Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2012.00576

 

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 6. Dezember 2012

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde A, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    B,

 

2.    C,

 

beide vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

B und C wurden gemeinsam mit ihren zwei Kindern vom 1. Februar 2007 bis am 30. September 2009 sowie vom 1. Dezember 2009 bis zum 30. Juni 2011 von der Sozialbehörde A wirtschaftlich unterstützt. Da B gemäss Beschluss des Bezirksgerichts G vom 16. September 2011 aufgrund eines Vergleichs eine Entschädigungszahlung von Fr. 172'500.- von der E AG erhalten sollte, verpflichtete die Sozialbehörde A B und C am 22. November 2011 zur Rückerstattung von Fr. 76'500.- (Fr. 172'500.- minus Fr. 90'000.- Vermögensfreigrenze und Fr. 6'000.- Entscheidgebühr) abzüglich der Anwaltskosten.

II.  

Gegen diese Verfügung rekurrierten B und C am 19. Dezember 2011 beim Bezirksrat F und beantragten die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Verbeiständung. Der Bezirksrat hob mit Beschluss vom 16. August 2012 die Verfügung der Sozialbehörde A vom 22. November 2011 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung zurück. Das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung wies der Bezirksrat ab.

III.  

Dagegen erhob die Sozialbehörde A am 7. September 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats F vom 16. August 2012 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Bezirksrats.

B und C beantragten mit Beschwerdeantwort vom 11. Oktober 2012 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Gemeinde. Zudem ersuchten sie für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren um unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung und die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands in der Person von Rechtsanwalt D. Mit Replik vom 24. Oktober 2012 hielt die Sozialbehörde an ihrem Antrag fest, wozu B und C mit Eingabe vom 30. Oktober 2012 nochmals Stellung nahmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Angesichts des über Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die Streitigkeit in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2 Der angefochtene Beschluss des Bezirksrats stellt einen Rückweisungsentscheid dar. Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG sind Entscheide anfechtbar, die das Verfahren abschliessen. Ein Rückweisungsentscheid gilt demgegenüber grundsätzlich als Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden kann (BGE 133 V 477 E. 4.2). Eine Beschwerde ist danach zulässig, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Verbleibt jedoch der unteren Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum und dient die Rückweisung nur noch der Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten, handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.1; 134 II 124 E. 1.3).

Die Vorinstanz hat die Sache an die Beschwerdeführerin zu weiteren Abklärungen zurückgewiesen. Vorliegend besteht ein nicht wiedergutzumachender Nachteil darin, dass die Beschwerdeführerin aufgrund des Rückweisungsentscheids entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen hat, um anschliessend ihren eigenen Entscheid anzufechten (vgl. BGE 133 II 409). Folglich ist die Anfechtung des Bezirksratsbeschlusses vor Verwaltungsgericht zulässig.

1.3 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden rechtsmittellegitimiert, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Bei der Gemeinde A handelt es sich um eine kleinere Gemeinde. Kann sie nicht den gesamten Betrag von Fr. 76'500.- von der Beschwerdegegnerschaft zurückfordern, stellt dies einen wesentlichen Eingriff in ihr Vermögen dar (vgl. dazu RB 2004 Nr. 6). Die Art des finanziellen Nachteils ist schliesslich nicht entscheidend (vgl. Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Bern 2007, S. 12). Damit ist die Gemeinde zur Beschwerde legitimiert. Deshalb ist vorliegend nicht massgebend, ob die Legitimation von Gemeinwesen bei Streitigkeiten über Sozialhilfeleistungen unabhängig von der finanziellen Bedeutung des Falls zu bejahen ist, wie das Verwaltungsgericht – vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und gestützt auf Art. 89 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 BGG – kürzlich entschieden hat (VGr, 10. November 2011, VB.2011.00523, E. 1.3). Ob an dieser Rechtsprechung auch nach dem jüngst ergangenen Leitentscheid des Bundesgerichts zu dieser Frage (BGr, 25. September 2012, 2C_100/2012, E. 2 [zur BGE-Publikation vorgesehen]) festgehalten werden kann, darf im vorliegenden Fall offenbleiben (vgl. dazu VGr, 8. November 2012, VB.2012.00478, E. 2.2).

1.4 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Sozialbehörde stützte ihren Rückforderungsanspruch auf § 27 Abs. 1 lit. b des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG), wonach rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe ganz oder teilweise zurückgefordert werden kann, wenn der Hilfeempfänger aus Erbschaft, Lotteriegewinn oder anderen nicht auf eigene Arbeitsleistung zurückzuführenden Gründen in finanziell günstige Verhältnisse gelangt. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin handle es sich bei der der Beschwerdegegnerin 1 zustehenden Versicherungssumme in Höhe von Fr. 172'500.- um einen solchen Vermögensanfall, da die Beschwerdegegnerin 1 mit der E AG eine Pauschalentschädigung vereinbart habe. Nach Abzug einer Vermögensfreigrenze von Fr. 90'000.-  und des Anteils Entscheidgebühr von Fr. 6'000.- bleibe ein Rückforderungsbetrag von Fr. 76'500.-.

2.2 Die Beschwerdegegnerschaft bringt dagegen vor, dass die Bezahlung der E AG, welche die Zahlung in ihrer Eigenschaft als obligatorische Haftpflichtversicherung eines Motorfahrzeughalters zu erbringen habe, als Leistung eines haftpflichtigen Dritten im Sinn von § 27 Abs. 1 lit. a SHG zu qualifizieren sei. Nach dieser Bestimmung kann rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe ganz oder teilweise zurückgefordert werden, wenn der Hilfeempfänger rückwirkend Leistungen von Sozial- oder Privatversicherungen oder von Haftpflichtigen oder anderen Dritten erhält, entsprechend der Höhe der in der gleichen Zeitspanne ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe.

2.3 Die Vorinstanz ging ebenfalls davon aus, dass der Rückerstattungsanspruch auf § 27 Abs. 1 lit. a SHG zu stützen sei. Um den Rückerstattungsbetrag entsprechend der in der gleichen Zeitspanne ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe berechnen zu können, sei zwingend Kenntnis darüber erforderlich, für welche Zeitperiode die besagte Versicherungsleistung in Höhe von Fr. 172'500.- ausbezahlt wurde und wie sich diese zusammensetze (Haushaltsschaden, Erwerbsausfall, Genugtuung etc.). Die Sozialbehörde habe dies daher zuerst abzuklären sowie zu prüfen, welche nachweislich entstandenen Anwaltskosten die Versicherungsleistung betreffen.

3.  

3.1 Nach dem in § 2 Abs. 2 SHG festgelegten Subsidiaritätsprinzip ist die Sozialhilfe nachrangig sowohl zu allen Möglichkeiten der Selbsthilfe als auch zu Leistungsverpflichtungen Dritter und sozialer Institutionen (vgl. auch Art. 5a der Bundesverfassung vom 18. April 1999). Da laufende Unterstützungsleistungen Dritter bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe als eigene Mittel angerechnet werden, müssen auch rückwirkende Unterstützungsleistungen Dritter im Nachhinein gleichermassen berücksichtigt werden. Die Familie der Beschwerdegegnerschaft konnte per Ende Juni 2011 von der wirtschaftlichen Sozialhilfe abgelöst werden. Die Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen kann auch nach einer Ablösung von der Sozialhilfe erfolgen.

3.2 Mit Zirkularbeschluss vom 16. September 2011 hielt das Bezirksgericht G fest, dass die E AG aufgrund einer Parteivereinbarung zur Zahlung von Fr. 172'500.- an die Beschwerdegegnerin 1 verpflichtet sei. Die E AG hatte als Haftpflichtversicherung eines Motorfahrzeughalters der Beschwerdegegnerin 1 diese Entschädigung auszurichten, da sie im Jahr 2004 einen Unfall erlitten hatte. Die Versicherungssumme wurde als Pauschalbetrag festgelegt. Es lässt sich der Parteivereinbarung deswegen nicht entnehmen, welcher Betrag zur Abgeltung des Erwerbsschadens dient und wie sich die Beträge der weiteren Schadensposten zusammensetzen.

3.3 Die Beschwerdeführerin führt an, dass, wenn sich die geschädigte Person und ein Haftpflichtversicherer auf eine Pauschale per Saldo aller Ansprüche einigen, sie darauf verzichten, die mit der Pauschale abgegoltenen Ansprüche der geschädigten Person nach Art, Höhe und Periode zu unterscheiden. Weshalb aus diesem Grund die Versicherungsleistung als Vermögensanfall nach § 27 Abs. 1 lit. b SHG zu qualifizieren sein soll, ist jedoch nicht einleuchtend. Auch wenn vorwiegend keine Differenzierung festgehalten wurde, handelt es sich dennoch um eine Leistung eines Privatversicherers, die einen erlittenen Schaden ausgleichen soll. Aus den von der Beschwerdegegnerschaft eingereichten Unterlagen betreffend die Verhandlung vor dem Bezirksgericht G wird ersichtlich, dass der Gesamtschaden intern auf den Erwerbsausfall, den Haushaltsschaden, die übrigen Kosten, den Schadenszins, Genugtuung sowie auf die vorprozessualen Anwaltskosten aufgeteilt wurde. Die Begründung der Beschwerdeführerin, nur wenn eine Entschädigungsaufteilung stattgefunden hätte, wäre es möglich gewesen festzustellen, welche Beträge als Erwerbsausfall gelten würden, vermag daher nicht zu überzeugen. Aus den Unterlagen des Anwalts zur Vergleichsverhandlung ergibt sich die ungefähre Zusammensetzung der Versicherungsleistung. Die Genugtuung wird dabei lediglich mit Fr. 5'000.- beziffert. Diese Angaben können berücksichtigt werden. Es ist daher davon auszugehen, dass die Versicherungssumme, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin, nicht nur als Entschädigung für immaterielle Unbill dient. Vielmehr soll damit auch teilweise der Erwerbsausfall abgegolten werden. Somit dient ein Teil der Versicherungsleistung ebenso wie die wirtschaftliche Hilfe der Deckung des laufenden Lebensunterhalts der Empfängerin (vgl. VGr, 6. September 2012, VB.2012.00388, E. 3.2). Folglich ist für den Rückforderungsanspruch der Sozialbehörde im hier zu entscheidenden Fall auch nicht die gesamte Versicherungsleistung zu berücksichtigen, sondern nur der Teil, der als Ersatz für den Erwerbsausfall während der Unterstützungszeitdauer geleistet wurde. Wie der Fall zu behandeln wäre, bei dem daneben eine Genugtuungssumme oder andere Versicherungsleistungen bezahlt werden, die über der Vermögensfreigrenze des Ergänzungsleistungsrechts liegen (vgl. SKOS-Richtlinien Kap. E. 2-2), ist vorliegend nicht zu entscheiden. Die allenfalls entstehenden Schwierigkeiten bei der Berechnung des Rückforderungsbetrags können jedenfalls keine Einordnung der gesamten Versicherungszahlung als Vermögensanfall nach § 27 Abs. 1 lit. b SHG rechtfertigen.

3.4 Die Sozialbehörde stützt ihre Argumentation auch damit, dass gemäss Kapitel 15.2.03 des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs Pauschalentschädigungen von Versicherern oder andern Leistungspflichtigen als Vermögensanfall im Sinn von § 27 Abs. 1 lit. b SHG gelten. Das Sozialhilfe-Behördenhandbuch wird vom kantonalen Sozialamt herausgegeben und bezweckt, die Anwendung des Sozialhilferechts im Kanton Zürich soweit als möglich zu vereinheitlichen, zu konkretisieren und zu vereinfachen. Das Behördenhandbuch liegt seit August 2012 in der zweiten Auflage vor. In der ersten Auflage, die zur Zeit der angefochtenen Verfügung Geltung hatte, war die Handhabung einer Pauschalent­schädigung im Kapitel Rückerstattung rechtmässig bezogener wirtschaftlicher Hilfe (Kap. 2.5.3) nicht explizit aufgeführt. Bei Erlass der Rückforderungsverfügung konnte sich die Beschwerdeführerin daher ohnehin nicht auf die genannte Bestimmung der zweiten Auflage des Behördenhandbuchs stützen.

3.5 Werden für den gleichen Zeitraum sowohl wirtschaftliche Hilfe als auch rückwirkende Entschädigungszahlungen bezogen, welche bei sofortiger Auszahlung den Hilfeanspruch geschmälert hätten, ist die wirtschaftliche Hilfe im Umfang dieser nicht vollzogenen Schmälerung zurückzuerstatten. Der Rückerstattungsgrund nach § 27 Abs. 1 lit. a SHG setzt demnach eine sachliche und zeitliche Kongruenz beider Leistungen voraus (vgl. SKOS-Richtlinien Kap. F. 2-2).

Um die Berechnung des Rückforderungsanspruchs vorzunehmen, ist die Versicherungsleistung sowohl sachlich als auch zeitlich aufzuteilen. Die Vorinstanz hat dementsprechend zu Recht festgehalten, dass ohne substanziierte Vergleichsleistung eine allfällige Rückforderung von wirtschaftlicher Hilfe nicht beurteilt werden kann. Die Beschwerdeführerin hat daher die von der Vorinstanz genannten Abklärungen zu treffen und die Sache danach neu zu beurteilen.

3.6 Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen der Beschwerdeführerin als unbegründet. Die Beschwerde ist damit abzuweisen.

4.  

4.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese ist zudem zu verpflichten, der Beschwerdegegnerschaft eine Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG), wobei Fr. 1'000.- zuzüglich Fr. 80.- (8 % MwSt.) als angemessen erscheinen. Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

4.2 Die Beschwerdegegnerschaft beantragt für das vorinstanzliche und das vorliegende Verfahren die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Verbeiständung. Das Gesuch der Beschwerdegegnerschaft auf unentgeltliche Prozessführung wird mit der genannten Kostenauflage (E. 4.1) gegenstandslos.

4.3 Gemäss § 16 Abs. 2 VRG haben Mittellose Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte selbst zu wahren. Mittellos ist, wer nicht für die Prozesskosten aufzukommen vermag, ohne Mittel zu beanspruchen, die zur Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie notwendig sind (BGE 128 I 225 E. 2.5.1). Die Beschwerdegegner machen geltend, sie seien weiterhin bedürftig, leben sie doch mit zwei Kindern nur von einem geringen Einkommen. Es obliegt grundsätzlich der gesuchstellenden Partei, ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse umfassend darzustellen und soweit wie möglich zu belegen. Unbeholfene Rechtssuchende hat die Behörde aufzufordern, die zur Beurteilung des Gesuchs benötigten Belege einzureichen (BGE 120 Ia 179 E. 3a; BGr, 20. November 2012, 2C_793/2012, E. 4.2). Die anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner haben indessen weder im Rekursverfahren noch im Beschwerdeverfahren Belege zur Darlegung ihrer finanziellen Verhältnisse eingereicht. Immerhin sind sie seit Ende Juni 2011, und damit auch vor Erlass des angefochtenen Entscheids, von der Sozialhilfe abgelöst und arbeiten, womit zumindest die Lohneinnahmen hätten belegt werden müssen. Neben den Einkommens- und Vermögensverhältnissen wären auch sämtliche finanziellen Verpflichtungen vollständig anzugeben und möglichst zu belegen gewesen. Eine anwaltlich vertretene Partei muss in einem solchen Fall nicht explizit auf diese Mitwirkungspflicht hingewiesen werden (vgl. BGE 120 Ia 179 E. 3a; BGr, 22. September 2012, 5A_382/2010, E. 3.1 und 3.4.1). Nachdem bereits die Vorinstanz das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung infolge nicht belegter Mittellosigkeit abgelehnt hat und die Beschwerdegegnerschaft auch im vorliegenden Verfahren keine weiteren Ausführungen zu dieser Frage vorbrachte, ist ihre Mittellosigkeit daher nicht erstellt. Damit ist ihr Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung für das das vorliegende Verfahren abzuweisen und hat die Vorinstanz das entsprechende Gesuch zu Recht mangels Nachweises der Mittellosigkeit abgewiesen.

5.  

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um die Bestätigung eines Rückweisungsentscheids. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2), das heisst, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (vgl. dazu E. 1.2).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Das Gesuch der Beschwerdegegnerschaft um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2.    Das Gesuch der Beschwerdegegnerschaft um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und erkennt:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 5'160.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzüglich Fr. 80.- (8 % MwSt.), total Fr. 1'080.-, zu entrichten.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an…