Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2012.00786

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 4. September 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

D, 

vertreten durch RA E,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Gemeinde A, 

 

vertreten durch RA B,

 

Beschwerdegegnerin,

 

betreffend Rechtsverzögerung,

 

hat sich ergeben:

I.  

D war als Lehrer in der Gemeinde A tätig. Ab dem 31. August 2009 war er zu 100 % krankgeschrieben. Ab dem 1. Juli 2010 leistete die Gemeinde keine Lohnfortzahlung mehr. Am 21. September 2010 beschloss die Schulpflege, (1.) die Schulleitung zu beauftragen, die BVK darüber ins Bild zu setzen, dass die Schulpflege davon ausgehe, D betrachte sich mit Wirkung ab 28. Februar 2010 auf eigenen Wunsch als pensioniert, und die Schule diesen Altersrücktritt anerkenne, (2.) die Auszahlung eines noch ausstehenden Lohns bis Ende Schuljahr 2009/2010 mangels Arbeitsleistung zu verweigern und (3.) die Auszahlung des ausstehenden Lohns bis Ende Schuljahr 2009/2010 bis zum Nachweis, dass das Arbeitsverhältnis bis Mitte 2010 bestanden habe und D arbeitsunfähig gewesen sei, aufzuschieben.

II.  

Mit Rekurs vom 12. Oktober 2010 liess D in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass sein Anstellungsverhältnis fortdauere, und die Gemeinde sei zur Lohnnachzahlung rückwirkend ab Juli 2010 zu verpflichten. Die Gemeinde sei sodann aufsichtsrechtlich anzuweisen, das Arbeitsverhältnis mit ihm unter Beachtung der geltenden personalrechtlichen Bestimmun­gen durch Kündigung zu beenden. Die Gemeinde liess mit Rekursantwort vom 2. Dezember 2010 beantragen, der Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Eingaben von D vom 10. Februar 2011 bzw. der Gemeinde vom 7. April 2011 wurde je an den Anträgen festgehalten. Am 11. April 2011 zeigte der Bezirksrat Z den Verfahrensbeteiligten an, dass der Schriftenwechsel geschlossen sei. Am 12. Dezember 2011 bzw. 19. März 2012 reichte D das ärztliche Gutachten eines Vertrauensarztes ein. Hierzu konnte die Gemeinde am 25. April 2012 Stellung nehmen. Am 13. Juni 2012 fand eine Anhörung von D in Anwesenheit von dessen Rechtsvertreterin, eines Mitglieds des Bezirksrats sowie der Ratsschreiberin, jedoch ohne den Rechtsvertreter der Gemeinde statt, der dazu offenbar nicht eingeladen worden war. D reichte am 15. Juni 2012 weitere Unterlagen ein und äusserte sich erneut zur Sache. Am 16. November 2012 liess er den Bezirksrat auffordern, bis am 22. November 2012 zu entscheiden, ansonsten Rechtsverweigerungs­beschwerde erhoben werde. Mit unbegründetem Beschluss vom 19. November 2012 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut, hob den Beschluss vom 21. September 2010 auf, stellte fest, dass das Arbeitsverhältnis zwischen den Parteien als per Ende Schuljahr 2010/2011 im gegenseitigen Einverständnis aufgelöst zu betrachten sei, und verpflichtete die Gemeinde, D den Lohn für die Zeit vom 1. Juli 2010 bis zum 31. Juli 2011 sowie eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen. Im Übrigen wies der Bezirksrat den Rekurs ab. Weiter wies er im Dispositiv darauf hin, dass der Entscheid in Rechtskraft erwachse, sofern nicht innert zehn Tagen schriftlich eine Begründung verlangt werde. Werde eine Begründung verlangt, laufe die "Berufungsfrist" ab Zustellung des begründeten Entscheids. Am 20. November 2012 liess D den Bezirksrat um Zustellung eines begründeten Entscheids ersuchen.

III.  

D liess dem Verwaltungsgericht mit Beschwerde vom 3. Dezember 2012 beantragen, unter Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass der Bezirksrat eine Rechtsverzögerung begangen habe, und der Bezirksrat sei anzuweisen, innert Monatsfrist einen begründeten Entscheid zu fällen. Am 17. Dezember 2012 versandte der Bezirksrat einen begründeten Entscheid und schloss mit Vernehmlassung vom gleichen Tag sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde. Hierzu liess D am 4. Februar 2013 Stellung nehmen. Die Gemeinde reichte keine Beschwerdeantwort ein.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa in personalrechtlichen Angelegenheiten sowie Beschwerden wegen Rechtsverzögerung durch einen Bezirksrat nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und b sowie Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Die Vorinstanz hat den Parteien am 17. Dezember 2012 einen begründeten Entscheid zugestellt. Soweit mit der Beschwerde solches verlangt worden war, wird sie gegenstandslos. Immerhin gilt es hierzu – auch mit Blick auf die Nebenfolgen – Folgendes zu bemerken: Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 VRG umschreibt der Rekursentscheid kurz den Tatbestand und fasst die Erwägungen zusammen. Selbst bei offensichtlich unzulässigen, gegenstandslos gewordenen, offensichtlich unbegründeten oder offensichtlich begründeten Rechtsmitteln ist der Entscheid nach § 28a Abs. 1 lit. b VRG mindestens summarisch zu begründen. Im Gegensatz zum Verfahren nach der Schweizerischen Zivilprozessordnung bzw. der Schweizerischen Strafprozessordnung kennt das zürcherische Verwaltungsrechts­pflegegesetz das Institut des unbegründet eröffneten Rechtsmittelentscheids nur bei gegenstandslos gewordenen Rekursen (§ 28a Abs. 2 VRG). Auch besteht keine Möglichkeit, anzuordnen, dass ein unbegründeter Entscheid in Rechtskraft erwachse, wenn nicht innert zehn Tagen eine Begründung verlangt werde. Der unbegründet eröffnete Beschluss vom 19. November 2012 erweist sich damit als rechtswidrig, wenn nicht sogar nichtig.

2.  

2.1 Der Beschwerdeführer verlangt mit der Beschwerde unter anderem die Feststellung, im Rekursverfahren sei das Rechtsverzögerungsverbot verletzt worden. Gemäss mittlerweile gefestigter Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechts­verzögerungsverbots auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln; das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (BGE 129 V 411 E. 1.3; BGr, 14. September 2009, 1C_211/2009, E. 2.5; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.1 – 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5 – 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.).

2.2 Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; § 4a VRG). Die Angemessenheit der Frist beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem Umfang und der Schwierigkeit des Falles, der Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten der Parteien und der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGE 130 I 312 E. 5.2, 119 Ib 311 E. 5b; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.2). Eine Verletzung kann insbesondere darin liegen, dass die Rechtsmittelinstanz während längerer Zeit überhaupt keine Verfahrenshandlungen vornimmt (BGr, 18. Oktober 2004, 1A.169/2004, E. 2.2). Eine unzureichende personelle Ausstattung einer Behörde oder auch ein vorübergehender Anstieg der Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung nicht zu rechtfertigen (BGE 107 Ib 160 E. 3c). Im Zusammenhang mit verwaltungsinternen Rekursverfahren ist schliesslich zu beachten, dass diese grundsätzlich innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhalts­ermittlungen zu entscheiden sind (§ 27c Abs. 1 Satz 1 VRG).

2.3 Vorliegend wurde am 12. Oktober 2010 Rekurs erhoben. Die Beschwerdegegnerin reichte am 2. Dezember 2010 ihre Rekursantwort ein. Nachdem der Beschwerdeführer am 10. Februar 201 und die Beschwerdegegnerin am 7. April 2011 sich noch einmal zur Sache geäussert hatten, erklärte die Vorinstanz den Schriftenwechsel am 11. April 2011 für geschlossen. Mit Präsidialverfügung vom 7. Dezember 2011 setzte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer eine Frist von zehn Tagen, um den Bericht über das Ergebnis des vertrauensärztlichen Gutachtens vom 16. Juni 2010 im Original einzureichen. Dieser Aufforderung kam der Beschwerdeführer am 12. Dezember 2011 nach. Am 5. März 2012 gelangte der Beschwerdeführer an die Vorinstanz, rügte eine Rechtsverzögerung und verlangte, ihm innert zehn Tagen einen Entscheid zukommen zu lassen. Mit Präsidialverfügung vom 6. März 2012 hielt die Vorinstanz fest, beim eingereichten Exemplar des vertrauensärztlichen Gutachtens fehle eine Seite, und forderte den Beschwerdeführer auf, diese einzureichen sowie seine Zustimmung zu erteilen, dass dieses Gutachten der Beschwerdegegnerin zugestellt werde. Dem kam der Beschwerdeführer am 19. März 2012 nach. Am 25. April 2012 reichte die Beschwerdegegnerin eine Stellungnahme zum vertrauensärztlichen Gutachten ein. Am 13. Juni 2012 fand sodann eine Anhörung des Beschwerdeführers statt, welcher am 15. Juni 2012 weitere Dokumente zu den Akten reichte. Am 16. November 2012 rügte der Beschwerdeführer erneut eine Rechtsverzögerung, führte aus, eine telefonische Anfrage vom 6. November 2012 sei unbeantwortet geblieben und wies darauf hin, die in Aussicht gestellte Erledigung mittels unbegründeten Entscheids sei nicht zulässig, er fordere die Vorinstanz auf, bis am 22. November 2012 einen begründeten Entscheid zuzustellen. Am 19. November 2012 erging ein unbegründeter Beschluss der Vorinstanz.

Nachdem die Vorinstanz den Schriftenwechsel am 11. April 2011 als geschlossen erklärt hatte, blieb sie knapp acht Monate untätig, bis sie den Beschwerdeführer aufforderte, das vertrauensärztliche Gutachten einzureichen. Obwohl bei sorgfältiger Durchsicht sofort hätte auffallen müssen, dass eine Seite fehlt, bedurfte es einer Rechtsverzögerungsrüge des Beschwerdeführers, bis der Bezirksrat diesen drei Monate später aufforderte, ein vollständiges Exemplar einzureichen. Im Folgenden fanden Sachverhaltsermittlungen statt, die offenbar mit einer Eingabe des Beschwerdeführers vom 15. Juni 2012 ihren Abschluss fanden. Nach weiteren fünf Monaten rügte der Beschwerdeführer am 16. November 2012 erneut eine Rechtsverzögerung, worauf die Vorinstanz am 19. November 2012 über den Rekurs beschloss, indessen auf eine Begründung verzichtete.

Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung aus, die Verfahrensverzögerung sei entstanden, weil der Beschwerdeführer sich geweigert habe, das vertrauensärztliche Gutachten einzureichen, und dies erst nach einer zweiten Aufforderung getan habe. Das trifft offensichtlich nicht zu. Die Vorinstanz hatte den Beschwerdeführer erst am 7. Dezember 2011 aufgefordert, das vertrauensärztliche Gutachten einzureichen; dieser Aufforderung kam der Beschwerdeführer umgehend nach. Das eingereichte Gutachten war zwar, wohl versehentlich, unvollständig; auf entsprechende Aufforderung reichte der Beschwerdeführer aber umgehend ein vollständiges Exemplar ein. Der Vorwurf an den Beschwerdeführer, dieser habe die Verzögerung des Verfahrens bewirkt, zielt damit ins Leere.

Die Vorinstanz blieb mehrmals über mehrere Monate untätig und rührte sich immer erst dann, wenn der Beschwerdeführer androhte, eine Rechtsverzögerungsbeschwerde zu erheben. Insgesamt nahm die Vorinstanz während über eines Jahres keine erkennbaren Handlungen vor, die dem Abschluss des Verfahrens dienten. Mit Blick auf die Wichtigkeit des Verfahrens für den Beschwerdeführer – für den es darum ging, ob sein Arbeitsverhältnis fortbestehe – liegt damit eine nicht zu rechtfertigende Rechtsverzögerung vor. Es ist demnach festzustellen, dass die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29 Abs. 1 BV sowie § 4a VRG verletzt hat. Diese Feststellung ist ins Dispositiv aufzunehmen.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit sie nicht wegen Gegen­standslosigkeit abzuschreiben ist. Es ist festzustellen, dass die Vorinstanz das Rechts­verzögerungsverbot verletzt hat.

4.  

In der Hauptsache liegt eine personalrechtliche Angelegenheit im Streit, die jedenfalls einen Streitwert von Fr. 149'342.90 aufweist (vgl. VGr, 4. September 2013, VB.2013.00052, E. 1.3). Entsprechend ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 e contrario VRG).

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Erfolgt die Gutheissung einer Beschwerde wegen eines Verfahrensfehlers der Vor­instanz, auf den keine der Parteien einen Einfluss hatte, rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten nicht einer der Parteien, sondern der Vor­instanz zu Lasten der Staatskasse aufzuerlegen (VGr, 11. Januar 2006, VB.2005.00357, E. 4.2, sowie 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4). In diesem Sinn sind die Gerichtskosten der Vorinstanz aufzuerlegen.

Die Vorinstanz ist sodann zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Parteient­schädigung von Fr. 500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit sie nicht wegen Gegenstandslosigkeit abgeschrieben wird. Es wird festgestellt, dass der Bezirksrat Z das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'640.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Z auferlegt.

4.    Der Bezirksrat Z wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 500.-  zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …