Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2012.00795

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. März 2013

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Baulinien,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Verfügung vom 10. April 2012 setzte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich an der geplanten Umfahrung C, Abschnitt D-Strasse bis E-Strasse, in C, Verkehrsbaulinien neu fest.

II.  

Dagegen liess A am 1. Juni 2012 Rekurs an den Regierungsrat erheben mit den Anträgen, die Verfügung sei aufzuheben und von der Festsetzung von Verkehrsbaulinien sei abzusehen. Eventualiter seien die Baulinien neu so festzusetzen, dass sie das Gebäude Assek.-Nr. 01 auf der Liegenschaft Kat.-Nr. 02 und 03 nicht mehr tangierten. Mit Beschluss vom 31. Oktober 2012 wies der Regierungsrat den Rekurs ab und auferlegte A die Verfahrenskosten.

III.  

Mit Eingabe vom 6. Dezember 2012 liess A Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Beschluss des Regierungsrats vom 31. Oktober 2012 sowie die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 10. April 2012 seien aufzuheben. Die Baulinien seien neu so festzusetzen, dass sie das Gebäude Assek.-Nr. 01 auf der Liegenschaft Kat.-Nr. 02 und 03 nicht mehr tangierten, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Volkswirtschaftsdirektion.

Am 17. Dezember 2012 beantragte der Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2013 beantragte die Volkswirtschaftsdirektion unter Kostenfolge zulasten von A ebenfalls die Abweisung der Beschwerde sowie die Bestätigung des Beschlusses des Regierungsrats vom 31. Oktober 2012 sowie ihrer Verfügung vom 10. April 2012. A nahm hierzu am 5. Februar 2013 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Der Beschwerdeführer ist als Eigentümer des von den Baulinien betroffenen Gebäudes Assek.-Nr. 01 zur Beschwerde legitimiert (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG bzw. § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]).

2.  

Formell beantragte der Beschwerdeführer zwar keine Durchführung eines Augenscheins, er offerierte einen solchen in der Beschwerdeschrift jedoch als Beweis. Wie schon die Vorinstanz zu Recht festhielt, ergibt sich der für die Beurteilung massgebende Sachverhalt, insbesondere auch bezüglich der in Ziff. II.1 und II.7 der Beschwerdeschrift dargelegten Punkte, hinreichend aus den vorliegenden Akten. Für das Verwaltungsgericht besteht daher kein Anlass, einen Augenschein durchzuführen (vgl. RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45).

3.  

Der Beschwerdeführer machte zusammengefasst geltend, durch die Festlegung der in ihren Dimensionen unverhältnismässigen Verkehrsbaulinie erfahre das sich auf seinem Grundstück befindende Mehrfamilienhaus eine massive Wertverminderung. Angesichts der zum jetzigen Zeitpunkt bestehenden Unbestimmtheit hinsichtlich der Realisierung des Strassenprojekts sei die Baulinie nicht verhältnismässig. Die Beschwerdegegnerin ist demgegenüber der Ansicht, die Grösse der Verkehrsbaulinie sei für die zweckmässige Planung der künftigen Strasse absolut notwendig. Die Beschränkung der Eigentümerrechte sei angesichts des an der Baulinie bestehenden öffentlichen Interesses hinzunehmen.

4.  

4.1 Nach § 96 Abs. 1 PBG können zur Sicherung bestehender sowie geplanter Anlagen und Flächen Baulinien festgesetzt werden. Verkehrsbaulinien dienen der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Baulinien sind mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau der betreffenden Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99 Abs. 1 PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im Baulinienbereich dürfen entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck unterhalten und modernisiert werden. Weiter gehende Vorkehren sind nur zu bewilligen, wenn die Baulinie in absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, dass das Gemeinwesen bei Durchführung des der Baulinie entsprechenden Werks den entstandenen Mehrwert zu entschädigen hat (§ 101 Abs. 1 und 2 PBG).

4.2 Als eigentumsbeschränkende Massnahmen sind Baulinien nur zulässig und mit Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und im öffentlichen Interesse liegen, das im konkreten Fall die entgegenstehenden privaten Belange der betroffenen Grundeigentümer überwiegt; mithin müssen sich Baulinien auch als verhältnismässig erweisen (VGr, 28. Oktober 2010, VB.2009.00199, E. 6.1; 4. November 2009, VB.2008.00439, E. 4.1).

5.  

5.1 Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage zur Festsetzung der im regionalen und kommunalen Richtplan verzeichneten Verkehrsbaulinien ist zweifellos erfüllt.

5.2 Zu prüfen ist weiter, ob sich die Eigentumsbeschränkung auf ein ausreichendes öffentliches Interesse zu stützen vermag.

5.2.1 Die Beschwerdegegnerin führte in der Verfügung vom 10. April 2012 aus, im Kanton Zürich seien die Baulinien in der Vergangenheit nicht systematisch bewirtschaftet worden und zu einem grossen Teil veraltet. Die Dimensionierung entspreche nicht mehr dem heutigen Strassenverlauf sowie den heutigen Bedürfnissen und gesetzlichen Anforderungen. Eine vollständige Revision der Verkehrsbaulinien sei daher unumgänglich. Der Regierungsrat habe am 13. Januar 2010 dem Konzept für eine umfassende Überarbeitung der Baulinien an Staatsstrassen zugestimmt (RRB 39/2010). Gestützt darauf würden die Verkehrsbaulinien an der geplanten Umfahrung C neu festgesetzt.

Die Vorinstanz nahm ebenfalls Bezug auf den Beschluss des Regierungsrats und erwog, die strittige Baulinienvorlage enthalte zwar noch kein konkretes Strassenprojekt und der regionale und der kommunale Richtplan gäben keine Auskunft über den Realisierungshorizont betreffend die geplante Umfahrung C. Es sei indessen auch nicht zu verlangen, dass im Zeitpunkt der Linienfestsetzung bereits ein Ausführungsprojekt ausgearbeitet werden müsse. Das geforderte aktuelle Bedürfnis für die Landsicherung sei schon gegeben, wenn ersichtlich sei, dass der Bau der Strasse über kurz oder lang notwendig sein werde. Aufgrund der durch die regionale und kommunale Richtplanung gemachten Vorgaben sei in hinreichendem Mass ausgewiesen, dass an der Sicherung des notwendigen Raums für die vorgesehene Umfahrung durch die festgesetzten Baulinien ein öffentliches Interesse bestehe.

5.2.2 Die vorliegend strittigen Baulinien schneiden das Gebäude Assek.-Nr. 01 des Beschwerdeführers an und stellen damit einen erheblichen Eingriff in dessen Eigentum dar (vgl. BGr, 24. Januar 1997, 1P.233/1996, E. 5.C, wo die Baulinien ein Gebäude in einer Breite von 2,5 m anschnitten.). Der angeschnittene Gebäudeteil würde mit der Rechtskraft der Baulinien baulinienwidrig werden und dem Änderungsverbot von § 101 PBG unterliegen. Ausserdem stünde dem Werkträger mit Rechtskraft der Baulinien im Rahmen ihrer Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu (§ 110 PBG). An den Nachweis eines ausreichenden öffentlichen Interesses sind in einem solchen Fall hohe Anforderungen zu stellen (BGr, 10. Juni 2008, 1C_50/2008, E. 4.5.1).

Die Vorinstanz verwies zur Frage des ausreichenden aktuellen Interesses an der Festsetzung von Baulinien zu Recht auf die diesbezügliche bundesgerichtliche Rechtsprechung. Die Forderung nach einem aktuellen Bedürfnis bezieht sich auf das Bedürfnis, künftige Hindernisse der Strassenführung durch die Ziehung von Baulinien auszuschalten. Andernfalls besteht die Gefahr, dass Bauvorhaben die spätere Bauausführung erschweren oder verteuern könnten (vgl. BGE 118 Ia 372 E. 4a und b). Insofern sind die Ausführungen der Vorinstanz nicht zu beanstanden. Der Nachweis eines öffentlichen Interesses ist damit mindestens knapp erbracht.

5.3 Die Eigentumsbeschränkung muss sodann auch verhältnismässig sein. Sie ist mithin nur dann zulässig, wenn sie geeignet, erforderlich und zumutbar ist.

5.3.1 Baulinien sind grundsätzlich geeignet, den für die geplante Strasse erforderlichen Raum zu sichern.

5.3.2 Die strittigen Baulinien sind dann erforderlich, wenn keine zur Raumsicherung gleich geeignete, aber mildere Linienführung möglich ist. Bei einem erheblichen Eingriff in das Grundeigentum wie in diesem Fall müssen auch andere, weniger einschneidende Varianten für die Strassenführung geprüft werden (BGr, 10. Juni 2008, 1C_50/2008, E. 4.5.1; BGE 129 II E. 3.4, 4.1; BGE 118 Ia 372 E. 4c und d). Vorliegend kann weder den Akten noch dem angefochtenen Rekursentscheid oder der erstinstanzlichen Verfügung entnommen werden, ob bzw. welche weiteren Lösungsmöglichkeiten seitens der Beschwerdegegnerin bezüglich der richtplanerischen Vorgabe der Umfahrung C in Betracht gezogen wurden. Die Frage der Erforderlichkeit der Verkehrsbaulinien wurde damit unzureichend abgeklärt.

5.3.3 Ob der durch die Festlegung der Baulinien erfolgte Eigentumseingriff als verhältnismässig im engeren Sinn bzw. die Dimensionen der Verkehrsbaulinien als zumutbar zu qualifizieren wären, braucht folglich nicht mehr geprüft zu werden.

5.4 Die Beschwerdegegnerin wird ergänzende Erhebungen (zum Beispiel einen Augenschein) hinsichtlich anderer Möglichkeiten der Strassenführung anzustellen und diese in ihrem neuen Entscheid auszuweisen haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind darüber hinaus im Rahmen der Festlegung von Baulinien auch die Interessen des Umweltschutzes zu berücksichtigen und ist zu prüfen, ob ein zukünftiges Ausführungsprojekt den Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung wird Rechnung tragen können (BGE 129 II 276 E. 3.4; BGE 118 Ia 372 E. 4d). Die Verfügung vom 10. April 2012 enthält hierzu keine Ausführungen. Der vorinstanzliche Entscheid gibt lediglich die vom Beschwerdeführer geäusserten Bedenken wieder, wonach die geplante Strasse ein ausgedoltes öffentliches Gewässer überstelle, weshalb es fraglich sei, ob sie jemals gebaut werden könne, äussert sich hierzu allerdings nicht weiter. Aufgrund des Umstands, dass die geplante Strasse den F-Bach überstellt, wären jedoch seitens der Beschwerdegegnerin zumindest gewisse Abklärungen hinsichtlich der Vereinbarkeit des Strassenprojekts mit den Zielen des Umweltschutzes angezeigt gewesen. Dasselbe gilt mit Bezug auf das bestehende Ausgleichsbecken, das der neuen Strasse mindestens teilweise weichen müsste.

6.  

6.1 Die Beschwerde ist nach dem Gesagten teilweise gutzuheissen. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 10. April 2012 und der Beschluss der Vorinstanz vom 31. Oktober 2012 sind aufzuheben, und die Sache ist im Sinn der Erwägungen zur neuen Entscheidung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

6.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels eines überwiegenden Obsiegens ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat eine solche nicht beantragt.

7.  

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats vom 31. Oktober 2012 und die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 10. April 2012 werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Volkswirtschaftsdirektion zur neuen Entscheidung zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 2'180.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 einzureichen.

6.    Mitteilung an…