Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2012.00680

 

 

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 13. März 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Gerichtsschreiber Markus Lanter.

 

 

In Sachen

 

 

Firma J, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

1.    B,

 

2.1  C,

2.2  D,

3.    E,

4.    F,

5.    G AG,

alle vertreten durch RA H,

 

6.    Bauausschuss Dübendorf, vertreten durch RA I,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Der Bauausschuss Dübendorf erteilte am 7. Februar 2012 der Firma J unter verschiedenen Nebenbestimmungen nachträglich die baurechtliche Bewilligung für den bereits bestehenden Parkplatz mit 124 Fahrzeugabstellplätzen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der K-Strasse in Dübendorf. Die Firma J wurde unter anderem zur Nachreichung eines Umgebungsplans verpflichtet, wobei Vorgaben zur Einordnung und Begrünung und zur Beschaffenheit des Bodenbelags (Regenwasserentsorgung) gemacht wurden (Disp.-Ziff. 1.1.1 und 1.2). Im Weiteren wurde verfügt, der Abteilung Hochbau sei schriftlich zu melden, dass die auf dem Areal abgestellten Wohnwagen, Boote und dergleichen entfernt worden seien (Disp.-Ziff. 1.1.2).

II.  

Hiergegen erhoben B und vier weitere Eigentümer benachbarter Grundstücke Rekurs an das Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung (R3.2012.00032).

Mit Eingabe vom 12. März erhob auch die Firma J Rekurs beim Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung der Disp.-Ziff. 1.1.1, 1.1.2 und 1.2 des angefochtenen Beschlusses vom 7. Februar 2012 (R3.2012.00033).

Mit Entscheid vom 12. September 2012 vereinigte das Baurekursgericht die beiden Verfahren. Den Rekurs der Firma J (R3.2012.00033) hiess es im Sinn der Erwägungen teilweise gut und hob Disp.-Ziff. 1.1.1 der angefochtenen Baubewilligung insoweit auf, als damit die Vorinstanz aus gewässerschutzrechtlichen Überlegungen eine Instandsetzung des Parkplatzes verlangt hatte. Den Rekurs der benachbarten Grundeigentümer (R3.2012.00032) hiess das Baurekursgericht ebenfalls im Sinn der Erwägungen teilweise gut und ergänzte Disp.-Ziff. 1.1.1 des Beschlusses des Bauausschusses Dübendorf vom 7. Februar 2012 dadurch, dass mit dem nachzureichenden Umgebungsplan auch die rechtsgenügende Anlegung der 124 Abstellplätze aufzuzeigen und zu bewilligen sein werde. Im Übrigen wies das Baurekursgericht beide Rekurse ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 22. Oktober 2012 beantragte die Firma J dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid insoweit aufzuheben, als damit der Rekurs R3.2012.00033 abgewiesen worden sei; demgemäss seien die Auflagen Disp.-Ziff. 1.1.1, 1.1.2 sowie 1.2 der Baubewilligung vom 7. Februar 2012 ersatzlos aufzuheben. Weiter sei der Rekursentscheid auch insofern aufzuheben, als damit der Rekurs R3.2012.00032 teilweise gutgeheissen worden sei, und es sei somit von der Verpflichtung abzusehen, die rechtsgenügende Anordnung der 124 Abstellplätze mittels nachzureichendem Umgebungsplan aufzuzeigen und bewilligen zu lassen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegner.

Das Baurekursgericht und der Bauausschuss Dübendorf beantragten die Abweisung der Beschwerde. Die private Beschwerdegegnerschaft liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 ist nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Dübendorf (BZO) der Zone für öffentliche Bauten (ZöBa) zugewiesen. Zusammen mit dem nordwestlich des Baugrundstücks und jenseits des öffentlichen Gewässers "L" gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 02 handelt es sich dabei um das Areal der Firma J und der Firma M in Dübendorf.

Im östlichen Arealbereich befindet sich direkt angrenzend an die östlich davon gelegene dreigeschossige Wohnzone und zwischen der K-Strasse im Norden und der N-Strasse im Süden die rund 7'200 m² grosse, eingezäunte und mit einem Tor versehene streitbezogene Fläche. Dieses Areal war seit Mitte der 70er-Jahre bis 1996 an die O AG (heute und nachfolgend S AG) vermietet, die es als Abstellplatz vorab für Baggerfahrzeuge (Pneu- und Raupenbagger) nutzte. Nach Auflösung des Mietverhältnisses mit der S AG im Jahr 1996 wurde der Platz von der Beschwerdeführerin übernommen. Er wird heute als Parkplatz für Fahrzeuge von Mitarbeitenden und Besuchern der Firma J genutzt. Die Zufahrt erfolgt über die K-Strasse.

2.  

Mit dem angefochtenen Beschluss des Bauausschusses Dübendorf vom 7. Februar 2012 erteilte dieser unter den genannten Auflagen nachträglich die baurechtliche Bewilligung. Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung der streitigen Nebenbestimmungen vorab mit dem Hinweis, die Befugnis der Behörden, gegen baurechtswidrige Bauten und Anlagen Massnahmen zu ergreifen, sei auf 30 Jahre beschränkt. Im Rekursverfahren und in der Beschwerdeschrift brachte sie hierzu vor, der Parkplatz werde seit über 35 Jahren ununterbrochen als solcher genutzt. Seit Mitte der 1970er-Jahre sei die Fläche durch die ehemalige O AG (heute S AG), als Parkplatz für Lastwagen und allerlei Baumaschinen genutzt worden. Seit 1996 stehe die Fläche im Eigentum der Bauherrin und werde seither nach wie vor als Parkplatz (für Mitarbeitende und Eventbesucher) genutzt. Beim Nutzungswechsel im Jahr 1996 handle es sich nicht um einen baubewilligungspflichtigen Vorgang. Anstelle der früher parkierten Baggerfahrzeuge werde der Parkplatz heute durch Autos von Mitarbeitern und Besuchern sowie teilweise durch Wohnwagen, Boote usw. belegt. Weder in seinem Erscheinungsbild noch in seinen Auswirkungen auf die räumliche Umgebung und die Umwelt sei mit der Umnutzung 1996 eine baurechtlich wesentliche Veränderung erfolgt. Der Umstand, dass die heutige Parkplatznutzung womöglich mehr Verkehr auslöse als der frühere Baggerplatz, sei – aus in der Beschwerdeschrift näher dargelegten Gründen – nicht stichhaltig. Auch die zur Steuerung der Parkordnung auf den Boden gelegten Baumstämme vermöchten die Verwirkungsfrist nicht zu unterbrechen.

2.1 Zur Frage der Verwirkung des Wiederherstellungsanspruchs führte die Vorinstanz im Rekursentscheid aus, eine kontinuierliche Nutzungssteigerung und -änderung von einem Werk-/Lagerplatz für zu vertreibende und zu reparierende Baumaschinen, insbesondere Pneu- und Raupenbagger, bis hin zu einer dauerhaften Parkierungsanlage für 124 Fahrzeuge, insbesondere Personenwagen von Mitarbeitenden und Eventbesuchern, könne nicht einer unveränderten Nutzung gleichgesetzt werden. Die streitbetroffene Fläche werde frühestens seit 1996, spätestens aber seit dem Jahr 2004 (auch) als Parkplatz von Mitarbeitenden und Eventbesuchern genutzt und sei seither zur besseren Verkehrsführung mit Baumstämmen belegt, teilweise neu asphaltiert und ausgebessert worden. Die Fläche könne also frühestens seit 1996 als eigentlicher Parkplatz gelten. Auch die eingereichten Fotos und Flugaufnahmen legten nahe, dass der Platz frühestens seit dessen Übernahme durch die heutige Bauherrin 1996 für das Abstellen von Fahrzeugen von Mitarbeitenden und Besuchern genutzt werde. Seit ca. 1996 und über das Jahr 2004 hinaus sei der Platz als "Pufferzone", d. h. als Reservefläche und danach in stetig wachsender Intensität als dauerhaft in Betrieb stehende Parkierungsanlage für Beschäftigte und Besucher verwendet worden. Eine wesentlich andere Verkehrsbedürfnisse schaffende Nutzungsänderung von einem Maschinenlagerplatz über eine "Pufferzone" für das Abstellen von Motorfahrzeuge hin zu einem dauerhaften Parkplatz für Mitarbeitende und Besucher erfolge schleichend. Von einem "Ersitzen" eines unveränderten, rechtswidrigen Zustandes bzw. einer entsprechenden Nutzung könne nicht gesprochen werden.

2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt der Anspruch der Baubehörden, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen, analog der Regelung von Art. 662 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) über die ausserordentliche Ersitzung, 30 Jahre nach Fertigstellung des baugesetzwidrigen Gebäudes oder Gebäudeteils. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Verwirkung nach 30 Jahren ist dann zu machen, wenn eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands aus baupolizeilichen Gründen im engeren Sinn geboten ist (BGE 107 Ia 121 E. 1a und 1b; BGr, 19. September 2001, 1P.768/2000, E. 3a = ZBl 103/2002, S. 193). Da ein Grundeigentümer, der sich auf diese Verwirkung beruft, aus dem Zeitablauf Rechte ableitet, trägt er hierfür die (objektive) Beweislast und hat die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tragen (René Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, Basel 2010, Rz. 997; François Ruckstuhl, Öffentlichrechtliche Baumängel, in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser (Hrsg.), Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel etc. 1998, Rz. 14.50 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch BGE 114 Ia 1 E. 8c).

Die Frage, ob vorliegend diese Verwirkungsfrist eingreife und daher die streitigen Nebenbestimmungen vom Bauausschuss Dübendorf nicht hätten verfügt werden dürfen, deckt sich mit der Frage, ob 1996 (oder später) bei Aufgabe der Nutzung durch die S AG und Beginn der Nutzung durch die Beschwerdeführerin ein bewilligungspflichtiger Vorgang entstand. Denn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung tritt dann keine Verwirkung im erwähnten Sinn ein, wenn die Bausubstanz kontinuierlich erweitert und ausgebaut wird und mit dem Bauzustand vor dreissig Jahren nicht mehr vergleichbar ist (BGE 136 II 359 E. 8.3). Gleiches muss gelten, wenn eine bauliche Massnahme so geändert wird, dass die Änderung einer Baubewilligung bedarf. In diesem Fall gilt die "ursprüngliche" bauliche Massnahme als aufgegeben und beginnt die dreissigjährige Verwirkungsfrist mit Realisierung der neuen, bewilligungspflichtigen baulichen Massnahme zu laufen.

2.3 Nach Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Als Bauten und Anlagen gelten dabei jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellungen über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256 E. 3 mit Hinweisen). Auf kantonaler Ebene wird diese Bewilligungspflicht in § 309 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zusätzlich konkretisiert. Abs. 1 lit. b der Bestimmung erwähnt explizit auch "Nutzungsänderungen bei Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche Bedeutung zukommt". Eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung liegt vor, wenn die mit der neuen Bewerbung verbundenen Auswirkungen in irgendeiner Hinsicht intensiver sind als die bisherigen oder sonst ein planungs- und baurechtlich geschütztes Rechtsgut berühren (vgl. Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 211). Entscheidend ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ob mit der baulichen Massnahme nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 E. 3c). Dabei ist es möglich, dass gewisse Vorhaben weniger wegen ihrer konstruktiven Anlage als vielmehr wegen deren Betrieb baubewilligungspflichtig sind (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 302).

2.4 Zweck der S AG war gemäss Handelsregisterauszug in den 1990er-Jahren zur Hauptsache der Handel mit Materialien, Werkzeugen und Maschinen für Strassenbau, Tiefbau, Brücken- und Wasserbau sowie industriellen Produkten jeder Art. Gemäss den Vorbringen der Beschwerdeführerin in der Beschwerdeschrift vom 22. Oktober 2012 (Rz. 5) wurde der streitbezogene Platz bis 1996 von der S AG vorab für das Abstellen von Baggerfahrzeugen (Pneu- und Raupenbagger) genutzt. Dies deckt sich mit den im Rekursverfahren eingereichten Luftbildaufnahmen aus dem Jahr 1989. Der Platz diente damit direkt dem Betriebszweck der S AG, nämlich zum Abstellen der von dieser gehandelten Maschinen für Strassen-, Tief-, Brücken- und Wasserbau.

Diese Nutzung wurde 1996 aufgegeben. Der Platz diente fortan nicht mehr "direkten Betriebszwecken", sondern nur noch indirekt dem Betrieb der Beschwerdeführerin, nämlich als Abstellplatz für Motorfahrzeuge von Mitarbeiter/-innen, Besuchern oder Dritten. Die Umwandlung eines direkt dem Betrieb dienenden Lager-/Abstellplatzes für Baumaschinen für den Strassen-, Tief-, Brücken- und Wasserbau in eine Parkierungsanlage für Motorfahrzeuge der Beschäftigten, Besucher und Drittpersonen ist baurechtlich relevant, denn die beiden Nutzungen unterliegen in verschiedener Hinsicht anderen baurechtlichen Bestimmungen (z. B. Parkplatzverordnung etc.). Das Verwaltungsgericht hat in seinem Entscheid VB.2008.00313 vom 19. März 2009 (E. 5.2 und 5.3) die Umwandlung eines Lagerplatzes in einen Platz für einen Muldenservice sowie die Änderung einer Anlage, die ursprünglich wenigen eigenen Fahrzeugen eines Baugeschäfts, später aber einem weit grösseren Fahrzeugpark zur Verfügung stand, als bewilligungspflichtig erklärt. Umso mehr ist hier eine Bewilligungspflicht zu bejahen, wo sich die Nutzungen nicht nur hinsichtlich ihrer Intensität unterscheiden dürften, sondern teilweise auch anderen oder anders anzuwendenden rechtlichen Bestimmungen unterliegen.

Mit der Vorinstanz ist weiter festzuhalten, dass eine kontinuierliche Nutzungssteigerung und -änderung von einem Werk-/Lagerplatz für zu vertreibende und zu reparierende Baumaschinen bis hin zu einer dauerhaften Parkierungsanlage für 124 Fahrzeuge (insbesondere Personenwagen) von Mitarbeitenden und Eventbesuchern einem unveränderten Bestand desselben Zustands bzw. derselben Nutzung nicht mehr gleichzusetzen ist. Es kann auf die entsprechenden Ausführungen im Rekursentscheid (E. 4.3) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24 Mai 1959 [VRG]). Auch unter diesem Gesichtspunkt ist die Bewilligungspflicht für die vorgenommene Nutzungsänderung zu bejahen.

2.5 Zusammengefasst ist festzuhalten, dass es sich beim Nutzungswechsel im Jahr 1996 um einen baubewilligungspflichtigen Vorgang handelte. Damit kann sich die Beschwerdeführerin von vornherein auch nicht auf die dreissigjährige Verwirkungsfrist und auf die seinerzeitige Nutzung durch die S AG berufen. Unter diesen Umständen kann offengelassen werden, ob hier bei Eingreifen dieser Frist aus den nachfolgenden Überlegungen überhaupt den Anträgen der Beschwerdeführerin zu folgen wäre:

Die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach die Befugnis der Behörde, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen, nach 30 Jahren verwirkt, wurde zunächst für das Forstrecht entwickelt (vgl. BGE 105 Ib 265) und im erwähnten Entscheid BGE 107 Ia 121 aus Gründen der Rechtssicherheit und praktischen Überlegungen (Schwierigkeiten der Abklärung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse vor 30 Jahren) auf eine Baute innerhalb der Bauzone übertragen (Abbruch einer Galerie von 21 m² in einem Wohnzimmer). In seinen Entscheiden BGE 132 II 39 E. 6.3 und 136 II 367 E. 8.1 hat das Bundesgericht die Frage jeweils gestellt aber offengelassen, ob diese Rechtsprechung unverändert auf Bauten ausserhalb der Bauzonen übertragen werden könne (und wo – wie im Entscheid BGE 136 II 367 – die Behörden immer wieder Verfügungen erliessen). Vorliegend wird nicht der Abbruch einer Baute oder die Einstellung einer bestimmten Nutzung verlangt; die Nutzung des Parkplatzes wird vielmehr – unter Auflagen – bewilligt und dessen Bestand nicht infrage gestellt. Nachdem das kantonale Planungs- und Baugesetz sowie die gestützt darauf erlassenen kommunalen Bau- und Zonenordnungen seit mehr als 30 Jahren anwendbar sind, bestehen bei der Abklärung der rechtlichen Verhältnisse vor dreissig Jahren keine Schwierigkeiten mehr. Gründe der Rechtssicherheit sind hier – wo die Nutzung ja bewilligt und der Bestand des Parkplatzes nicht infrage gestellt wird – ebenfalls kein Grund, eine Verwirkung der behördlichen Befugnis anzunehmen, bei der nachträglichen Bewilligung der Nutzung mittels Nebenbestimmungen die Herstellung des rechtmässigen Zustandes zu verlangen. Wenn § 357 Abs. 4 PBG der Baubehörde bei Änderung einer vorschriftswidrigen Baute das Recht einräumt, Verbesserungen gegenüber dem bestehenden Zustand vorzunehmen, sofern diese im öffentlichen Interesse liegen und nach den Umständen zumutbar sind, so erscheint es fraglich, ob die bundesgerichtliche Rechtsprechung über die "Ersitzung" einer illegalen Baute nach 30 Jahren hier dem Recht der Baubehörde entgegenstehen würde, nach diesem Zeitablauf den rechtmässigen Zustand mittels Nebenbestimmungen zu verlangen. Wie erwähnt, kann diese Frage aber offengelassen werden.

3.  

Die Beschwerdeführerin stellt sich weiter auf den Standpunkt, die 124 streitbetroffenen Parkplätze seien mit der Baubewilligung für das Projekt "P" vom 8. Januar 2004 zumindest implizit ohne jede Auflage bewilligt worden. In dieser Baubewilligung sei ausdrücklich festgehalten worden, dass auf dem Areal nach Realisierung des Bauvorhabens insgesamt 525 Parkplätze zur Verfügung stünden. In dieser Zahl seien die 124 streitbetroffenen Parkplätze eingerechnet gewesen.

Diesen Einwand hat die Vorinstanz verworfen. Zur Begründung führte sie an, weder dem Dispositiv der Baubewilligung vom 8. Januar 2004 selbst noch den massgeblichen Plänen könne entnommen werden, dass der streitbetroffene Parkplatz Bestandteil dieser Baubewilligung für das Projekt "P" gewesen sei. Auch sei er nicht Teil des Baugesuchs gewesen und nicht öffentlich ausgeschrieben worden. Die Abstellplätze seien einzig im Rahmen der Berechnung der Pflichtabstellplätze auf dem gesamten Areal (als Pufferzone) miteinbezogen worden. Dadurch sei der streitbetroffene Parkplatz aber nicht in einem ordentlichen Verfahren nachträglich (mit-)bewilligt worden.

3.1 Die baurechtliche Bewilligung des Stadtrates Dübendorf vom 8. Januar 2004 betrifft den Neubau Q (Büro-, Ausstellungs- und Ausbildungsgebäude für Firma M und Firma J) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 an der N-Strasse zwischen Nr. 04 und 05. Der – von diesem Neubau rund 400 m entfernte – streitbetroffene Parkplatz auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der K-Strasse war nicht Bestandteil dieser Baubewilligung. Er war auch nicht Bestandteil des Baugesuchs und wurde nicht öffentlich ausgeschrieben.

Daran ändern die Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts. Gemäss Baugesuch wurden für das Neubauvorhaben Q 419 vorhandene und 12 projektierte Parkplätze ausgewiesen. Die nachgereichte Parkplatzberechnung umfasst das ganze Areal "Firma J-Firma M". Hierauf sind als "Istzustand" 419 Parkplätze eingezeichnet, wovon auf dem heute streitigen Grundstück 120 Parkplätze als "Pufferzone". Gemäss den Erwägungen zur Baubewilligung vom 8. Januar 2004 (S. 7) müsse die Parkplatzsituation auf dem Areal als Ganzes betrachtet werden und könne die Parkplatzberechnung nicht isoliert bzgl. des Neubaus erfolgen; die vorhandenen und projektierten Fahrzeugabstellplätze würden über das gesamte Areal gesehen den erforderlichen Parkplatzbedarf abdecken und als ausreichend erachtet. Mit diesen Erwägungen wurden aber die 120 als "Pufferzone" bezeichneten Parkplätze auf dem heute streitbezogenen Areal nicht baurechtlich bewilligt, wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat.

3.2 Aus dem Umstand, dass der streitbezogene Parkplatz bei dem am 8. Januar 2004 in die über das ganze Areal vorgenommene Parkplatzberechnung einbezogen wurde, kann die Beschwerdeführerin auch unter dem – nachfolgend zu prüfenden – Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn mit der Bezeichnung als "Pufferzone" vermittelte die Beschwerdeführerin selber den Eindruck, dass es sich bei dieser Fläche um eine Platzreserve oder ein Provisorium, auf jeden Fall nicht um eine definitive, andauernde Nutzungsfestlegung handelte.

4.  

Die Beschwerdeführerin beruft sich weiter auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil die zuständige Baubehörde untätig geblieben sei.

4.1 Eine kürzere Verwirkungsfrist rechtfertigt sich nach der bundesgerichtlichen Recht­sprechung aus Gründen des Vertrauensschutzes (Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999), und zwar namentlich dann, wenn die Baubehörden zwar vor Ablauf der 30-jährigen Frist einschreiten, den baurechtswidrigen Zustand aber über Jahre hinaus duldeten, obschon ihnen die Gesetzwidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen (BGE 107 Ia 121 E. 1c; 136 II 365 E. 7.1 mit weiteren Hinweisen). Nach Lehre und Rechtsprechung ist bei blosser Untätigkeit der Behörde das Entstehen einer Vertrauensgrundlage nur mit Zurückhaltung anzunehmen (BGr, 19. September 2001, 1P.768/2000, E. 4c, = ZBl 103/2002, S. 195; VGr, 24. Januar 2002, VB.2001.00290, E. 4a = BEZ 2002 Nr. 4; 12. Juni 1987, ZBl 89/1988, S. 261 ff., E. 3b; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A, Zürich 1999, Rz. 879; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 652). Es genügt nicht, dass die Behörde untätig geblieben ist, sondern es müssen zusätzliche Anhaltspunkte bei den Betroffenen die Meinung aufkommen lassen, rechtmässig gehandelt zu haben.

Solche Anhaltspunkte bestehen hier nicht. Nach dem Gesagten schuf der Einbezug des streitbezogenen Parkplatzes in die über das ganze Areal vorgenommene Parkplatzberechnung im Zusammenhang mit der Baubewilligung vom 8. Januar 2004 für das Neubauvorhaben Q keine Vertrauensgrundlage. Es bestand damals kein Anlass, die Rechtmässigkeit der fraglichen Parkplätze in der "Pufferzone", die nicht Gegenstand des fraglichen Bewilligungsverfahrens bildete, detailliert zu prüfen.

Zudem lassen die bei den Akten liegenden Flugaufnahmen von 2002 und 2008 darauf schliessen, dass damals der Platz in bedeutend kleinerem Umfang belegt und die Nutzung kontinuierlich intensiviert wurde. Der gleiche Schluss kann aus dem Umstand gezogen werden, dass die Beschwerdeführerin in der Parkplatzberechnung 2003/2004 die Parkfläche als "Pufferzone" bezeichnete, woraus auf ein Provisorium bzw. eine Reservefläche geschlossen werden kann (vgl. vorn, E. 3.2).

4.2 Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Begründung einer Vertrauensgrundlage vorliegend zu verneinen ist. Wie schon im Zusammenhang mit der Verwirkungsfrist von 30 Jahren für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (vorn, E. 2.5) kann auch hier die Frage offengelassen werden, ob die Beschwerdeführerin – selbst bei Vorliegen einer Vertrauensgrundlage – mit ihren Anträgen auf Aufhebung der Nebenbestimmungen überhaupt durchdringen würde, nachdem die Nutzung des Parkplatzes und damit dessen Bestand ja bewilligt wurde.

5.  

Stehen der angefochtenen Bewilligung bzw. den darin statuierten streitigen Nebenbestimmungen keine Verwirkungsfrist (E. 2), keine bereits erteilte rechtskräftige Baubewilligung (E. 3) und keine Gründe des Vertrauensschutzes (E. 4) entgegen, ist weiter zu prüfen, ob die streitbezogenen Nebenbestimmungen Ziff. 1.1.1, 1.1.2 und 1.2 der angefochtenen Baubewilligung vom 7. Februar 2012 inhaltlich rechtmässig sind.

5.1 In den Erwägungen zur Baubewilligung vom 7. Februar 2012 hielt der Stadtrat unter dem Abschnitt "Einordnung" fest, dass sich die Parkierungsfläche im südöstlichen Bereich am Rand des Grossgrundstücks befinde. Während westlich an die Parkierungsfläche Grünflächen teilweise mit ansprechendem Baumbestand grenzten, zeige sich ab der Parkierungsfläche insbesondere in Richtung Osten zur dreigeschossigen Wohnzone mit Gewerbeerleichterung derzeit ein ganz anderes, wesentlich weniger ansprechendes Bild. Die Parkierungsfläche selbst und insbesondere der Grenzbereich zur Wohnzone vermöge die geforderte befriedigende Gesamtwirkung nicht zu erfüllen und sei daher aufzuwerten.

Entsprechend diesen Erwägungen hat gemäss der streitigen Nebenbestimmung Disp.-Ziff. 1.1.1 Abs. 1 der Baubewilligung die Beschwerdeführerin einen Umgebungsplan vorzulegen und bewilligen zu lassen, der aufzeigt, mit welchen baulichen Massnahmen eine befriedigende Gesamtwirkung gemäss den Erwägungen "Einordnung" erreicht wird. Die Parkierungsfläche ist dabei insbesondere gegen Südosten und auch innerhalb der Fläche durch Begrünung aufzuwerten.

Nicht mehr strittig ist die Nebenbestimmung Disp.-Ziff. 1.1.1 Abs. 2, die unter Verweis auf die Erwägungen gemäss Abschnitt "Erschliessung" bauliche Massnahmen verlangt. In diesem Abschnitt hält die Baubehörde fest, dass sich die Parkplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 im Gewässerschutzbereich R befänden und grundsätzlich nach der Norm "Richtlinie und Praxishilfe Regenwasserentsorgung", AWEL, März 2006, Version 2.2." entwässert werden müssten. Mit dem Rekursentscheid vom 12 September 2012 hat die Vorinstanz Disp.-Ziff. 1.1.1 der Baubewilligung vom 7. Februar 2012 aus intertemporalrechtlichen Gründen (Abstellen auf das mildere Recht 1996) insoweit aufgehoben, als damit der Bauausschuss Dübendorf aus gewässerschutzrechtlichen Gründen eine Instandstellung des Parkplatzes verlangt hatte.

5.2 Die Vorinstanz führte zur Frage der Einordnung im Rekursentscheid aus (E. 5.3), wie sich aus den Akten entnehmen lasse und sich anlässlich des Augenscheins bestätigt habe, stelle der Belag der Parkierungsfläche ein Flickwerk dar. Die Fahrzeuge würden sowohl auf chaussierten wie auch auf verschiedenen asphaltierten Flächen abgestellt. Auch die Erschliessung der teilweise mit Baumstämmen abgegrenzten Abstellflächen erfolge sowohl über die asphaltierten als auch über die chaussierten Bereiche. Eine Begrünung des eingezäunten Parkplatzes fehle ebenso wie eine eigentliche Anlegung der Parkfelder. Einzig an den Grenzen zu den benachbarten Grundstücken im Osten und Westen fänden sich schmale Grünstreifen mit Sträuchern und Bäumen, wobei der Grenzstreifen im Westen etwas dichter und ansprechender begrünt sei als jener im Osten. Von einem befriedigend gestalteten Parkplatz für Mitarbeitende und Besucher könne trotz dieses Grüngürtels nicht gesprochen werden. Es sei jedenfalls vertretbar, wenn die Baubehörde die Gestaltung des unmittelbar an die Wohnzone grenzenden, grossflächigen Parkplatzes als ungenügend betrachtet habe.

Die Beschwerdeführerin bestreitet den Einordnungsmangel mit der Begründung, an die Einordnung eines Parkplatzareals könnten keine überzogenen Forderungen gestellt werden. Immerhin werde der Parkplatz schon heute auf drei Seiten von Wiesflächen und teilweise von Bäumen und Sträuchern umrandet. Nebst der grosszügigen Grünfläche westlich des Parkplatzes befände sich auch auf der Ostseite zwischen Parkplatz und Grundstücksgrenze ein respektabler Grünstreifen, während auf der Nachbarparzelle die Parkplätze bis unmittelbar an die gemeinsame Grenze reichten.

5.3 Die Vorinstanz hat die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu § 238 Abs. 1 PBG umfassend dargelegt (Entscheid der Vorinstanz, E. 5.2). Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Sie hat insbesondere darauf hingewiesen, dass den Gemeinden bei der Anwendung dieser Ästhetikgeneralklausel ein erheblicher Ermessenspielraum zusteht, den die Rekursinstanz zu respektieren hat, wenn der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände beruht (vgl. BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004, E. 3.2 = ZBl 107/2006, S. 430; VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.2 mit Hinweisen). Das neben der Überprüfung des Sachverhalts auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kann nur bei Ermessensmissbrauch und -überschreitung einschreiten (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG).

Die anlässlich des Augenscheins des Baurekursgerichts aufgenommenen Fotos vom 15. August 2012 belegen, dass der Belag der Parkierungsfläche ein Flickwerk darstellt und der Parkplatz als solcher insgesamt einen ungeordneten Eindruck macht. Wenn der Parkplatz von Wiesflächen, Bäumen und Sträuchern umrandet wird, genügt dies allein nicht für eine befriedigende Einordnung des Platzes selber. Der Parkplatz vermittelt den Eindruck einer grossen Parkierfläche mit verschiedensten Belägen, auf welche die Fahrzeuge fast beliebig und ungeordnet abgestellt werden. Wenn die Baubewilligungsbehörde dem Parkplatz eine befriedigende Einordnung im Sinn von § 238 Abs. 1 PBG absprach und mit der streitigen Nebenbestimmung die Vorlage eines Umgebungsplan verlangte, der aufzeigt, mit welchen baulichen Massnahmen eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht und insbesondere die Parkierungsfläche gegen Südosten und auch innerhalb der Fläche durch Begrünung aufgewertet wird, so verlangt sie lediglich die Gestaltung als geordnete Parkierungsanlage, wie sie selbst in Gewerbe- und Industriezonen absolut üblich ist und umso mehr in einer Zone für öffentliche Bauten von der Beschwerdeführerin verlangt werden darf. Diese Auflage ist jedenfalls nicht rechtsverletzend. Von "überzogenen" Anforderungen oder der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit kann nicht die Rede sein. Daran ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin den Vorwurf der Unverhältnismässigkeit mit der "beabsichtigten Umnutzung des Parkplatzes" durch eine Überbauung "in den nächsten Jahren" begründet. Dieser – nicht belegte – Einwand ist derart allgemein und vage, dass darauf nicht abgestellt werden kann.

5.4 Auf dem Parkplatz werden unbestrittenermassen "auch Wohnmobile, Wohnwagen, Schiffe/Boote und dergleichen" abgestellt. In den Erwägungen zur Baubewilligung vom 7. Februar 2012 wird hierzu festgehalten, das Abstellen von Wohnmobilien, Schiffen etc. könne nicht mit Hinweis auf Veranstaltungen der Firma J oder Firma M bzw. mit einer Anstellung bei diesen begründet werden. Das systematische Aufstellen von Wohnwagen, Booten und dergleichen sei in dieser Zone für öffentliche Bauten nicht zonenkonform. Entsprechend diesen Ausführungen verlangt Disp.-Ziff. 1.1.2 der Baubewilligung, es sei der Abteilung Hochbau schriftlich zu melden, dass die erwähnten Wohnwagen, Boote und dergleichen entfernt worden seien, sodass eine Kontrolle vorgenommen werden könne.

In der Rekursschrift vom 12. März 2012 stellte die Beschwerdeführerin auch bezüglich dieser Auflage den Antrag auf Aufhebung. Auf diesen Antrag trat die Vorinstanz, soweit er nicht mit der Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes begründet worden war, mangels einer rechtsgenügenden Begründung nicht ein (Entscheid der Vorinstanz, E. 7). Auch in der Beschwerdebegründung wird die Aufhebung der Auflage Ziff. 1.1.2 verlangt, aber – abgesehen vom bereits verworfenen Einwand der Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (vgl. E. 2) – nicht antragsbezogen begründet. Die Beschwerdeführerin legte in ihrer Beschwerdeschrift nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, warum die Vorinstanz auf den Rekurs insoweit zu Unrecht nicht eingetreten sein soll. Die Beschwerde ist in diesem Punkt daher ohne Weiteres abzuweisen.

5.5 Die Beschwerde ist weiter auch insoweit unbegründet, als die Beschwerdeführerin die ersatzlose Aufhebung von Ziff. 1.2 (Spezielle Bedingungen und Auflagen) der Baubewilligung vom 7. Februar 2012 beantragt:

Gemäss Ziff. 1.2.1 wird der Beschwerdeführerin "empfohlen", bei der Bepflanzung einheimische und standortgerechte Gehölze vorzusehen und auf das Setzen von Problempflanzen (z.B. invasive Neophyten) möglichst zu verzichten. Bei dieser Anordnung handelt es sich um eine "Empfehlung" und damit nicht um eine anfechtbare hoheitliche Anordnung.

Laut Ziff. 1.2.2 ist die Fertigstellung der Begrünung oder anderweitiger Pflanzarbeiten der Abteilung Hochbau schriftlich mitzuteilen, damit die Schlussabnahme vorgenommen und das baurechtliche Bewilligungsverfahren abgeschlossen werden kann. Hierbei handelt es sich um eine zulässige Massnahme der Baukontrolle (§ 327 PBG) der vorn (E. 5.3) inhaltlich als zulässig erkannten Nebenbestimmung Ziff. 1.1.1.

6.  

In teilweiser Gutheissung des Rekurses R3.2012.00032 der heutigen privaten Beschwerdegegnerschaft hat die Vorinstanz mit Disp.-Ziff. III des Rekursentscheids vom 12. September 2012 die Nebenbestimmung Ziff. 1.1.1 der Baubewilligung vom 7. Februar 2012 dadurch ergänzt, dass mit dem nachzureichenden Umgebungsplan auch die rechtsgenügende Anlegung der 124 Abstellplätze aufzuzeigen und zu bewilligen sein werde. In E. 11.3 des Rekursentscheids wird diese Ergänzung damit begründet, die bewilligten 124 Parkplätze seien gegenüber dem übrigen Grundstücksbereich weder deutlich ausgeschieden noch deutlich abgegrenzt. Einzig einige Baumstämme sowie die unterschiedlichen Bodenbeläge zeigten in etwa auf, wo parkiert werden müsse. Hingegen sei der Parkplatz nicht so angelegt, dass die Abstellplätze rechtsgenügend markiert und den Benutzern der Plätze klar sei, wo sie ihr Fahrzeug abzustellen hätten. Die Lage und insbesondere die Zahl der Abstellplätze seien nicht klar erkennbar. Es bestehe ein öffentliches Interesse, dass der Parkplatz nur so wie bewilligt – d. h. für das Abstellen von Personenwagen von Mitarbeitern und Eventbesuchern – genutzt werde. Die Lage, Anzahl und Dimensionierung der Abstellplätze könne durch entsprechenden Bodenbelag, Bodenmarkierung und/oder Hinweistafel deutlich gemacht werden.

6.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Aufhebung dieser Nebenbestimmung mit dem Einwand, es fehle diesbezüglich an einer gesetzlichen Grundlage. Weder auf Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe sei eine Verpflichtung vorgesehen, Parkfelder einzeln zu markieren. Diese Argumentation greift indessen zu kuRz. Denn eine Nebenbestimmung braucht nicht ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen zu sein. Die Zulässigkeit der Nebenbestimmung kann auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck, aus einem mit der Hauptanordnung zusammenhängenden öffentlichen Interesse hervorgehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 918). § 321 Abs. 1 PBG sieht denn auch ausdrücklich die Anordnung von Nebenbestimmungen zur "Erhaltung des rechtmässigen Zustands" vor.

6.2 Die von der Vorinstanz ergänzungsweise verfügte Auflage, mit dem nachzureichenden Umgebungsplan sei auch die rechtsgenügende Anlegung der 124 Abstellplätze aufzuzeigen, dient direkt der Sicherung, dass auf dem streitbezogenen Parkplatz nicht mehr als die bewilligten 124 Fahrzeuge abgestellt werden. Die Markierung der Parkplätze verhindert, dass der Parkplatz nicht von mehr als 124 Fahrzeugen und damit in nicht bewilligtem Ausmass belegt wird. Denn ohne eine Markierung ist die Zahl der abgestellten Fahrzeuge mit vernünftigem Ausmass nicht kontrollierbar und weiss zudem auch der Parkplatzbenutzer selber nicht, wann die bewilligte Anzahl von parkierten Fahrzeugen erreicht ist und er somit sein Fahrzeug nicht auf dem Parkareal abstellen darf. Die Auflage hilft, ansonsten zu erwartenden Rechtsverletzungen vorzubeugen und ist zulässig (RB 1982 Nr. 155 Ziff. 1 = BEZ 1983 Nr. 6). Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt unbegründet.

7.  

Es bleibt zu prüfen, ob die strittigen Auflagen gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstossen.

7.1 Nach § 341 PBG hat die zuständige Behörde ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. § 341 PBG verlangt seinem Wortlaut entsprechend die vorbehaltlose Durchsetzung der Rechtsordnung. Ein Ermessen, ob die zuständige Behörde tätig werden oder ob sie die Sache auf sich beruhen lassen soll, besteht damit grundsätzlich nicht (VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033, E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23; Ruckstuhl, N. 14.63 ff., auch zum Folgenden). Beim Vollzug ist allerdings der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (BGr, 26. April 2010, 1C_397/2009, E. 4.1; VGr, 12. März 2008, VB.2007.00383, E. 7). Die Frage nach der Verhältnismässigkeit ist eine Rechtsfrage, zu deren Überprüfung das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG befugt ist (RB 1984 Nr. 18). Allerdings ist mit der Gewichtung der infrage stehenden öffentlichen und privaten Interessen die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe verbunden, bei der den verfügenden Verwaltungsbehörden ein gewisser Beurteilungsspielraum zusteht, den die Rechtsmittelinstanzen nur mit Zurückhaltung überprüfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73).

Ein Abbruchbefehl ist nach ständiger Rechtsprechung dann unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen Zustand gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen (BGE 132 II 21 E. 6; 111 Ib 213 E. 6b; VGr, 12. Juni 1987, ZBl 89/1988, S. 261 ff., E. 3a). Geringfügig ist eine Abweichung damit dann, wenn nur um Weniges von der materiellen Vorschrift abgewichen wird und die Abweichung dem Bauherrn keinen oder nur einen geringfügigen Nutzen bringt (VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033, E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 484 f.; Mäder, Rz. 665). Bei bedeutenderen Abweichungen von den materiellen Vorschriften können nur Gründe des Vertrauensschutzes zu einem Verzicht auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands führen (VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033, E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23 = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23). Solche Gründe liegen vor, wenn der Bauherr gutgläubig angenommen hat, er sei zur Bauausführung ermächtigt, und wenn der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustands nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (RB 1985 Nr. 118 = BEZ 1986 Nr. 22 mit Hinweisen).

7.2 Vorliegend besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse, dass die heute einen unordentlichen Eindruck vermittelnde Parkierungsanlage in der Zone für öffentliche Bauten so hergerichtet wird, dass ein befriedigender Gesamteindruck entsteht. Hierzu gehört auch die Entfernung der Wohnwagen, Wohnmobilien, Schiffe und dergleichen, deren Abstellen hier nicht mit dem Zonenzweck vereinbar ist. Überwiegende entgegenstehende private Interessen sind nicht ersichtlich. Die behauptete Absicht, den Platz "in den nächsten Jahren" anders nutzen zu wollen, blieb – wie erwähnt (E. 5.3) – unsubstanziiert. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit liegt nicht vor.

8.  

Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.5'000.-- ;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    110.--     Zustellkosten,
Fr. 5'110.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…