Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2012.00824

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 12. Juni 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.  

 

 

In Sachen

 

 

Schule A, 

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Staat Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

 

 

betreffend Aufnahme von Bildungsgängen in die Liste der
Interkantonalen Fachschulvereinbarung,

 

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Schule A ersuchte im Januar 2009 erfolglos um Aufnahme von (ursprünglich) sechs Bildungsgängen in die Liste der Interkantonalen Fachschulvereinbarung. Am 3. Mai 2010 stellte sie erneut ein Gesuch und verlangte, als dieses nicht beantwortet worden war, am 27. August 2010 den Erlass einer rekursfähigen Verfügung. Das Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) wies mit Verfügung vom 21. September 2010 das Gesuch um Aufnahme in die Liste der Interkantonalen Fachschulvereinbarung  vom 27. August 1998 (FSV) ab mit der Begründung, einstweilen würden keine Leistungsvereinbarungen für zusätzliche Angebote von vorbereitenden Kursen für die eidgenössische Berufsprüfung abgeschlossen bzw. keine Staatsbeiträge für neue Angebote ausgerichtet. Das derzeitige, historisch gewachsene Weiterbildungssystem der Subventionierungen solle abgelöst werden. Im Kanton Zürich werde deshalb ein neues Weiterbildungskonzept erarbeitet und auch auf Bundesebene werde die Finanzierung der höheren Berufsbildung neu geregelt. Erschwerend komme die finanzielle Lage des Kantons dazu, die es für die nächsten Jahre kaum ermöglichen werde, zusätzliche Angebote zu finanzieren.

B. Ein dagegen erhobener Rekurs wurde von der Bildungsdirektion des Kantons Zürich teilweise gutgeheissen und die Verfügung mangels Zuständigkeit des MBA aufgehoben. Mit Verfügung vom 20. Juni 2011 wies die Bildungsdirektion sodann das Gesuch der Schule A um Aufnahme folgender (nunmehr nur noch vier) Bildungsgänge ab:

-          Führungsfachfrau/-mann mit eidg. Fachausweis;

-          Technische Kauffrau/Technischer Kaufmann mit eidg. Fachausweis;

-          Fitness-Instruktor/in mit eidg. Fachausweis;

-          Ausbildner/in mit eidg. Fachausweis.

 

II.  

Hiergegen liess die Schule A an den Regierungsrat des Kantons Zürich rekurrieren, der das Rechtsmittel mit Beschluss vom 7. November 2012 abwies.

III.  

Am 17. Dezember 2012 liess die Schule A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und die Aufhebung des Rekursentscheids sowie die Anerkennung der genannten Bildungsgänge, die Zusprache von Staatsbeiträgen und die Aufnahme in die Liste der FSV unter Entschädigungsfolge beantragen. Die Staatskanzlei schloss am 21. Dezember 2012 im Auftrag des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde. Die Bildungsdirektion beantragte am 29./30. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Schule A äusserte sich hierzu am 11. Februar 2013; sodann folgte eine Eingabe der Bildungsdirektion vom 4. März 2013 und wiederum eine Stellungnahme der Schule A vom 11. März 2013.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche Rekurs­entscheide über Anordnungen betreffend Staatsbeiträge an die Berufsbildung zuständig (vgl. auch §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG). Da der Regierungsrat als Vorinstanz entschieden hat, ist das Rechtsmittel gemäss § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38 Abs. 3 VRG von vornherein in Dreierbesetzung zu erledigen.

1.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist durch den angefochtenen Entscheid berührt (§ 21 Abs. 1 VRG). Zusätzlich setzt das Recht zur Beschwerde voraus, dass an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein aktuelles schutzwürdiges Interesse besteht (BGr, 29. März 2012, 2C_875/2011, E. 1.2 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege-gesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21 [beides auch zum Folgenden]). Von diesem Erfordernis kann abgesehen werden, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung stattfinden könnte. Vom Erfordernis des aktuellen Interesses kann aber auch abgesehen werden, wenn die Entscheidung in der Sache aus anderen Gründen als angebracht erscheint (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25;  BGE 118 Ib 1 E. 2b). Vorliegend ist – aufgrund der noch aufzuzeigenden Rechts- und Sachlage – fraglich, ob derzeit noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse vorliegt (unten 3). Diese Frage muss jedoch nicht abschliessend beantwortet werden, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist (vgl. zum Offenlassen von Prozessvoraussetzungen Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 94).

2.  

2.1 Die FSV, welcher der Kanton Zürich am 20. September 1999 beigetreten ist (LS 414.15), ist eine Finanzierungsvereinbarung aller Kantone im Bereich der tertiären Fachschulen (ohne Universitäten und Fachhochschulen; Art. 1 FSV). Sie funktioniert nach dem "A-la-Carte-Prinzip"; das heisst, jeder Kanton kann entscheiden, für welche Studiengänge er Beiträge leisten will (vgl. die Internetseite der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren, www.edk.ch). Die angebotenen Studiengänge und die Zahlungsbereitschaft der Kantone sind im Anhang zur FSV aufgelistet.

2.2 Nach Art. 4 Abs. 3 lit.c FSV darf die Beitragshöhe für ausserkantonale Studierende nicht höher sein als für Studierende mit Wohnsitz im Kanton. Die Aufnahme eines Bildungsangebots auf die Liste der FSV bedarf damit einer Gewährung von Staatsbeiträgen durch den Standortkanton. Ansonsten wäre der Beitrag für ausserkantonale Studierende höher als für innerkantonale Studierende. Entscheidend ist damit, ob für die vier von der Beschwerdeführerin angebotenen vorbereitenden Kurse für die eidgenössische Berufsprüfung Beiträge nach Kantonalzürcher Recht ausgerichtet werden müssen.

2.3 Seit dem 1. Januar 2004 ist das (eidgenössische) Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezem­ber 2002 (BBG, SR 412.10) in Kraft. Es trat an Stelle des (alten) Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung (aBBG, AS 1979 1687). Das neue Berufsbildungsgesetz erklärt die Berufsbildung zur Verbundaufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt (vgl. Weisung des Regierungsrats zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Berufsbildung [EG BBG], ABl 2006, 1153 ff., 1169 [auch zum Folgenden]). Der Vollzug der Berufsbildungsgesetzgebung liegt bei den Kantonen. Diese haben unter anderem die Aufgabe, für ein ausreichendes Angebot in der beruflichen Grundbildung, der höheren Berufsbildung, der berufsorientierten Weiterbildung sowie der Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung zu sorgen. Gemäss Art. 11 BBG dürfen jedoch durch Massnahmen des Berufsbildungsgesetzes gegenüber privaten Anbietern auf dem Bildungsmarkt keine ungerechtfertigten Wettbewerbsverzerrungen entstehen (Abs. 1). Öffentliche Anbieter, die in Konkurrenz zu nicht subventionierten privaten Anbietern stehen, haben für ihre Angebote der berufsorientierten Weiterbildung Marktpreise zu verlangen (Abs. 2).

Gestützt auf das Berufsbildungsgesetz erliess der Kanton Zürich das Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 (EG BBG, LS 413.31), welches teilweise auf den 1. April 2009, teilweise auf Beginn des Schuljahres 2009/2010 (17. August 2009) in Kraft trat. Die Bestimmungen zum Berufsbildungsfonds (§§ 26a–e EG BBG) sowie ein Teil der Bestimmungen zu den Leistungsvereinbarungen und zur Finanzierung (§§ 35, 38, 39, 41–43, 51 EG BBG) wurden auf den 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt (OS 64, 389; OS 65, 912; OS 66,1).

2.4 Im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs durch die Beschwerdeführerin bzw. der (im Rekursverfahren durch die Bildungsdirektion aufgehobenen) Verfügung des MBA vom 21. September 2010 regelte die Verordnung über Staatsbeiträge an die Berufsbildung vom 2. Dezember 1987 (SBBV; OS 50, 459) die Beiträge an entsprechende Einrichtungen und Veranstaltungen. Voraussetzung für die Beitragsberechtigung war nach § 1 Abs. 1 lit. a und b SBBV unter anderem, dass sie dem Zweck des Berufsbildungsgesetzes dienen und die Einrichtungen und Veranstaltungen "einem Bedürfnis entsprechen". Bei den Staatsbeiträgen handelte es sich grundsätzlich um gesetzlich beanspruchbare Kostenanteile im Sinne von § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2; vgl. §§ 5 und 8 SBBV). Die Höhe der Beiträge für Kurse an die berufliche Aus- und Weiterbildung bemass sich nach den anrechenbaren Personalkosten sowie den anrechenbaren Sachaufwendungen wie Lehrmitteln, Mieten, Neu- und Erweiterungsbauten, Erneuerungen und Gesamtsanierungen (§ 8 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 4 Abs. 1 lit. g SBBV). Für Veranstaltungen der Berufsbildung, an deren Kosten der Bund Beiträge leistete, wurden in der Regel gleich hohe Beiträge durch den Kanton gezahlt (§ 8 Abs. 3 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 lit. n SBBV). Überstieg das nach Ausrichtung der Kostenanteile verbleibende Defizit einer anerkannten höheren Fachschule, einer anerkannten Technikerschule oder eines Trägers gleichwertiger Lehrgänge die zumutbare Eigenleistung, konnten Subventionen ausgerichtet werden, wenn die Schule oder der Lehrgang im öffentlichen Interesse weitergeführt werden sollte (§ 9 Abs. 1 SBBV). Eine Subvention war ausnahmsweise auch für Zürcher Teilnehmer an Veranstaltungen der Berufsbildung in anderen Kantonen möglich (§ 9 Abs. 3 SBBV).

2.5 Diese Verordnung wurde per 1. Januar 2011 von der Verordnung über die Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom 24. November 2010 (VFin BBG, LS 413.312) abgelöst. Gestützt auf das Einführungsgesetz zum Berufsbildungsgesetz, welches grundsätzlich den Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit Dritten zur Erbringung von Bildungsdienstleistungen vorsieht, regelt die neue Verordnung unter anderem deren Abgeltung. Übergangsrechtlich waren bis zum 31. Dezember 2012 solche Leistungsvereinbarungen abzuschliessen (§ 22 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 3 VFin BBG). Bis dahin bemass sich der Staatsbeitrag nach den Beitragsleistungen, die der Kanton bisher ausgerichtet hatte. Per 1. Januar 2013 wurden die Bestimmungen zu den Kostenanteilen und Subventionen nochmals geändert (§§ 5, 5a–e, 14 VFin BBG). Liegen die neu berechneten Subventionen an vorbereitende Kurse und Bildungsgänge der höheren Fachschulen (§§ 5b und c VFin BBG) tiefer als die Subventionen im bisherigen Umfang, werden gemäss § 1 Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 19. Dezember 2012 (OS 68, 54; ABl 2012-12-28) bis zum 31. Dezember 2016 Subventionen im bisherigen Umfang ausgerichtet.

2.6 Beide Parteien wie auch die Vorinstanz gehen von der Anwendbarkeit der zum Zeitpunkt der Verfügung des MBA vom 21. September 2010 geltenden Rechtsnormen aus. Sie beziehen sich dabei auf § 5 Abs. 1 StaatsbeitragsG, gemäss welchem Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht behandelt werden. Diese Intertemporalregel kommt zur Anwendung, wenn einem Gesuchsteller Beitragszahlungen nach altem Recht (beispielsweise nach alten Ansätzen) zugesichert wurden. Vorliegend wurde der Beschwerdeführerin aber gerade keine Zusicherung gemacht. Ist unter dem alten Recht keine Zusicherung erfolgt, gilt deshalb grundsätzlich das neue Recht, welches im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids – hier der Verfügung der Bildungsdirektion vom 20. Juni 2011 – in Kraft war (vgl. VGr, 7. September 2007, VB.2006.00381, E. 2.5.3, und 8. Februar 2001, VB.2000.00214, E. 3). Altes Recht ist aber nach dem Grundsatz von Treu und Glauben dann anzuwenden, wenn der Behörde eine ungebührliche Verzögerung in der Behandlung eines Gesuchs anzulasten ist und ohne diese das alte Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 2c; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 328). Es rechtfertigt sich daher – in Übereinstimmung mit den Parteien – das Gesuch nach dem im Zeitpunkt der Verfügung des MBA vom 21. September 2010 geltenden Recht zu beurteilen.

2.7 Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde im Wesentlichen damit, sie erfülle alle Voraussetzungen von § 1 SBBV. Die Nachfrage nach den angebotenen Bildungsgängen zeige sehr klar, dass ein Bedürfnis im Sinne von § 1 Abs. 1 lit. b SBBV vorhanden sei. Es sei überdies mit der Wirtschaftsfreiheit unvereinbar, über eine Bedürfnisklausel den Wettbewerb so weit wie möglich auszuschalten, indem nur so viele Anbieter anerkannt würden, wie zur Aufnahme aller zu unterstützenden Studierenden unbedingt erforderlich sei. Auf diese Weise würde den kantonalen Schulen und fast ausschliesslich vom Kanton finanzierten Berufsfachschulen geradezu garantiert, ihre eigenen Angebote maximal auszulasten auf Kosten aller übrigen – seit Jahren nicht berücksichtigten – Konkurrenten. Die ausgerichteten Staatsbeiträge würden zu einer Wettbewerbsverzerrung führen, da die unterstützten Anbieter ihre Kurse erheblich günstiger anbieten könnten als ihre direkte Konkurrenz. Dies verstosse gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten wie auch gegen Art. 11 BBG.

3.  

Nach der dargelegten Rechts- und Sachlage ist fraglich, ob die Beschwerdeführerin noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Behandlung der Beschwerde hat. Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens betrifft die Beitragsgewährung an vier vorbereitende Kurse für eidgenössische Berufsprüfungen und deren Aufnahme in die Liste der FSV per 2011.

Nach § 1 Abs. 2 SBBV darf der Staatsbeitrag nicht höher angesetzt werden, als es zur Deckung eines Ausgabenüberschusses erforderlich ist (§ 1 Abs. 1 lit. c SBBV). Staatsbeiträge werden somit nur ausgesprochen, wenn ein Defizit besteht. Selbst bei Anerkennen eines Bedürfnisses im Sinn von § 1 Abs. 1 lit. b SBBV oder Bejahen einer Wettbewerbs­verzerrung steht damit nicht fest, ob die Beschwerdeführerin sämtliche Voraussetzungen für die Ausrichtung von Staatsbeiträgen für vergangene Beitragsjahre erfüllen würde. Eine allfällige Wettbewerbsverzerrung könnte rückwirkend auch nicht wieder gut gemacht werden. Für Beiträge im heutigen Zeitpunkt gilt sodann ein neues Finanzierungssystem und bedarf es grundsätzlich einer Leistungsvereinbarung. Die rückwirkende Aufnahme auf die Liste der FSV könnte zwar übergangsrechtlich eine Rolle spielen, doch ist die Frist gemäss § 22 Abs. 3 VFin BBG abgelaufen. Beitragsleistungen nach der alten Verordnung sind, wie die Bildungsdirektion erklärt, denn auch bis auf Ende 2012 befristet worden. § 1 Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 19. Dezember 2012 wahrt sodann einen bei der Beschwerdeführerin gerade nicht vorhandenen Besitzstand. Es ist damit fraglich, ob sie sich darauf berufen könnte und sie damit einen materiellen Nutzen aus einer Gutheissung der Beschwerde hätte. Wie gesagt, kann dies aber offen bleiben, weil die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist (siehe oben 1.2).

4.  

4.1 Gemäss § 1 Abs. 1 SBBV gewährt der Staat Beiträge an Einrichtungen und Veranstaltungen der Berufsbildung, wenn sie dem Zweck des Berufsbildungsgesetzes dienen (lit. a), sie einem Bedürfnis entsprechen, zweckmässig organisiert sind und von sachkundigen Personen betrieben und durchgeführt werden (lit. b), sie keinen Erwerbszweck verfolgen und allen Personen offenstehen, welche die Voraussetzungen in Bezug auf Alter und Vorbildung erfüllen (lit. c), und der Gesuchsteller die erforderlichen Auskünfte erteilt und Einsicht in die Akten sowie Zutritt an Ort und Stelle gewährt (lit. d). Strittig ist vorliegend lediglich, ob ein Bedürfnis in Sinn von § 1 Abs. 1 lit. b SBBV besteht. Die Beschwerdeführerin geht dabei von einem an der Nachfrage orientierten Bedürfnis aus. Gemäss Praxis der Bildungsdirektion werden Staatsbeiträge indes nur geleistet, wenn im Kanton Zürich nicht genügend gleichwertige Angebote zur Verfügung stehen.

4.2 Die Verordnung definiert vorliegend nicht, was unter einem "Bedürfnis" zu verstehen ist (vgl. zum Begriff Tomas Poledna, Bedürfnis und Bedürfnisklausel im Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Ulrich Walder/Tobias Jaag/Dieter Zobl [Hrsg.], Aspekte des Wirtschaftsrechts, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1994, Zürich 1994, S. 511 ff.). Umschreibt ein Rechtssatz die Rechtsfolgevoraussetzungen oder die Rechtsfolge selbst bloss in offener, unbestimmter Weise, liegt ein unbestimmter Rechtsbegriff vor. Unbestimmte Rechtsbegriffe wollen den Verwaltungsbehörden einen Beurteilungsspielraum eröffnen. Auch wenn die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe durch das Verwaltungsgericht überprüft werden kann, auferlegt dieses sich hierbei eine gewisse Zurückhaltung (VGr, 8. Juli 2009, VB.2009.00281, E. 3.3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72 ff.; Häfelin/Haller/Uhlmann, Rz. 446c).

4.3 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung, doch kann dieser nicht allein massgebend sein. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gefragt werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen zukommt. Ist der Wortlaut klar, bleibt er massgeblich, sofern nicht triftige Gründe dafür sprechen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Nach diesem sogenannten Methodenpluralismus ist nur dann allein auf das grammatische Verständnis abzustellen, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt (BGE 124 II 372 E. 5; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 90 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 216 ff.; Kölz/Bosshart/ Röhl, § 50 N. 10 ff.).

4.3.1 Zur Entstehungsgeschichte der Verordnung über Staatsbeiträge an die Berufsbildung vom 2. Dezember 1987 kann nicht viel gesagt werden. Der Wortlaut von § 1 Abs. 1 SBBV lehnt sich an denjenigen von Art. 63 Abs. 2 aBBG an (AS 1979 1687):

 "Bundesbeiträge werden nur für Einrichtungen und Veranstaltungen gewährt, die keinen Erwerbszweck verfolgen und allen Personen offenstehen, welche die Voraussetzungen in bezug auf Alter und Vorbildung erfüllen. Die Einrichtung oder Veranstaltung muss einem Bedürfnis entsprechen und zweckmässig organisiert sein; sie müssen von sachkundigen Personen betrieben und durchgeführt werden."

Aus den Materialien zu dieser Bestimmung können jedoch ebenfalls keine Rückschlüsse auf den Willen des Gesetzgebers in Bezug auf den Begriff "Bedürfnis" gezogen werden (vgl. Botschaft des Bundesrates zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 26. Januar 1977 [BBl 1977 I 681 ff., 728 ff.; die Bestimmung gab im Parlament zu keinen Diskussionen Anlass [Amtl. Bull. 1977 III 383 ff., 396, und 1977 V 1634 ff., 1639]; vgl. auch Erläuterungen des Bundesrates zur Abstimmung vom 3. Dezember 1978 [auf www.admin.ch –> Volksabstimmungen –> Chronologie Volksabstimmungen]; [alte] Berufsbildungsverordnung vom 7. November 1979 [AS 1979 1712, 1985 670, 1990 884, 1993 7, 1996 208, 1998 1822, 2001 979]; (altes) Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 21. Juni 1987 [OS 50, 181]).  

4.3.2 Das neue Berufsbildungsgesetz benutzt den Begriff "Bedürfnis" nicht mehr, spricht aber an mehreren Orten von einem "bedarfsgerechten Angebot" (Art. 22 Abs. 1, Art. 25 Abs. 3, Art. 31 BBG). Gemäss Art. 57 BBG werden Bundesbeiträge unter anderem an vorbereitende Kurse für die eidgenössischen Berufsprüfungen und höheren Fachprüfungen nur gewährt, wenn das zu subventionierende Vorhaben bedarfsgerecht ist (lit. a), zweckmässig organisiert ist (lit. b) und ausreichende Massnahmen zur Qualitätsentwicklung einschliesst (lit. c). Was als "bedarfsgerecht" zu gelten hat, ist den Materialien indes nicht zu entnehmen (Botschaft zu einem neuem Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 6. September 2000 [BBl 2000, 5686 ff., insbesondere 5762]; aus den parlamentarischen Beratungen ergibt sich bezüglich der vorliegenden Frage nichts Konkretes [vgl. insbesondere Amtl. Bull. NR 2001, S. 1749, und SR 2002, S. 524]; vgl. aber das Votum Pfister [Amtl. Bull. NR 2001, S. 1598] zum bedarfsgerechten Angebot an berufsorientierter Weiterbildung gemäss Art. 31 BBG [damals Art. 35 des Entwurfs]. Der Antrag auf Streichung des Artikels wurde zurückgenommen, weil Nationalrat Pfister sich davon überzeugen konnte, dass nicht die Meinung bestehe, die Weiterbildung werde "uferlos weitergetrieben", sondern dass der Bund diese nur "punktuell" mitfinanziere, wo "sie für die Berufsbildung notwendig" sei [was eher dafür spricht, dass sich die Subventionierung nicht an der Marktnachfrage orientieren soll.]).

4.3.3 Das Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 übernimmt den Begriff des "bedarfsgerechten Angebots". So sieht § 27 EG BBG vor, dass der Kanton für ein "bedarfsgerechtes Angebot an vorbereitenden Kursen für die eidgenössische Berufsprüfung und die eidgenössische höhere Fachprüfung" zu sorgen hat und er Dritte mittels Leistungsvereinbarung beauftragen kann, solche Kurse anzubieten. Diese Bestimmung trat am 17. August 2009 in Kraft und war somit im Zeitpunkt des Gesuchs der Beschwerdeführerin schon anwendbar (OS 64, 389; Die in der erstinstanzlichen Verfügung der Bildungsdirektion angerufenen §§ 31 und 32 EG BGG beziehen sich nicht auf die hier in Frage stehenden vorbereitenden Kurse für die eidgenössische Berufsprüfung und höhere Fachprüfung, sondern auf die berufliche und allgemeine Weiterbildung [siehe zur Unterscheidung Botschaft BBl 2000 5686 ff., 5689, 5722, 5725 f., 5756 f.]). Im Entwurf des EG BBG lautete § 27 EG BBG noch (ABl 2006, 1153 ff., 1160):

"¹ Kantonale Berufsfachschulen können vorbereitende Kurse für die eidgenössische Berufsprüfung oder die eidgenössische höhere Fachprüfung anbieten.

 

  ² Der Kanton kann Dritte mittels Leistungsvereinbarung beauftragen, solche Kurse anzubieten, wenn

a. daran ein besonderes öffentliches Interesse besteht, namentlich die Bildungsangebote einem Bedürfnis der Arbeitswelt entsprechen und sie von längerfristigem Nutzen sind,

b. die Kurse andernfalls nicht ausreichend angeboten würden."

Gemäss Weisung des Regierungsrats gilt für vorbereitende Kurse grundsätzlich Art. 11 BBG, wonach die von der öffentlichen Hand angebotenen Bildungsdienstleistungen den Wettbewerb nicht verzerren dürfen. Von diesem Grundsatz könne abgewichen werden, wenn besondere öffentliche Interessen kostengünstigere Bildungsangebote verlangen würden, die im Rahmen des Service public zu erbringen seien. Dies setze voraus, dass ein Angebot einem öffentlich anerkannten Bedarf entspreche, was eine Analyse des Angebots und der Zielgruppen erforderlich mache. Bisher sei die Weiterbildung im Bereich der höheren Berufsbildung im Grundsatz mehrheitlich als private qualifikationserweiternde Investition betrachtet worden. Es seien indessen Fälle denkbar, in denen ein genügender Berufsnachwuchs nur mit staatlicher Förderung gewährleistet werden könne. In solchen Fällen könne der Kanton Vorbereitungskurse der höheren Berufsbildung von nichtkantonalen Anbietenden finanziell unterstützen. Dabei sei abzuklären, ob dieses Angebot ohne staatliche Förderung nicht oder nicht ausreichend zur Verfügung gestellt werden könne. Auf diese Weise trage der Kanton sowohl den arbeitsmarktlichen als auch den volkswirtschaftlichen Interessen Rechnung. Die kantonale Förderung sei möglich, wenn das Angebot den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes entspreche sowie einen längerfristigen Nutzen zeitige und sich zudem von bestehenden Angeboten klar unterscheide. Überdies müsse auch die Qualität der Ausbildung und die Qualitätsentwicklung sowie die Kostentransparenz der Leistungsanbieter gewährleistet sein (zum Ganzen ABl 2006, 1153 ff., 1186 f.). 

Die Kommission für Bildung und Kultur änderte den Wortlaut von § 27 EG BBG, weil damit zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass der Kanton für ein subsidiäres Angebot zu sorgen habe, falls die Organisationen der Arbeitswelt kein entsprechendes Angebot zur Verfügung stellen würden (vgl. das Votum Ramseyer im Kantonsrat [Prot. KR 2007-11, S. 1720]).

4.4 Nach dem Gesagten kann die Praxis der Beschwerdeführerin, ein Bedürfnis nach § 1 Abs. 1 lit. b SBBV nur dann anzunehmen, wenn im Kanton Zürich nicht genügend gleichwertige Bildungsangebote bestehen, nicht beanstandet werden. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Bildungsangebote der höheren Berufs­bildung grundsätzlich der Marktregulierung überlassen wollte. Der Staat soll aber dann eingreifen können, wenn ein öffentliches Interesse an einer staatlichen Förderung besteht, beispielsweise um einen Bildungsgang zu sichern, der ansonsten nicht ausreichend angeboten würde.

4.5 Im Zeitpunkt der Verfügung des MBA gab es für die von der Beschwerdeführerin angebotenen Bildungsgänge auch mehrere andere Anbieter (vgl. eine Liste der FSV vom 31. März 2010 und eine Aufstellung vom 3. Juni 2011). Der Schluss der Vorinstanz, es habe vorliegend kein öffentliches Interesse bzw. kein Bedürfnis im Sinn von § 1 Abs. 1 lit. b SBBV an einer Unterstützung in Form der Gewährung von Staats­beiträgen bestanden, ist demnach nicht rechtsverletzend.

5.  

5.1 Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten, sowie von Art. 11 BBG. Einige Anbieter identischer Bildungsgänge würden Staatsbeiträge erhalten und seien auf der Liste der FSV zu finden.

5.2 Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Grundsatzwidrig und daher, besondere Ermächtigung vorbehalten (Art. 94 Abs. 4 BV), unzulässig sind sogenannte wirtschaftspolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen bzw. um das Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken (BGE 111 Ia 184 E. 2b; René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, § 4 N. 48). Entscheidende Bedeutung bei der Beurteilung, ob eine Massnahme grundsatzkonform oder grundsatzwidrig ist, kommt dabei dem Eingriffsmotiv zu. Eine Massnahme ist nämlich nicht allein deshalb grundsatzwidrig, weil sie erhebliche Auswirkungen auf den freien Wettbewerb zeitigt (Haller/Häfelin/Keller, N. 659). Grundsatzkonforme Massnahmen sind unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV zulässig. Eine Scharnierfunktion kommt besonders dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und der staatlichen Wettbewerbsneutralität zu (BGE 138 I 378 E. 6.1 mit Hinweisen).

5.3 Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 123 II 16 E. 10, 125 I 431 E. 4b/aa mit weiteren Hinweisen, auch zum Folgenden). Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen. Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot: Sie gewährt einen Schutz vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen mögen, gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d). Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ist selbst dann zu beachten, wenn zulässigerweise wirtschaftspolitische Massnahmen getroffen werden (BGE 121 I 129 E. 3c). Er gilt indes nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen etwa aus Gründen des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik nicht aus. Vermögen in diesem Rahmen haltbare öffentliche Interessen und Anliegen eine Abweichung vom Gebot der Gleichbehandlung in Grenzen zu rechtfertigen, muss eine entsprechend begründete Ungleichbehandlung doch verhältnismässig sein; zudem darf sie das Gleichbehandlungsgebot nicht geradezu seiner Substanz entleeren (BGE 121 I 279 E. 6c/bb). Zu vermeiden sind spürbare Wettbewerbsverzerrungen, was eine Abwägung der widerstreitenden Interessen voraussetzt (BGE 125 II 129 E. 10b).

5.4 Art. 11 BBG konkretisiert diesen Grundsatz, indem er  ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen gegenüber privaten Anbietern auf dem Bildungsmarkt verbietet. Im Bereich der berufsorientierten Weiterbildung müssen öffentliche Anbieter, die in Konkurrenz zu nicht subventionierten privaten Anbietern stehen, für ihre Angebote Marktpreise verlangen (die vorliegenden Bildungsgänge sind indes nicht der berufsorientierten Weiterbildung, sondern der höheren Berufsbildung zuzuweisen [vgl. Art. 26 sowie Art. 30 BBG]). Der Ausdruck "nicht in ungerechtfertigter Weise" trägt gemäss Botschaft zum Berufsbildungsgesetz der Tatsache Rechnung, dass in gewissen Bereichen Wettbewerbsbedingungen nur beschränkt verwirklicht werden können (BBl 2000, 5686 ff., 5750).

5.5 Bund und Kantone sind für die Bildungspolitik und die grundlegenden Bildungs­angebote verantwortlich (BBl 2000, 5703; vgl. Art. 61a und 63 Abs. 2 BV). Es gehört zu den öffentlichen Aufgaben der Kantone, die Berufsbildung zu fördern. Im Bereich der höheren Berufsbildung hat der Kanton daher wo notwendig selber für ein bedarfsgerechtes Berufsbildungsangebot zu sorgen oder Beiträge an Dritte auszurichten, sei es, weil kostengünstigere Angebote erforderlich sind oder weil ohne staatliche Förderung gewisse Bildungsgänge nicht oder nicht in ausreichendem Masse angeboten würden (vgl. ABl 2006, 1153 ff., 1186). Die Förderung der Berufsbildung erfolgt aus sozialpolitischen Gründen und bezweckt nicht die Steuerung des Wettbewerbs.

Wo der Kanton – wie hier –  im öffentlichen Interesse diese öffentliche Aufgabe wahrnimmt, werden private Anbieter zwangsläufig in ihrer Marktstellung beeinträchtigt (vgl. BGr, 23. September 2004, 2P.67/2004, E. 1.5 f. auch zum Folgenden). Das ist jedoch mit dem Wesen staatlicher Tätigkeit oder öffentlicher Aufgaben untrennbar verbunden und nicht unzulässig (BGE 130 I 26 E. 4.1, 128 I 280 E. 3). Gleiches gilt, wenn der Kanton diese öffentliche Aufgabe nicht selber wahrnehmen kann oder will und sie deshalb an Dritte überträgt bzw. deren Tätigkeit finanziell unterstützt. Im Bereich des Service public konkurrenzieren öffentliche bzw. öffentlich subventionierte Berufsbildungsangebote deshalb nicht die privaten Angebote. Schwierigkeiten ergeben sich im Bereich der höheren Berufsbildung deswegen, weil der Kanton hier zwar die öffentliche Aufgabe hat, für ein genügendes Angebot zu sorgen, dies aber grundsätzlich nur subsidiär tun soll – im Unterschied beispielsweise zum Grundschulunterricht oder zur beruflichen Grundbildung, wo der Staat primär zuständig ist (vgl. BGr, 23. September 2004, 2P.67/2004, E. 1.5; Eidgenössisches Versicherungsgericht, 28. Dezember 2005, K71/05, E. 2.5.4 in Bezug auf das Spitalwesen). Gewisse Wettbewerbsverzerrungen können deshalb kaum ausgeschlossen werden. Dem trägt Art. 11 BBG aber insofern Rechnung, als nur "ungerechtfertigte" Wettbewerbsverzerrungen unzulässig sind. Nicht gerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen entstehen hingegen dort, wo der Staat unternehmerisch tätig wird und damit in direkte Konkurrenz zu privaten Anbietern tritt.

5.6 Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen spielt aber insofern auch im Bereich des Service public eine wesentliche Rolle, als der Kanton bei der Auswahl der zu unterstützenden Einrichtungen und Veranstaltungen (das heisst bei einer erstmaligen Vergabe oder einer Neuvergabe) nicht einfach frei ist, sondern sich möglichst wettbewerbs­neutral zu verhalten hat (vgl. Tobias Jaag, Wettbewerbsneutralität bei der Gewäh­rung von Privilegien in: Walder/Jaag/Zobl, S. 477 ff., 485). Das bedingt aber nicht eine völlige Gleichbehandlung. Namentlich ist es zulässig, dass objektiven Unterschieden zwischen den Bewerbern Rechnung getragen wird (vgl.  BGE 121 I 279 E. 6c/aa). Das gewählte System sollte überdies eine wirtschaftliche Geschäftsführung ermöglichen, weshalb sich die aus der Sicht der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen nächstliegende Lösung, sämtliche Interessenten anteilsmässig zu berücksichtigen, oft nicht verwirklichen lässt (Jaag, S. 487). Die Übertragung einer Aufgabe muss auch für eine angemessene Zeitdauer fortbestehen, so dass es überhaupt möglich wird, auf längere Sicht hinaus getätigte Investitionen zu amortisieren. Andererseits ist die Vergabe an einen (oder mehrere) Anbieter auf unabsehbare Zeit mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen nicht vereinbar (vgl.  BGE 108 Ia 135 E. 5a; Jaag, S. 491 f.).

5.7 Das frühere System der Staatsbeiträge für Bildungsangebote war historisch gewachsen. Bei den noch unter altem Recht aufgenommenen Bildungsgängen handelte es sich daher um Angebote von kantonalen Schulen sowie von fast ausschliesslich vom Kanton finanzierten Berufsfachschulen. Das jetzt in Kraft stehende Recht sieht neu den Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit Dritten vor (vgl. § 27 Satz 2 EG BBG). Das MBA kann Aufträge zur Erbringungen von Bildungsangeboten oder anderen Bildungsdienstleistungen ausschreiben (§ 2 Abs. 1 VFin BBG; vgl. ABl 2010, 2650 ff., 2659 f.). Die neuen Rechtsgrundlagen bezwecken, unumgängliche Wettbewerbsverzerrungen zu minimieren und die Vergabe öffentlicher Berufsbildungsdienstleistungen möglichst transparent zu gestalten (vgl.  BGE 121 I 279 E. 6b). 

Nach Inkrafttreten des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung wurden deshalb, nach Aussage der Bildungsdirektion, keine neuen Angebote mehr bewilligt bzw. in die Liste der FSV aufgenommen. Die Staatsbeitragsberechtigung der bisheri­gen Anbietenden von Berufsbildungssangeboten wurde nur noch befristet bis Ende 2012 erneuert. Damit war (zumindest im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung der Bildungsdirektion) eine Überprüfung des Bedarfs an staatlicher Förderung gewisser Bildungsgänge und eine allfällige Neuvergabe der zu erbringenden öffentlichen Berufsbildungsdienstleistungen auf absehbare Zeit vorgesehen.

5.8 Dass während des Laufs einer Beitragsperiode die ausgewählten Anbieter gegenüber allen anderen einen Vorteil haben, liegt in der Natur der Sache. Im Bereich der Berufsbildungsdienstleistungen, in welchem auch die Kontinuität eines Angebots wichtig ist und bei dem erhebliche Investitionen getätigt werden, rechtfertigt sich die Vergabe für eine längere Zeitdauer (§ 4 StaatsbeitragsG sieht generell eine Beitragsberechtigung Privater für die Dauer von längstens acht Jahren vor; auch § 2 Abs. 3 VFin BBG legt neu fest, dass Leistungsvereinbarungen in der Regel als Rahmenvereinbarungen für mehrere Jahre, längstens für acht Jahre abgeschlossen werden). Dies bedeutet aber auch, dass sich die Bildungslandschaft – gerade im dynamischen Bereich der höheren Berufsbildung – während der Beitragsperiode verändern kann und beispielsweise neue Anbieter auf den Markt drängen. Werden im Sinne eines Vertrauensschutzes die bisherigen Beiträge bis zum Ablauf der Beitragsperiode weiter ausgerichtet und erst danach eine Neuvergabe geprüft, kann darin keine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Wettbewerbsneutralität erblickt werden.

Aufgrund der umfassenden Revision der Rechtsgrundlagen zur Finanzierung der Berufsbildung wurde die Beitragsperiode für alle beitragsberechtigten Anbieter von Berufsbildungsdienstleistungen auf bis Ende 2012 festgelegt (vgl. die Übergangsbestimmungen in § 51 EG BBG und § 22 VFin BBG). Zu Recht kommt die Vorinstanz daher zum Schluss, die Staatsbeitragsberechtigung der auf der Liste der FSV vertretenen Angebote beruhe auf einer anderen Grundlage. Eine Beitragsberechtigung neuer Gesuchsteller kann daraus nicht abgeleitet werden. Dass die Beschwerdeführerin nicht gleich wie andere neue Gesuchsteller behandelt worden wäre, macht sie zu Recht nicht geltend.

5.9 Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin war es auch nicht möglich, allen Bildungsdienstleistungsanbietern im Sinne des Gleichbehandlungsgebots Staatsbeiträge zu gewähren. Eine "Vergrösserung des Geldtopfes" war (und ist) aus finanziellen Gründen nicht im öffentlichen Interesse und verstösst gegen das Prinzip der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung (vgl. Art. 70 Abs. 2 und 122 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101] und § 2 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [LS 611]). Die zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel konnten ausserdem nicht gleichmässig auf alle Anbieter von Berufsbildungsdienstleistungen verteilt werden. Dafür mangelte es an einer gesetzlichen Grundlage, denn die Höhe der Kostenanteile, auf die beitragsberechtigte Anbieter einen Anspruch hatten, ergab sich aus § 8 SBBV (siehe oben 2.4). Eine Aufteilung der Mittel auf zu viele Bewerber wäre wohl auch nicht wirtschaftlich gewesen und hätte dem öffentlichen Interesse an der gezielten Unterstützung bestimmter Einrichtungen und Veranstaltungen entgegengestanden (vgl. Jaag, S. 490).

5.10 Nach dem Gesagten führte die Gewährung von Staatsbeiträgen an Anbieter von Berufsbildungsangeboten, welche identisch mit denen der Beschwerdeführerin waren, zu einer gewissen Wettbewerbsverzerrung. Diese war aber mit Blick auf das öffentliche Interesse an der Förderung der Berufsbildung und der nach dem Gesuch der Beschwerdeführerin in absehbarer Zeit geplanten Neuvergabe weder unrechtmässig noch unverhältnismässig. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet.

6.  

6.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt es, die Gerichtskosten der unterlegenen Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Obwohl die Angelegenheit finanzieller Natur ist, fehlt es der Beschwerde an einem genau bezifferbaren Streitwert. Die Höhe der Gerichtskosten ist deshalb gemäss § 3 Abs. 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (LS 175.252) festzulegen.

6.2 Eine Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 6'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …