen erhoben werden. Wollte man in solchen Fällen jedoch darauf abstellen, ob die Gebühr aus subjektiver Sicht des Unternehmens noch als geringfügig beurteilt wird, verlöre der begrenzende Rahmen der "geringen Höhe" von Art. 38 Abs. 1 lit. d KV seinen Sinn. Die Vorschrift beruht auf dem Hintergrund, dass das Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage die Regel, das Genügen einer Verordnung dagegen die Ausnahme bildet. Die besagte Ausnahme für Abgaben von geringer Höhe wiederum basiert auf der Überlegung, dass die Massstäbe des Legalitätsprinzips im Abgaberecht nicht in einer Weise überspannt werden dürfen, dass sie mit der Rechtswirklichkeit und den Erfordernissen der Praktikabilität nicht mehr zu vereinbaren sind (vgl. etwa BGr, 7. Juni 2012, 2C_192/2012, E. 2.1 und BGE 132 I 371 E. 2.1 je mit Hinweisen). Es hiesse somit, das Legalitätsprinzip im Abgaberecht auf die Spitze zu treiben, wenn man selbst für geringfügige Gebühren eine formell-gesetzliche Grundlage forderte. Der Verfassungsgeber trug mit der Ausnahmebestimmung der Tatsache Rechnung, dass manche geringe Gebühr gestützt auf eine blosse Verordnung erhoben wird (vorn E. 3.3).

Stehen die Bedürfnisse der Praktikabilität einer übermässigen Begrenzung des Ausnahmetatbestands der geringen Höhe entgegen, widerspräche es andererseits Sinn und Zweck des abgaberechtlichen Legalitätsprinzips, je nach wirtschaftlicher Situation des jeweiligen Gebührenpflichtigen auch substanzielle Beträge als (subjektiv) geringfügig anzusehen. Denn dadurch würde das Legalitätsprinzip letztlich seines Gehalts entleert, was wiederum der soeben zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung widerspräche. Zwischen einer überspannten Anwendung und einer übermässigen Lockerung ist vielmehr ein Mittelweg zu finden, der sowohl den heutigen Lebensrealitäten als auch dem Sinngehalt des Rechtmässigkeitsprinzips Rechnung trägt.

3.6 Für ein Versicherungsunternehmen mag eine Rechnung von Fr. 600.- an sich kein grosser Betrag sein. Eine solche subjektive Betrachtungsweise kann jedoch für die Beurteilung der Geringfügigkeit, wie gezeigt, nicht ausschlaggebend sein. Entscheidend ist vielmehr, wie die Gebühr vor dem Hintergrund der heutigen volkswirtschaftlichen Situation einzustufen ist (vgl. vorn E. 3.4). Aus diesen Gründen kann die vorliegend erhobene Abgabe nicht mehr als geringfügig bezeichnet werden. Ein Betrag von Fr. 600.- erscheint vielmehr als substanziell. Zu diesem Schluss gelangt man auch, wenn man die Beträge aus der publizierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kaufkraftbereinigt (vorn E. 3.3 und 3.5). Wo die Obergrenze für die Annahme einer Kanzleigebühr generell anzusetzen wäre, braucht hier nicht entschieden zu werden. Ein Betrag von Fr. 600.- liegt jedenfalls klar über dem, was noch als geringfügig bezeichnet werden könnte. Die im vorliegend zu beurteilenden Fall erhobene Abgabe kann demzufolge nicht mehr als blosse Kanzleigebühr qualifiziert werden.

3.7 Nun hielt die Vorinstanz im Anschluss an die Argumentation der Beschwerdegegnerin dafür, dass die Gebühr deshalb hoch ausgefallen sei, da das Gesuch der Beschwerdeführerin umfangreiche Arbeiten nach sich gezogen habe. Dies trifft im Grundsatz zu. Es ist ebenso zutreffend, dass das Bundesgericht bei der Beurteilung von Fotokopiergebühren entschied, dass "durch die Multiplikation von einzelnen ‚bescheidenen’ Beträgen … kein Gesamtbetrag [entsteht], der nicht mehr als bescheidene Gebühr betrachtet werden könnte" (BGE 107 Ia 29 E. 2c S. 33). Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass bei umfangreichen Verrichtungen bzw. sich wiederholenden Amtstätigkeiten eine Verordnung in allen Fällen als Grundlage genügt. Ansonsten lägen die Gebühren für umfangreiche Dienstleistungen weit über dem, was in der Rechtsprechung bisher als Kanzleigebühr qualifiziert wurde. Weisen die von der Behörde erbrachten Leistungen – wie vorliegend – einen inneren Zusammenhang auf, ist vielmehr auf die insgesamt erhobene Gebühr als Ganzes abzustellen.

3.8 Die im Zeitpunkt der Gebührenerhebung noch geltende Verordnung über die Gebühren- und Entschädigungsansätze scheidet demnach für sich allein als genügende gesetzliche Grundlage aus.

4.  

4.1 Die Vorinstanz erwog, dass sich der Regierungsrat beim Erlass der Gebühren- und Entschädigungsverordnung auf den damals noch geltenden § 202 Abs. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (aGVG; OS 46, 209) habe stützen können. Nach ihrem Wortlaut ermächtigte diese Bestimmung den Regierungsrat zum Erlass einer Verordnung über die Gebühren- und Entschädigungsansätze für die Untersuchungs- und Anklagebehörden. Wie aus dem zweiten Absatz des genannten Paragraphen hervorgeht, bezog sich diese Ermächtigung auf Gebühren nach § 201 aGVG. In letzterer Bestimmung wiederum war neben hier nicht weiter interessierenden Gebühren und Auslagen für Vorladungen, schriftliche Ausfertigungen und Zeugenentschädigungen von einer "Gerichtsgebühr" die Rede (Ziff. 1). Eine solche Gebühr konnte, so der nunmehr ausser Kraft getretene § 201 aGVG, gegenüber den "Parteien" erhoben werden. Wie sich aus verschiedenen anderen Bestimmungen des Gerichtsverfassungsgesetzes ergibt, verstand man darunter die Parteien eines Zivil- und Strafverfahrens. So sprach etwa § 173 aGVG davon, dass Vorladungen bei Verhandlungsunterbrüchen den "anwesenden Parteien" auch nur mündlich eröffnet werden können. In § 199 Abs. 1 aGVG wurde eine "säumigen Partei" erwähnt; gemeint war damit, wer zu einer Gerichtsverhandlung nicht innerhalb der Respektstunde erschien (vgl. § 197 Abs. 1 aGVG). "Parteien" waren folglich die Beteiligten eines Zivil- oder eines Strafverfahrens. Für solche Verfahren wurde denn auch der fünfte Abschnitt des Gerichtsverfassungsgesetzes erlassen (vgl. §§ 121 ff. aGVG).

4.2 Nun reichte die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall ein Gesuch um Akteneinsicht ein, da sie einen Schadensfall eines bei ihr versicherten Fahrzeuglenkers zu bearbeiten hatte und sich aus dem bei der Beschwerdegegnerin laufenden Strafverfahren Aufschluss erhoffte. Dadurch erlangte sie jedoch keine Parteistellung (BGr, 31. Mai 2012, 2C_437/2012, E. 2.2; Nadine Zurkinden, Akteneinsicht von Versicherungen im Strafverfahren: Wer gewährt sie, welches sind die gesetzlichen Grundlagen und können Gebühren dafür erhoben werden?, AJP 2012, S. 333, 334). Demgemäss war das Gerichtsverfassungsgesetz von 1976 im vorliegenden Fall keine genügende Grundlage für den Erlass der Gebühren- und Entschädigungsverordnung.

4.3 Auch das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG) stellt im vorliegenden Fall keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der fraglichen Gebühr dar. Denn das Gesetz bezieht sich auf abgeschlossene Verfahren (vgl. § 20 Abs. 3 IDG). Im Zeitpunkt des Akteneinsichtsgesuchs der Beschwerdeführerin war die von der Beschwerdegegnerin durchgeführte Strafuntersuchung jedoch noch am Laufen. Damit fehlt es vorliegend an einer genügenden gesetzlichen Delegationsnorm. Eine solche wäre jedoch erforderlich gewesen, um eine Verwaltungsgebühr zu erheben, deren Höhe über jene einer blossen Kanzleigebühr hinausgeht. Für den Erlass der Gebührenverfügung bestand damit keine genügende formell-gesetzliche Grundlage.

5.  

5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sowohl der angefochtene Entscheid als auch die Gebührenverfügung der Beschwerdegegnerin im angefochtenen Umfang aufzuheben (vgl. vorn E. 1.3).

5.2 Die Kosten des vorinstanzlichen sowie des Gerichtsverfahrens sind aufgrund von § 13 Abs. 2 (in Verbindung mit § 65a Abs. 2) VRG der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Kosten des Verfahrens VB.2010.00546 wurden auf die Gerichtskasse genommen. Der Beschwerdeführerin ist für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine angemessene Entschädigung für ihre Umtriebe zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Für das Ausgangsverfahren vor der Beschwerdegegnerin steht ihr dagegen keine solche Entschädigung zu.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Behörde C vom 22. September 2010 sowie die Verfügung der Behörde B vom 15. Juli 2010 werden aufgehoben, soweit mehr als Fr. 100.- auferlegt wurden.

2.    Die Kosten des Verfahrens 2010/985 der Behörde C im Betrag von Fr. 700.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Gerichts- sowie das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- auszurichten, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an…

 

Eine Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid beantragt:
(vgl. § 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess [GOG])

"Die Beschwerde ist gutzuheissen, jedoch mit folgender Minderheitsbegründung:"

Erwägungen

1. Die Frage, ob eine Gebühr von geringer Höhe im Sinn von Art. 38 Abs. 1 lit. d KV bzw. eine Kanzleigebühr vorliegt, darf sich nicht allein am Gesamtbetrag einer im konkreten Fall erhobenen Gebühr messen; andernfalls könnte unter Umstanden die identische Gebühr (z. B. die Kopie eines ärztlichen Berichts für Fr. 50.-) im einen Fall als Kanzleigebühr und im anderen Fall, wo sich die Gebühr mit weiteren Gebühren gemäss aGebV SVB addiert, nicht als solche qualifiziert werden. Es sollte demnach nicht einzig auf die Gesamtgebührenhöhe im Einzelfall abgestellt werden, sondern vor allem darauf, ob mit der Gebühr auch nur gerade ein Entgelt für die beanspruchte einfache Kanzleitätigkeit verlangt wird. Sobald das Gemeinwesen jedoch nur aus Anlass einer solchen einfachen Kanzleitätigkeit eine Gebühr erhebt, um eine vorgängig erbrachte komplexere Verwaltungstätigkeit zu finanzieren oder zu amortisieren, erscheint die Gebühr ihrem Wesen nach nicht mehr als geringfügige Kanzleigebühr und bedarf einer gesetzlichen Grundlage.

2. Werden einem um Akteneinsicht bemühten Gesuchsteller mässige Stückpreise für Fotokopien in Rechnung gestellt, so werden damit ohne Weiteres nur einfache Verwaltungstätigkeiten ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand berechnet, dies unabhängig davon, ob sich die Endsumme der Gebühr infolge grosser Stückzahl auf mehrere hundert Franken beläuft (vgl. BGE 107 Ia 29 E. 2c). Im vorliegenden Fall aber hat die Beschwerdegegnerin nicht allein ihren Aufwand für Kopierbemühungen in Rechnung gestellt, sondern gestützt auf § 11 Abs. 1 aGeb SVB zusätzlich berücksichtigt, welche Bedeutung der Sache zukam, ob es sich um eine besonders aufwendige Untersuchung, insbesondere hinsichtlich Gutachten und Expertisen, handelte und dem interessierten Dritten dadurch entsprechende eigene Auslagen grösseren Umfangs erspart wurden. Indem sie neben der allgemeinen Akteneinsichtsgebühr (Fr. 47.-), den Kopier- (Fr. 34.-) und Zustellkosten (Fr. 19.-) der Beschwerdeführerin zusätzlich Fr. 150.- für den Bericht D, Fr. 150.- für die Berichte E.1 und E.2 und den Bericht F sowie Fr. 200.- für den Bericht G berechnete, beteiligte sie die Beschwerdeführerin faktisch an den Kosten dieser für die Strafuntersuchung ohnehin nötigen Beweiserhebungen. Insoweit lässt sich die eingeforderte Gebühr nicht mehr als geringes Entgelt für einfache Verwaltungstätigkeit qualifizieren. Die Beschwerde ist daher mangels gesetzlicher Grundlage für eine über Fr. 100.- hinausgehende Gebührenforderung gutzuheissen.

 

Eine Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid beantragt:
(vgl. § 71 VRG in Verbindung mit § 124 GOG)

"1.  Die Beschwerde ist abzuweisen.
  2.  Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
  3.  Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen."

Erwägungen

1. Das Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage muss vorliegend nicht erfüllt sein, denn der eingeforderte Betrag in Höhe von insgesamt Fr. 600.- ist als Kanzleigebühr zu qualifizieren. Das Anfordern der Vollmacht zur Prüfung der Legitimation der Beschwerdeführerin zur Akteneinsicht, das Heraussuchen der gewünschten Aktenstücke, das Anfertigen von Kopien sowie die anschliessende Zustellung derselben stellen einfache Tätigkeiten der Beschwerdegegnerin dar, die keinen besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand nötig machten (vgl. auch Zurkinden, S. 339).

2. Die Beschwerdeführerin rügt die vorgenommene Qualifizierung aufgrund der Höhe des streitbetroffenen Betrags, der nicht mehr als bescheiden gelten könne. Der Rechtsprechung des Bundesgerichts lässt sich jedoch keine betragsmässige obere Grenze für Kanzleigebühren entnehmen (vgl. auch E. 3.3 und 3.5). Die von der Beschwerdeführerin aufgelisteten Entscheide enthalten überdies keine einschlägigen Sachverhalte, die Aufschluss darüber geben könnten, welcher Betrag für die Gewährung der Akteneinsicht gegenüber Dritten noch als "bescheiden" eingestuft werden könnte: BGE 125 I 173 betraf Kosten in Höhe von Fr. 200.- für die Durchführung eines Zulassungstests für das Studium der Human-, Zahn- und Veterinärmedizin, die das Bundesgericht "kaum als bescheiden" beurteilte, "zumal für Studienanfänger, welche typischerweise kein oder nur ein geringes Einkommen" hätten (E. 9b). In BGE 75 I 114 ff. erklärte das Bundesgericht die Gebühr für eine Berufsbewilligung in Höhe von Fr. 130.- nebst Kanzleiauslagen als übersetzt und daher unzulässig. Gleich verhielt es sich mit einer solchen von Fr. 60.- für die Kontrolle des Gutachtens über die Zulassung kontrollpflichtiger Heilmittel (BGE 81 I 351 E. 4). Zumindest kann es sich bei einer seitens des kantonalen Verhöramts erhobenen Gebühr in der Höhe von Fr. 4'400.- für die Einsicht in den Bericht des forensisch-wissenschaftlichen Dienstes nicht mehr um eine Kanzleigebühr handeln, weil weit über dem bescheidenen Rahmen liegend (BGr, 3. März 2009, 2C_729/2008, E. 4.5). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass einzelne, für mehrere Amtshandlungen geschuldete Kanzleigebühren – wie Fotokopiergebühren oder Akteneinsicht in mehrere Akten – in ihrer Gesamtheit zur Auferlegung umfangreicherer Abgaben führen können (vgl. Widmer, S. 71). Dies ist auch vorliegend der Fall, forderte die Beschwerdeführerin immerhin Akteneinsicht in elf Aktenstücke, wovon die Beschwerdegegnerin in der Folge Kopien anfertigen musste. Der arbeitstechnische Zeitaufwand der Beschwerdegegnerin und deren Sekretariat belief sich dabei auf 30 Minuten bzw. auf eine Stunde und fünf Minuten.

3. Im Zusammenhang mit dem auch für Kanzleigebühren geltenden Kostendeckungsprinzip (vgl. BGE 132 II 371 E. 2.1; 132 II 47 E. 4.1) kritisiert die Beschwerdeführerin zu Unrecht, der von der Vorinstanz vorgenommene Verweis auf das Gesamtdefizit der gesamten Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich sei unzulässig. Vielmehr stellen die genannten Behörden einen bestimmten Verwaltungszweig dar, der sich nach sachlich zusammengehörenden Verwaltungsaufgaben, nämlich der Strafverfolgung von Erwachsenen, definiert (vgl. BGE 126 I 180 E. 3b/cc). Unter Hinweis auf die erwirtschafteten, im Geschäftsbericht des Regierungsrats ausgewiesenen Defizite dieses Verwaltungszweigs in den Jahren vor Beginn der die Beschwerdeführerin interessierenden Strafuntersuchung (vgl. Geschäftsbericht 2009 des Regierungsrats des Kantons Zürich, Staatskanzlei und Direktionen, S. 62 f.) durfte die Vorinstanz somit ohne Weiteres davon ausgehen, dass die Beschwerdegegnerin bei der streitbetroffenen Gebührenerhebung das Kostendeckungsprinzip einhielt.

4. Mit der Beschwerdegegnerin ist schliesslich festzustellen, dass die Beschwerdeführerin, die als Dritte in ihrem eigenen Interessen um Akteneinsicht ersuchte, mit den von ihr angeforderten Dokumenten zu den für die Klärung des Versicherungsfalls benötigten Informationen kommen konnte, ohne dabei erhebliche Kosten infolge Erteilung von Gutachteraufträgen zu Marktpreisen tragen zu müssen. Die Edition der besagten Dokumente, deren Erstellung teilweise mit einem erheblichen Aufwand anderer Behörden sowie Dritter/Privater verbunden war, brachte der Beschwerdeführerin somit einen wirtschaftlichen, bezifferbaren Vorteil. Die einzelnen Kostenstellen entsprechen zudem den Weisungen der Vorinstanz. Aufgrund des betriebenen Aufwands der Beschwerdegegnerin und nach Massgabe der dem Verwaltungsgericht in der Angelegenheit zukommenden beschränkten Kognition (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG) ist der für die Akteneinsicht eingeforderte Betrag in Höhe von Fr. 600.- im Übrigen nicht zu beanstanden, zumal nach Massgabe von § 11 Abs. 1 Satz aGebV SVB jedenfalls eine Gebühr bis zu Fr. 1'000.- eingefordert werden könnte. Folglich ist nicht ersichtlich, dass das Äquivalenzprinzip im vorliegenden Fall verletzt wäre.

Unter diesen Umständen erscheint es als rechtmässig, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der ihr gewährten Akteneinsicht Kosten in Höhe von insgesamt Fr. 600.- auferlegt wurden. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, unter den erwähnten Kosten- und Entschädigungsfolgen.