Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2012.00768

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 10. April 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtsschreiberin Regula Hunger.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

und

 

Baubehörde Meilen,  

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Strassenpolizeiliche Bewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Baubehörde Meilen erteilte unter diversen Nebenbestimmungen am 13. Dezember 2011 A die baurechtliche Bewilligung für den Umbau und die Erweiterung des Wohnhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, C-Strasse 02, in Meilen. Gleichzeitig eröffnete sie die im koordinierten Verfahren ergangene Verfügung BVV 03 der Baudirektion Kanton Zürich vom 6. Dezember 2011, welche unter anderem die strassenpolizeiliche Beurteilung enthält. Diese Verfügung statuiert in Disp.-Ziff. I. lit. c folgende Nebenbestimmung:

 "Die Sicht bei der Ausfahrt auf die C-Strasse muss (gemessen von einem Punkt 2,5 m hinter dem Fahrbahnrand und in der Mitte der Ausfahrt) nach links und rechts mindestens 70 m frei sein. Bepflanzung, Zäune, Mauern, Böschungen und dergleichen, welche die Sichtfreiheit beeinträchtigen könnten, dürfen maximal 80 cm (gemessen ab Fahrbahnniveau) hoch sein."

II.  

Gegen die beiden Bewilligungen rekurrierte A am 23. Januar 2012 an das Baurekurs­gericht.

Am 3. Mai 2012 führte das Baurekursgericht einen Augenschein auf dem Lokal durch. An diesem vereinbarten die Parteien, dass das Rekursverfahren einstweilen sistiert bleiben solle. Mit Verfügung vom 24. September 2012 wurde das Rekursverfahren auf Antrag von A fortgesetzt. Das Baurekursgericht wies mit Entscheid vom 23. Oktober 2012 den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.

III.  

Mit Beschwerde vom 23. November 2012 an das Verwaltungsgericht beantragte A, den Rekursentscheid vom 23. Oktober 2012 aufzuheben, soweit damit der Rekurs abgewiesen worden sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

Mit Vernehmlassung vom 10. Dezember 2012 verzichtete die Baubehörde Meilen auf eine Stellungnahme. Am 18. Dezember 2012 schloss das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Am 14. Januar 2013 beantragte die Baudirektion Kanton Zürich, unter Verweis auf den Mitbericht der Volkswirtschaftsdirektion vom 8. Januar 2013, die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 14. Februar 2013 hielt A an seinen Anträgen fest. Dazu nahm die Baudirektion, unter Verweis auf den Mitbericht der Volkswirtschaftsdirektion vom 25. Februar 2013, am 28. Februar 2013 Stellung. A hielt mit Triplik vom 12. März 2013 an seinen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Baugrundstück liegt nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 25. März 1997 (BZO) in der Wohnzone W1.0. Die Parzelle ist mit einem Wohnhaus überstellt und liegt direkt am See, eingegrenzt zwischen der nordöstlich verlaufenden C-Strasse (Staatsstrasse) und den nordwestlich und südöstlich anstossenden Grundstücken bzw. Wohnhäusern. Die Ausfahrt erfolgt über ein ca. 2 m breites Trottoir auf die C-Strasse. Der Beschwerdeführer plant, das heutige Gebäude zu erweitern und zu sanieren. Insbesondere der Innenbereich inklusive Infrastruktur soll neu disponiert werden. Der zweigeschossig in Erscheinung tretende Baukörper soll im Teilbereich Südwest im bestehenden Profil aufgestockt sowie mit einem Erker anstelle des heutigen Balkons abgeschlossen werden.

2.  

2.1 Gemäss § 240 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) dürfen durch Bauten, Anlagen, Bepflanzungen und sonstige Grundstücksnutzungen weder der Verkehr behindert oder gefährdet noch der Bestand und die Sicherheit des Strassenkörpers beeinträchtigt werden.

2.2 Die Beschwerdegegnerin führte in ihrer Verfügung vom 6. Dezember 2011 aus, zur Gewährleistung der Sicht bei der Ausfahrt auf die C-Strasse müsse die bestehende Schutzmauer entsprechend der VSiV angepasst werden. Sie stützt sich dabei auf § 240 PBG und auf die Verkehrssicherheitsverordnung vom 15. Juni 1983 (VSiV). In der Rekursantwort vom 24./15. Februar 2012 legte sie dar, dass entlang der C-Strasse eine Veloroute verlaufe und das Trottoir durch Fussgänger und Benutzer verschiedener fahrzeugähnlicher Geräte rege benutzt werde. Die bestehende Erschliessung der Parzelle widerspreche den geltenden Verkehrssicherheitsvorschriften des PBG sowie den ausführenden Verordnungen. Die unzureichenden Sichtweiten würden die Verkehrssicherheit gefährden. Die freie Sicht werde vor allem durch die zu hohe Mauer behindert.

2.3 Die Vorinstanz stützte ihren Entscheid auf § 239 und § 358 PBG, wonach jederzeit bestehende widerrechtliche Zustände unabhängig von einem Bauvorhaben angeordnet werden könnten, wenn dadurch erhebliche polizeiliche Missstände beseitigt würden, da im Bereich der polizeilich motivierten Gefahrenabwehr gerade keine Bestandsgarantie bestehen würde. Vorliegend seien die notwendigen Anpassungen im Zusammenhang mit dem Umbau und der Erweiterung des bestehenden Gebäudes angeordnet worden. Aufgrund der Lage an einer Staatsstrasse habe dies eine Neubeurteilung der Zufahrtssituation mit sich gebracht. Dies sei in jedem Fall zulässig. Die Behebung des Mangels setze keine Änderung an der Ausfahrt selbst voraus.

2.4 Der Beschwerdeführer rügt, der angefochtenen Anordnung fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Das Bauvorhaben sehe weder Veränderungen im Aussenbereich noch eine intensivere Nutzung des Gebäudes vor. Es gebe folglich keinen Anlass, die Aspekte der Erschliessung und Verkehrssicherheit neu aufzurollen. Eine wesentlich veränderte Situation im Sinn von § 233 Abs. 2 PBG werde von der Volkswirtschaftsdirektion denn auch nicht geltend gemacht. Des Weiteren stellen weder § 321 PBG oder § 239 PBG noch § 358 PBG eine genügende gesetzliche Grundlage dar. Die mit der Baubewilligung verknüpfte Auflage erweise sich daher als unzulässig.

3.  

3.1 Vorliegend widerspricht die strittige Ausfahrt unbestrittenermassen der Verkehrssicherheitsverordnung. Dass die Ausfahrt nicht der Verkehrssicherheitsverordnung genügt, bedeutet nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung jedoch nicht ohne Weiteres, dass die Ausfahrt zu einer Gefährdung der Verkehrssicherheit führt (VGr, 8. Juli 1998, VB.98.00091, E. 4). So sind denn auch Abweichungen von den gemäss § 6 Abs. 1 VSiV im Anhang der VSiV geregelten technischen Anforderungen an Ausfahrten unter bestimmten Voraussetzungen möglich (§ 6 Abs. 2 VSiV). Bei der Frage, ob eine Gefährdung der Verkehrssicherheit im Sinn von § 240 PBG vorliege, handelt es sich weitgehend um eine solche des technischen Ermessens, welche das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) nicht frei prüfen kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 35 ff. mit Hinweisen; VGr, 8. Juli 1998, VB.98.00091, E. 4).

3.2 Die Beschwerdegegnerin kam zum Schluss, die prekären Sichtverhältnisse würden die Verkehrssicherheit gefährden. Die Ausfahrt stelle eine Gefährdung für den motorisierten und Fussgängerverkehr dar. Die aus der Liegenschaft ausfahrenden Fahrzeuge hätten keine genügende Übersicht auf die auf der Fahrbahn und dem Gehweg herrschenden Verhältnisse. Ferner gelte im betroffenen Strassenabschnitt Tempo 60 km/h, und es sei auf der entlang der C-Strasse verlaufenden Fahrradroute mit "schnell" fahrenden Velofahrern zu rechnen.

3.3 Es ist unbestritten, dass es sich bei der C-Strasse um eine Hauptstrasse mit grosser Verkehrsmenge und einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h handelt. Gemäss Kantonspolizei Zürich ist zusätzlich eine erhebliche Menge an "schnellen" Radfahrern auf dem Radstreifen in Fahrtrichtung D unterwegs. Nicht auszuschliessen ist, dass das Trottoir von Fussgänger und Benutzer verschiedener fahrzeugähnlicher Geräte genutzt wird. Aus der Fotodokumentation ist zudem ersichtlich, dass die Mauer die Sicht auf die Strasse stark einschränkt. Daraus ergibt sich, dass die Beurteilung der Beschwerdegegnerin, die strittige Ausfahrt sei verkehrsgefährdend, nicht zu beanstanden ist. Das Baugrundstück verfügt somit über keine regelkonforme Ausfahrt. Es stellt sich deshalb die Frage, ob Verbesserungen gestützt auf § 357 Abs. 4 PBG verlangt werden können.

4.  

4.1 Bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, dürfen umgebaut, erweitert und, sofern sie sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignen, anderen Nutzungen zugeführt werden, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Vorschriften entgegenstehen. Für neue oder weitergehende Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen vorbehalten (§ 357 Abs. 1 PBG). Nach Abs. 4 derselben Bestimmung kann die baurechtliche Bewilligung verlangen, dass Verbesserungen gegenüber dem bestehenden Zustand vorgenommen werden, die im öffentlichen Interesse liegen und nach den Umständen zumutbar sind.

4.2 Die streitige Ausfahrt vom Grundstück Kat.-Nr. 01 auf die C-Strasse bestand schon vor dem Inkrafttreten der Verkehrssicherheitsverordnung am 1. Juli 1983. Sie widerspricht sodann unbestrittenermassen der Verkehrssicherheitsverordnung.

Hinsichtlich der im Zusammenhang mit der kommunalen Baubewilligung vom 13. Dezember 2011 erteilten strassenpolizeilichen Bewilligung vom 6. Dezember 2011 handelt es sich vorliegend um einen Anwendungsfall von § 357 Abs. 1 PBG, weshalb gemäss § 357 Abs. 4 PBG unter den dort genannten Voraussetzungen auch Verbesserungen verlangt werden können (vgl. VGr, 18. Dezember 2001, VB.2001.00205, E. 3; 8. Juli 1998, VB.98.00091, E. 2 [beide nicht publiziert]; a. M. Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, Zürich 2003, S. 148).

5.  

Gemäss § 357 Abs. 4 PBG müssen die Verbesserungen im öffentlichen Interesse liegen und nach den Umständen zumutbar sein.

5.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Verquickung der Umbaukosten und der Mauerkosten erweise sich als sachfremd und zur Begründung der Verhältnismässigkeit ungeeignet. Zudem verschiebe sich das Kostenverhältnis; zum einen würden die Umbaukosten wesentlich niedriger ausfallen, zum anderen stiegen die Kosten Abbruch/Neubau der Mauer um die Aufwendungen für Verlegung und Neuinstallation der Elektroinstallationen, des Briefkastens sowie um den Aufwand für den Geometer. Die Voraussetzungen für das Aufstellen eines Verkehrsspiegels gemäss Ziff. 13.2 SN 640 273a seien gegeben. Das öffentliche Interesse rechtfertige diesen tiefgreifenden Eingriff in die Eigentumsgarantie nicht.

5.2 Die Auflage erfolgt zur Wahrung des in § 240 Abs. 1 PBG festgehaltenen Erfordernisses der Verkehrssicherheit (vgl. E. 3.3) und liegt damit im öffentlichen Interesse. Das vom Beschwerdeführer geltend gemachte überwiegende private Interesse ist insbesondere finanzieller Natur. Es ist zulässig und keineswegs sachfremd, die Umbaukosten zu denjenigen der Mauerkosten in ein Verhältnis zu setzen (VGr, 18. Dezember 2001, VB.2001.00205, E. 3b; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 1144). Das Kostenverhältnis mag sich durch die tieferen Baukosten zwar verschieben, jedoch nicht derart, dass die Auflage nicht mehr verhältnismässig wäre. Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten privaten Interessen vermögen das öffentliche Interesse nicht zu überwiegen. Zum Schutz der Verkehrssicherheit sind zudem keine milderen Mittel ersichtlich. Namentlich stellt ein Verkehrsspiegel keinen vollwertigen Ersatz für den Sichtkontakt dar. Sodann kann der Beschwerdeführer aus Ziff. 13 der SN 640 273a nichts zu seinen Gunsten ableiten. Neben der Voraussetzung einer ungenügenden Knotensichtweite muss kumulativ die Voraussetzung erfüllt sein, dass keine baulichen Massnahmen angewendet werden können. Dies ist vorliegend gerade nicht der Fall, da die Herabsetzung der Mauerhöhe eine solche bauliche Massnahme darstellt. Zweck und Eingriffsintensität der Massnahme stehen auch in einem vernünftigen Verhältnis zueinander. Indem zum Schutz von Leib und Leben bestehenden Erfordernis der Verkehrssicherheit liegt ein gewichtiges öffentliches Interesse, das hier den Vorrang vor den privaten Belangen geniesst. Zu Recht hat die Vorinstanz die streitige Auflage als verhältnismässig erachtet.

6.  

Die Vorinstanz ist auf die mit Fortsetzungsbegehren vom 17. September 2012 erstmals vorgebrachte Rüge, die Auflage der Baudirektion Kanton Zürich sei nicht genügend konkret, wegen Verspätung nicht eingetreten. Der Beschwerdeführer bringt nun vor, neue rechtliche Begründungen seien vor Verwaltungsgericht zur Stützung des gestellten Antrags zulässig. Um eine solche handle es sich vorliegend.

Dem kann nicht gefolgt werden. Vorliegend handelt es sich nicht um eine neue rechtliche Begründung zur Stützung des gestellten Antrags, sondern um eine unzulässige "Klageänderung". Bei gleichbleibendem Begehren liegt eine solche vor, wenn das Begehren aus einem anderen Rechtsgrund abgeleitet wird (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3). Vorliegend rügt der Beschwerdeführer, die Auflage verstosse gegen den Grundsatz der genügenden Bestimmbarkeit verwaltungsrechtlicher Anordnungen, was einen anderen Rechtsgrund darstellt. Die Vorinstanz ist auf die diesbezügliche Rüge zu Recht nicht eingetreten. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, in wieweit die Auflage zu wenig konkret sein soll. Die genauen Angaben der Sichtdistanz, der Sichtwinkel (Messpunkte) sowie der zulässigen Höhe von Mauern, Einfriedungen und Pflanzen reichen für die Umsetzung vollkommen aus.

7.  

Das öffentliche Interesse an einer verkehrssicheren Ausfahrt steht überdies einem allfälligen Anspruch des Beschwerdeführers auf Gleichbehandlung im Unrecht entgegen. Insofern kann dahingestellt bleiben, ob die Baudirektion – indem sie andernorts nicht für die Verbesserung der Ausfahrtsverhältnisse an der C-Strasse sorgt – eine eigentliche gesetzeswidrige Praxis aufweist und diese weiterzuführen gedenkt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 522; vgl. BGE 108 Ia 212 E. 4a). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.  

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 3'170.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…