Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2012.00512

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 19. September 2012

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Martin Tanner.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,
 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Zollikon,
vertreten durch den Gemeinderat Zollikon,
 

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Stimmrechts- und Gemeindebeschwerde,

hat sich ergeben:

I.  

Seit Einführung der sogenannten Blauen Zonen in der Stadt Zürich nutzen offenbar vermehrt in Zürich arbeitende Personen die Gratisparkplätze der benachbarten Gemeinde Zollikon. Als Folge davon stehen der Bevölkerung Zollikons immer weniger Parkplätze zur Verfügung. Nach zahlreichen Beschwerden unterbreitete der Gemeinderat Zollikon den Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung vom 22. Juni 2011 ein aus Parkie­rungsverordnung und Parkgebührenreglement bestehendes Parkplatzkonzept. Die Stimmberechtigten Zollikons lehnten dieses Konzept ab und wiesen das Geschäft zur Überarbeitung an den Gemeinderat zurück.

Am 28. Juni 2011 reichte Q bei der Gemeindekanzlei Zollikons eine Einzelinitiative mit dem Titel "Parkplatzkonzept mit Anwohnerprivilegierung" ein. In der Folge beauftragte der Gemeinderat eine aus Vertretern von Parteien, Gewerbe und Quartiervereinen bestehende Arbeitsgruppe, ebenfalls eine solche Vorlage auszuarbeiten. Q erklärte sich bereit, in dieser Arbeitsgruppe mitzuwirken. Kurz bevor die Arbeitsgruppe ihre Arbeit aufnahm, reichte Q am 11. Oktober 2011 eine überarbeitete Einzelinitiative ein, welche die ursprüngliche Fassung seiner Initiative ersetzte. In der Folge einigte sich die Arbeitsgruppe auf einen Gegenvorschlag zur Einzelinitiative. An der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2012 lehnten die Stimmberechtigten Zollikons die Einzelinitiative ab und nahmen den Gegenvorschlag an.

II.  

Am 19./20. Juni 2012 erhob A "Stimmrechtsrekurs" beim Bezirksrat Meilen und beantragte, die Abstimmung der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2012 sei für ungültig zu erklären. Zur Begründung brachte er vor, die Einzelinitiative sei in der Form einer allgemeinen Anregung eingereicht worden; demgegenüber sei der Gegenvorschlag des Gemeinderats der Gemeindeversammlung als ausformulierte Vorlage zur Abstimmung vorgelegt worden. Art. 30 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) schreibe vor, dass Hauptvorlage und Gegenvorschlag in der gleichen Rechtsform zu ergehen hätten. Durch die ungleiche Rechtsform sei die Chancengleichheit verletzt worden. Weiter rügte A Ungereimtheiten in der Verhandlungsführung und machte geltend, der angenommene Gegenvorschlag wirke sich diskriminierend auf das Quartier […] aus.

Mit Beschluss vom 9. August 2012 behandelte der Bezirksrat das Rechtsmittel von A teilweise als Rekurs in Stimmrechtssachen und teilweise als Gemeindebeschwerde. Auf den Rekurs in Stimmrechtssachen trat er nicht ein und erhob für diesen Entscheid keine Verfahrenskosten. Den Nichteintretensentscheid begründete er im Wesentlichen wie folgt: Der Gemeinderat Zollikon habe in seiner Weisung zur Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2012 Einzelinitiative und Gegenvorschlag miteinander verglichen. Diese Weisung sei sämtlichen Stimmberechtigten vor der Gemeindeversammlung per Post zugestellt worden. Aus dem Vergleich von Einzelinitiative und Gegenvorschlag hätten die Stimmberechtigten erkennen können, dass die beiden politischen Begehren unterschiedliche Rechtsformen aufwiesen. Es sei somit bereits im Vorfeld der Gemeindeversammlung zu den geltend gemachten Verfahrensfehlern gekommen. Entsprechend hätte A innert fünf Tagen nach Erhalt der Weisung und nicht erst nach der Gemeindeversammlung Rekurs in Stimmrechtssachen erheben müssen.

Weiter wies der Bezirksrat die seiner Auffassung nach sinngemäss durch A erhobene Gemeindebeschwerde ab und auferlegte ihm Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 288.-.

III.  

Am 14./16. August 2012 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Entscheid des Bezirksrats sei bezüglich des Stimmrechtsrekurses aufzuheben. Hinsichtlich der Gemeindebeschwerde seien ihm keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Gemeinde Zollikon verzichtete stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort; der Bezirksrat Meilen verwies am 22. August 2012 auf die Begründung seines Entscheides und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Gemäss § 151a Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) in Verbindung mit § 41 Abs. 1, § 19 Abs. 1 lit. c und § 19b lit. c  VRG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Bezirksrates in Stimmrechtssachen zuständig. Ebenfalls in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt die zweitinstanzliche Behandlung von Gemeindebeschwerden (§ 151 GG in Verbindung mit § 41 Abs. 1, § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b lit. c VRG). Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde X stimmberechtigt und damit zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 70 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG). Aus demselben Grund ist auch die Legitimation bezüglich der Gemeindebeschwerde zu bejahen (§ 151 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 70 und § 21 Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen als gegeben erscheinen, ist das Rechtsmittel an die Hand zu nehmen.

2.  

2.1 Mit der Stimmrechtsbeschwerde können alle Verletzungen der politischen Rechte und von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. c VRG). Das Initiativrecht der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger ist auf Gemeindeebene in den §§ 50–50c GG geregelt. Unter dem Initiativrecht ist das Recht zu verstehen, Geschäfte zur Beratung und Beschlussfassung vor die Gemeindeversammlung zu tragen (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 50 N. 1 Ingress). Gemäss § 50 Abs. 1 GG kann jeder Stimmberechtigte über einen in die Befugnis der Gemeindeversammlung fallenden Gegenstand eine Initiative stellen. Initiativen sind möglich in der Form eines ausformulierten Antrags oder einer allgemeinen Anregung. Ausformulierte Initiativen enthalten einen ausgearbeiteten Beschlussesentwurf, der, falls von der Gemeindeversammlung angenommen, direkt vollziehbar ist. Der ausformulierte Wortlaut der Initiative erfordert mithin keine weitere Konkretisierung durch eine Verordnung. Entsprechend kann über eine ausformulierte Initiative in einem einzigen Schritt entschieden werden. Demgegenüber umschreibt eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung lediglich in genereller Weise Ziel und Zweck des politischen Anliegens. Befindet die Gemeindeversammlung über eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung, fällt sie damit erst einen Grundsatzentscheid; sie entscheidet, ob sie das politische Anliegen des Initianten weiterverfolgen will oder nicht. Erklärt sie eine Initiative in Form einer allgemeinen Anregung für erheblich, beauftragt sie damit zugleich die Gemeindevorsteherschaft, eine ausformulierte Vorlage zu erstellen. Erst wenn die Stimmberechtigten bei einer zweiten Gemeindeversammlung diesem ausformulierten Vorschlag zustimmen, entfaltet die Initiative Wirkung (Thalmann, § 50 N. 4.1 f.).

2.2 Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger haben ihre Initiativen der Gemeindevorsteherschaft zur Vorprüfung einzureichen (§ 50 Abs. 4 GG). Diese klärt unter anderem ab, ob die Initiative gültig und die Gemeindeversammlung für die Behandlung des Gegenstandes zuständig ist (§ 50a Abs. 1 GG). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, legt die Gemeindevorsteherschaft die Initiative mit ihrem Antrag der nächsten Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung vor (§ 50b Abs. 1 GG). Die Gemeindebehörde ist berechtigt, der Versammlung einen Gegenvorschlag zur Einzelinitiative zu unterbreiten (§ 50b Abs. 4 Satz 1 GG). Dieser Gegenvorschlag muss dabei die gleiche Form aufweisen wie die Initiative selbst (§ 50b Abs. 4 Satz 2 GG): Reicht die Initiantin oder der Initiant eine ausformulierte Initiative ein, so muss auch ein allfälliger Gegenvorschlag ausgearbeitet sein. Handelt es sich um eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung, darf auch der Gegenvorschlag bloss die Form der allgemeinen Anregung aufweisen (Christian Schuhmacher in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 30 N. 17). Das Erfordernis der Formparallelität will für Chancengleichheit sorgen (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, [1. A.,] Zürich 2011, § 50b N. 3). § 50b Abs. 4 Satz 2 GG entspricht damit dem gleichlautenden Art. 30 Abs. 1 Satz 2 KV beziehungsweise § 138a lit. a des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (LS 161).

2.3 Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz sinngemäss vor, sie gehe fälschlicherweise davon aus, dass er bereits aus der Weisung des Gemeinderates die unterschiedliche Rechtsform von Einzelinitiative und Gegenvorschlag hätte erkennen können. Bei Erhalt der Weisung habe er sich darauf verlassen dürfen, dass der Gemeinderat die Vorgaben bezüglich gleicher Rechtsform von Einzelinitiative und Gegenvorschlag beachte. Zudem könne von einem Stimmbürger nicht erwartet werden, dass er die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen kenne. Aus der Weisung sei sodann nicht ersichtlich, dass die Annahme der als allgemeine Anregung ausgestalteten Einzelinitiative eine monatelange Verzögerung in der Umsetzung zur Folge gehabt hätte.

2.4 In der Weisung des Gemeinderats fehlt eine rechtliche Qualifikation der beiden Vorlagen. Entgegen der Vorinstanz erlaubt auch die Formulierung, dass der Initiant die Schaffung einer Parkplatzverordnung bezwecke, keinen eindeutigen Rückschluss auf die Rechtsnatur der Einzelinitiative. So teilte der Gemeinderat den Stimmberechtigten in seiner Weisung mit, dass sich im Sinn ergänzender Informationen das Reglement des Initianten über das Abstellen von Fahrzeugen auf öffentlichem Grund auf der Webseite der Beschwerdegegnerin abrufen lasse. Angesichts dieses Hinweises auf ein bereits existierendes, vollständiges Parkierungsreglement durfte der Beschwerdeführer die Einzelinitiative als ausformulierten Vorschlag und nicht bloss als allgemeine Anregung verstehen. Entsprechend war er auch nicht verpflichtet, die fehlende Formparallelität von Einzelinitiative und Gegenvorschlag bereits im Vorfeld der Gemeindeversammlung zu rügen.

2.5 Gleichwohl hilft dies dem Beschwerdeführer nicht weiter: Wie oben dargelegt, will das Erfordernis der Formparallelität für Chancengleichheit bei Abstimmungen sorgen. § 50b Abs. 4 Satz 2 GG schützt damit die Ausübung der politischen Rechte, wie sie durch Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) gewährleistet ist. Wird im Rahmen eines Stimmrechtsrekurs beanstandet, dass während einer Gemeindeversammlung Vorschriften über die politischen Rechte oder ihre Ausübung verletzt worden seien, kann eine Person, die an der Versammlung teilgenommen hat, nur dann dieses Rechtsmittel erheben, wenn sie die Verletzung schon an der Versammlung gerügt hat (§ 151a Abs. 2 GG). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss die rekurswillige Person den Verfahrensfehler selbst rügen oder zumindest erklären, dass sie sich einer entsprechenden, von einem anderen Versammlungsteilnehmer vorgebrachen Rüge anschliesse (VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496, E. 2.5.5). Demgegenüber wird nicht verlangt, dass sie die Beanstandung in der Versammlung detailliert begründet (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute, § 151a N. 5.1). Ebenso wenig ist erforderlich, dass bereits an der Gemeindeversammlung ein Rechtsmittel gegen den Beschluss angekündigt wird (Thalmann, § 151 N. 4.2.1.2).

2.6 Im Verlaufe der Gemeindeversammlung wurde die ungleiche Rechtsnatur von Einzelinitiative und Gegenvorschlag thematisiert. So wies etwa die Gemeindepräsidentin die Stimmberechtigten daraufhin, dass die Initiative von Q lediglich allgemein anregend und nicht ausformuliert sei. Als Folge davon müsse bei einer Annahme der Initiative nochmals eine Gemeindeversammlung durchgeführt werden. Der Beschwerdeführer räumt selbst ein, aufgrund dieser Erklärung sei ihm bewusst geworden, dass die Initiative im Hinblick auf ihre zeitliche Umsetzung benachteiligt sei. Nach den oben dargestellten Grundsätzen wäre er verpflichtet gewesen, noch während der Gemeindeversammlung den Gemeinderat auf die fehlende Chancengleichheit hinzuweisen und damit zumindest sinngemäss einen Verstoss gegen § 50b Abs. 4 Satz 2 GG zu rügen. Gleiches gilt für die in der Rekursschrift geltend gemachten weiteren "Ungereimtheiten in der Verhandlungsführung"; auch sie stellen sofort zu rügende Verfahrensfehler dar. Vorliegend meldete sich der Beschwerdeführer zwar während der Gemeindeversammlung zu Wort, brachte indessen lediglich materiellrechtliche Einwände gegen den Gegenvorschlag vor. So monierte er im Wesentlichen, der Gegenvorschlag diskriminiere die Bewohnerinnen und Bewohner des Quartiers […], welche schlecht an den öffentlichen Verkehr angeschlossen seien. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes ist die sofortige Rüge von Verfahrensfehlern als Legitimationsvoraussetzung für einen späteren Stimmrechtsrekurs zu qualifizieren (VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496, E. 2.5.6). Die Vorinstanz ist daher im Ergebnis zu Recht nicht auf den Stimmrechtsrekurs eingetreten.

3.  

3.1 Weiter rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe seine Rechtsschrift fälschlicherweise zusätzlich als Gemeindebeschwerde behandelt und ihm zu Unrecht Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 288.- auferlegt. Er habe sein Rekursschreiben vom 19. Juni 2012 mit "Stimmrechtsrekurs" betitelt und an keiner Stelle den Begriff "Gemeindebeschwerde" verwendet. Die erwähnte Benachteiligung eines Quartiers sei lediglich als erklärende Randbemerkung zum Stimmrechtsrekurs zu verstehen gewesen.

3.2 Rechtsschriften sind nach dem Vertrauensgrundsatz auszulegen. Es gelten insofern die gleichen Grundsätze wie bei der Auslegung rechtsgeschäftlicher Willenserklärungen (BGr, 8. August 2011, 9C_324/2011, E. 2.3.1). Weicht der wirkliche Wille einer Partei von dem Erklärten ab und konnte dies der Erklärungsempfänger bei der gebotenen Sorgfalt nicht erkennen, so ist Letzterer in seinem Vertrauen auf das objektiv Erklärte zu schützen (Ingeborg Schwenzer, Schweizerisches Obligationenrecht – Allgemeiner Teil, 5. A., Bern 2009, N. 27.40–42). Nachstehend gilt es somit zu prüfen, ob die Vorinstanz die Rechtsschrift des Beschwerdeführers nach Treu und Glauben als Gemeindebeschwerde verstehen durfte.

3.3 Der Rekurs in Stimmrechtssachen unterscheidet sich von der Gemeindebeschwerde insbesondere hinsichtlich der zulässigen Rügegründe: Mit dem Rekurs in Stimmrechtssachen gemäss § 151a GG kann nur die Verletzung politischer Rechte und Vorschriften über ihre Ausübung beanstandet werden. Demgegenüber bildet die Rüge, ein Beschluss der Gemeinde verstosse gegen übergeordnetes Recht, Hauptanwendungsfall der Gemeindebeschwerde (§ 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG). Im Vordergrund steht dabei die Verletzung materiellrechtlicher Bestimmungen des Verfassungs- und Bundesrechts sowie von kantonalem oder höherrangigem kommunalem Recht. Keine Verletzung von übergeordnetem Recht im Sinn von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG stellt demgegenüber ein Verstoss gegen Vorschriften über die politischen Rechte dar (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute, § 151 N. 3.1). Die Regelung des Stimmrechtsrekurses ist insofern als lex specialis zu derjenigen der Gemeindebeschwerde zu qualifizieren.

3.4 Der Beschwerdeführer machte in seiner Rekursschrift geltend, das Quartier […] sei schlecht an den öffentlichen Verkehr angeschlossen. Um während der Randzeiten und am Wochenende überhaupt mit dem öffentlichem Verkehr in die Stadt zu gelangen, seien die Bewohner dieses Quartiers faktisch gezwungen, jährlich eine Parkkarte für Fr. 200.- zu erwerben. Die krasse Mobilitätsbenachteiligung eines ganzen Quartiers sei als Diskriminierung im Sinn von Art. 11 KV zu beurteilen und stehe angesichts der angestrebten Verlagerung vom Auto zum öffentlichen Verkehr quer in der Landschaft. Demgegenüber sehe die Initiative für die Parkkarte eine akzeptable einmalige Gebühr von Fr. 100.- vor und käme daher einer Gleichbehandlung aller Gemeindebewohner sehr nahe. Mit diesen Argumenten rügte der Beschwerdeführer keine Verletzung irgendwelcher Bestimmungen über die Ausübung der politischen Rechte (§ 151a GG). Vielmehr moniert er einen Verstoss gegen übergeordnetes materielles (Kantonsverfassungs-)Recht, wie er einzig im Verfahren gemäss § 151 GG gerügt werden kann. Zu Recht behandelte daher die Vorinstanz die Eingabe des Beschwerdeführers (auch) als Gemeindebeschwerde.

3.5 An diesem Ergebnis vermag auch die Tatsache nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführer in seiner Rekursschrift an keiner Stelle explizit den Begriff "Gemeindebeschwerde" verwendete. Eine Verwaltungs(justiz)behörde hat ein Rechtsmittel auch dann zu behandeln, wenn es nicht oder falsch benannt wurde; die korrekte Bezeichnung einer Rechtsschrift bildet mit anderen Worten keine formelle Eintretens- oder Gültigkeitsvoraussetzung (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 4).

3.6 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen.

4.  

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG werden in Stimmrechtssachen keine Kosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos. Von einem solchen Fall ist vorliegend nicht auszugehen, weshalb dem Beschwerdeführer für die Stimmrechtsbeschwerde keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind. Demgegenüber wird bei einer Gemeindebeschwerde die unterliegende Verfahrenspartei kostenpflichtig (§ 151 Abs. 3 GG in Verbindung mit § 65a Abs. 2 und § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Angesichts der untergeordneten Bedeutung der Gemeindebeschwerde im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erscheint es angezeigt, die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer lediglich zu einem Viertel aufzuerlegen und im Übrigen auf die Gerichtskasse zu nehmen.

 

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.  Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu ¼ auferlegt und im Übrigen auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an …