Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00004

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 4. April 2013

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde B, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A wird seit 1997 mit Unterbrüchen von der Sozialbehörde B wirt­schaftlich unterstützt. Am 11. Juli 2012 beschloss die Sozialbehörde die Fortführung der sozialhilferechtlichen Unterstützung von A und forderte ihn unter anderem auf, sich regelmässig in psychologische oder psychiatrische Behandlung bei seinem Arzt zu begeben und seine Arbeitsunfähigkeit mindestens alle drei Monate mit einem Arztzeugnis zu belegen.

II.  

Mit Eingabe vom 19. Juli 2012 wandte sich A dagegen an den Bezirksrat C. Dieser setzte ihm mit Präsidialverfügung vom 20. Juli 2012 eine zehntägige Frist, um einen genauen Antrag und dessen Begründung anzugeben sowie allfällige Beweismittel zu bezeichnen und wenn möglich beizulegen, unter Androhung des Nichteintretens bei Säum­nis oder ungenügendem Befolgen. Am 25. Juli 2012 beantragte A darauf sinngemäss die Aufhebung der Auflage betreffend der Arztzeugnisse, die Verbeiständung durch einen Anwalt in einem von ihm angestrebten IV-Verfahren sowie die Rückzahlung von Fr. 4'000.- durch die Sozialbehörde. Der Bezirksrat C trat mit Beschluss vom 6. Dezember 2012 nicht auf den Rekurs ein.

III.  

Dagegen erhob A am 4. Januar 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Der Bezirksrat C verzichtete am 16. Januar 2013 unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde B be­antragte mit Beschwerdeantwort vom 15. Februar 2013 die Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2 Der Beschwerdeführer wehrt sich unter anderem dagegen, dass er von der Sozialbehörde – unter Androhung der Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe – zu regelmässi­gen Arztbesuchen und Einreichung der Arztzeugnisse verpflichtet wurde. Eine solche Anordnung stellt gemäss der Rechtsprechung einen Zwischenentscheid dar (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.4; VGr, 25. Februar 2013, VB.2013.00044, E. 1.2). Zwischen­entscheide sind gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Das Bundesgericht geht davon aus, dass die Sozialhilfe beziehende Person ein schutzwürdiges Interesse haben kann, die auferlegte Verhaltenspflicht umgehend anfechten zu können und nicht die nachfolgende leistungskürzende Verfügung abwarten zu müssen (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4). Die Weisung beeinflusst vorliegend die rechtliche Situation des Sozialhilfebezügers und kann in seine Grundrechte wie beispielsweise die persönliche Freiheit eingreifen. Damit sind die Voraussetzungen für die Anfechtung eines Zwischenentscheids erfüllt.

1.3 Der Beschwerdeführer erhebt Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des Bezirksrats. Gemäss § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Aus dem Antrag muss ein Beschwerdewille hervorgehen und ersichtlich sein, wie das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 2 f.). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müssen Anträge in Laienbeschwerden nicht zwingend als förmliche Begehren gekennzeichnet sein (VGr, 10. Mai 2012, VB.2011.00052, E. 3.2; 28. Februar 2012, AN.2011.00004, E. 2.1). Vorliegend rügt der Beschwerdeführer sinngemäss einer­seits, dass ihm für das IV-Verfahren kein Anwalt zugesprochen wurde und andererseits, dass er mit der Weisung, alle drei Monate ein Arztzeugnis einzureichen, nicht einverstan­den sei. Da die Vorinstanz auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eingetreten ist, strebt der Beschwerdeführer damit in der Sache eine materielle (Erst-)Beurteilung seiner Anliegen an und folglich die Aufhebung des Nichteintretensentscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an den Bezirksrat. In einem solchen Fall entfällt das Erfordernis eines Antrags, wie das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern sei, sofern in der Beschwerde die Verletzung wesentlicher Form- oder Verfahrensvorschriften gerügt wird (VGr, 22. September 2010, VB.2010.00395, E. 1.2; RB 1961 Nr. 26 = ZR 60 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 3). Letzteres bringt der Beschwerdeführer zwar nicht explizit vor. Weil es sich bei ihm aber um einen juristischen Laien handelt, rechtfertigt es sich, geringere Anforderungen an die Beschwerde zu stellen, als wenn diese durch einen Rechtskundigen verfasst worden wäre (VGr, 22. September 2010, VB.2010.00395, E. 1.2; 9. Juli 2003, VB.2002.00397, E. 3). Ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs des Beschwerdeführers eingetreten ist, wird daher trotz fehlender expliziter Rüge anhand der Akten geprüft. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Vorinstanz stellte im Rekursverfahren die Eingabe der Sozialbehörde vom 27. August 2012 dem damaligen Rekurrenten am 30. August 2012 zur Kenntnisnahme zu und teilte ihm zugleich mit, dass kein zweiter Schriftenwechsel angeordnet worden sei.

Aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ergibt sich das Recht der Beteiligten, sich in gerichtlichen Verfahren zu sämtlichen Eingaben der übrigen Verfahrensparteien, der Vorinstanzen und weiteren Stellen zu äussern (BGE 133 I 100 E. 4.6, auch zum Folgen­den). Ebenso muss im Verwaltungs- und verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren den Parteien das Replikrecht eingeräumt werden (VGr, 24. Januar 2013, VB.2012.00762, E. 2.2 und 2. September 2009, VB.2009.00083, E. 4.2.1, je mit weiteren Hinweisen; Patrick Sutter, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 29 Rz. 2). Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht dieses Rep­likrecht unabhängig davon, ob ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet, eine Frist zur Stellungnahme angesetzt oder die Eingabe lediglich zur Kenntnisnahme oder zur Orientie­rung zugestellt worden ist. Die Behörde kann Eingaben aber nur dann lediglich zur Kennt­nisnahme zustellen, wenn von den Parteien erwartet werden kann, dass sie umgehend un­aufgefordert Stellung nehmen oder eine Stellungnahme beantragen (BGE 138 I 484 E. 2.2 f. und dazu nunmehr EGMR, 15. November 2012, Joos, § 32). Da die Vorinstanz dem heutigen Beschwerdeführer zwar die Rekursantwort der Sozialbehörde zugestellt hat, den Schriftenwechsel aber gleichzeitig als abgeschlossen erklärt hat, war für den nicht über die entsprechenden juristischen Kenntnisse verfügenden Empfänger nicht ersichtlich, dass eine Stellungnahme zu der Rekursantwort möglich war (vgl. EGMR, 28. Oktober 2010, Schaller-Bossert, § 42; VGr, 29. Juni 2011, VB.2011.00148, E. 1.4; Markus Lanter, For­meller Charakter des Replikrechts – Herkunft und Folgen, ZBl 113/2012, S. 167 ff., S. 174 ff.). Damit wurde sein Anspruch auf rechtliches Gehör bzw. sein Replikrecht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verletzt (vgl. BGE 133 I 100 E. 4.6; VGr, 6. Dezember 2012, VB.2012.00173, E. 3.1).

2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich, ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst (BGE 137 I 195 E. 2.2). Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 136 V 117 E. 4.2.2.2; BGE 133 I 201 E. 2.2). Für den Entscheid über eine Rückweisung oder Heilung im Einzelfall ist die konkrete Interessenlage zu berücksichtigen.

Die Verletzung des Replikrechts wiegt im vorliegenden Fall schwer. Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, ohne dem Rekurrenten die Möglichkeit gegeben zu haben, zu der Rekursantwort Stellung zu nehmen. Die Aufhebung des unter Verletzung von Verfahrensgrundrechten zustande gekommenen Entscheids ist daher allein wegen der Schwere des Verfahrensfehlers gerechtfertigt (vgl. dazu Benjamin Schindler, Die formelle Natur von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106/2005 S. 169, 183). Hinzu kommt, dass eine Auswirkung der Gehörsverletzung auf den Entscheid der Vorinstanz möglich erscheint und eine Rückweisung kein formalistischer Leerlauf bewirkt, wie sich nachfolgend zeigt.

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer hat sich in seinem Rekurs vom 19. Juli 2012 gegen den Be­schluss vom 13. [recte 11.] Juli 2012 allgemein über das Vorgehen der Sozialbehörde B beschwert. Erst auf Aufforderung der Vorinstanz hin hat er seine Anträge formuliert. Als erster Punkt führte er in seiner zweiten Eingabe an den Bezirksrat vom 25. Juli 2012 aus, er wolle nicht alle drei Monate ein Arztzeugnis abgeben. Man­gels Begründung ist die Vorinstanz auf diesen Anfechtungspunkt androhungsgemäss nicht eingetreten.

3.2 Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Wie bereits dargelegt, dürfen an Eingaben von Laien weniger strenge Anforderungen gestellt werden als an diejenigen von Rechtsanwälten (vorn E. 1.3). Der Rekursschrift muss sich aber immerhin entnehmen lassen, dass der Rekurrent die Änderung einer bestimmten, ihn betreffenden und mittels Anordnung geschaffenen Rechtslage anstrebt (vgl. BGE 112 Ib 634 E. 2b S. 636).

Die Vorinstanz hat festgehalten, dass sich der Rekurseingabe vom 19. Juli 2012 nicht entnehmen lasse, warum sich der Beschwerdeführer gegen die Weisung der Behörde, alle drei Monate ein Arztzeugnis einzureichen, sträube. Der Beschwerdeführer beschwerte sich lediglich in allgemeiner Weise über die Sozialbehörde, ohne tatsächlich auf die angefochtene Verfügung einzugehen. Allerdings lässt sich aus dem ersten Punkt des verbesserten Rekurses schliessen, wogegen sich der Beschwerdeführer wenden möchte. Die Sozialbehörde hat den Beschwerdeführer unter anderem aufgefordert, sich regelmässig in psychologische bzw. psychiatrische Behandlung bei seinem Arzt zu begeben und seine Arbeitsunfähigkeit mindestens alle drei Monate mit einem Arztzeugnis zu belegen. Er beantragte vor der Vorinstanz sinngemäss die Aufhebung dieser Auflage. Es ist richtig, dass er keine eingehende Begründung für diesen Antrag anfügte. Bei Rechtsmitteln von juristischen Laien muss es jedoch genügen, wenn aus dem Zusammenhang deutlich wird, in welchen Punkten und weshalb die angefochtene Verfügung aufgehoben werden soll (vgl. BGE 131 II 470 E. 1.3; VPB 65 (2001) Nr. 107 E. 1c.aa). Vorliegend wird durch die beiden Eingaben des Be­schwerdeführers ersichtlich, dass er es für unnötig hält, der Sozialbehörde alle drei Monate ein Arztzeugnis einzureichen. Aus der ersten Rekursschrift lässt sich entnehmen, dass der Beschwerdeführer sich durch die Beschwerdegegnerin ungerecht behandelt fühlt. In diesem Zusammenhang durfte der erste Antrag des verbesserten Rekurses so verstanden werden, dass der Beschwerdeführer die betreffende Auflage als überflüssig ansieht. Von einem juristischen Laien eine weitergehende Begründung zu verlangen, hiesse die Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG zu überhöhen. Dass der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil verursacht, muss der Rekurrent lediglich aufzeigen, sofern dies nicht ohne Weiteres erkennbar ist (BGE 134 III 426 E. 1.2; BGr, 9. März 2012, 1C_145/2012, E. 2.1). Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass Sozialhilfebezüger ein schützenswertes Interesse haben, auferlegte Verhaltenspflichten umgehend anfechten zu können (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4; s. auch E. 1.2. oben). Auch diesbezüglich dürfen an Eingaben juristischer Laien keine überzogenen Anforderungen gestellt werden.

Hinzu kommt, dass der Bezirksrat dem damaligen Rekurrenten aufgrund der Gehörsverletzung (vgl. E. 2) die Möglichkeit genommen hat, sich im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels nochmals zur betreffenden Frage zu äussern. Zwar darf nach Ablauf der Rekursfrist die Begründung nicht mehr erweitert werden, aber immerhin kann sie hinsichtlich des von der Rekursgegnerin in der Vernehmlassung neu Vorgebrachten ergänzt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 28 f.). In ihrer Rekursantwort vom 27. August 2012 äusserte sich die Sozialbehörde auch zu der Frage der Einreichung der Arztzeugnisse. Dabei begründete sie diese Auflage erstmals, indem sie anfügte, dass vom psychisch und physisch angeschlagenen Beschwerdeführer verlangt werden könne, die Arbeitsunfähigkeit regelmässig durch seinen Arzt zu belegen. Andernfalls müsse davon ausgegangen werden, dass er arbeitsfähig sei und sich aktiv und nachweislich um eine Arbeitsstelle bemühen könne. Wäre dem damaligen Rekurrenten die Rekursantwort zur Stellungnahme zugestellt worden, hätte er die Möglichkeit erhalten, sich dazu zu äussern, wodurch unter Umständen auch seine in der Rekursschrift gestellten Anträge besser verständlich geworden wären.

Unter den vorliegenden Umständen ist die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf den Antrag betreffend die Einreichung von Arztzeugnissen eingetreten. Dementsprechend ist die Be­schwerde diesbezüglich gutzuheissen, und die Sache ist an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung des Antrags zurückzuweisen. Sie hat zwar bereits im angefochtenen Beschluss vom 6. Dezember 2012 einige materielle Bemerkungen zur betreffenden Auflage getroffen. Ob sich die Rekursbegründung auch als stichhaltig erweist, ist allerdings keine Frage des Eintretens. Wie der Bezirksrat entscheiden wird, nachdem der Beschwerdeführer sich allenfalls noch zur Rekursantwort geäussert hat, ist nicht vorauszusehen. Aus diesem Grund bedeutet auch eine Rückweisung alles andere als einen formalistischen Leerlauf (vgl. E. 2.2).

3.3 Zu Recht ist die Vorinstanz hingegen nicht auf das Begehren des Beschwerdeführers auf Rückerstattung von Fr. 4'000.- aus einer Leistungseinstellung aus dem Jahr 2006 eingegangen. Diese erfolgte rechtmässig, wie das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 14. Juli 2006 festgestellt hat (VB.2006.00226, E. 4, nicht publiziert). Die Leistungs­einstellung war denn auch nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung der Sozialbehörde vom 11. Juli 2012. Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (VGr, 27. September 2012, VB.2012.00417, E. 2.5).

Ebenfalls nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 11. Juli 2012 war die Bestellung eines Rechtsbeistands für ein vom Beschwerdeführer allenfalls angestrebtes IV-Verfahren. Die Sozialbehörde fasste die Auseinandersetzungen mit der Invaliden­versicherung lediglich im Sachverhalt zusammen, traf jedoch keine Anordnungen bezüg­lich die Bestellung eines Rechtsanwalts. Da somit kein Anfechtungsobjekt vorlag, ist der Bezirksrat auch auf diesen Antrag zu Recht nicht eingetreten. Aus den Eingaben des Be­schwerdeführers ergibt sich, dass der Antrag auf Bestellung eines Rechtsbeistands ledig­lich für die Durchführung eines sozialversicherungsrechtlichen Verfahrens beantragt wurde und nicht für das vorliegende Verfahren. Die Voraussetzungen für die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands müssen daher hier nicht geprüft werden.

4.  

4.1 Insgesamt ist die Beschwerde somit teilweise gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirks­rats C vom 6. Dezember 2012 ist aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zum Neuentscheid zurückzuweisen.

4.2 Die Rückweisung ist insbesondere auf die von der Vorinstanz zu vertretende Gehörsverweigerung zurückzuführen. Nach Massgabe des Verursacherprinzips rechtfertigt es sich daher, die Gerichtskosten dem Bezirksrat C aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; VGr, 10. September 2012, VB.2012.00393, E. 2.5; 25. Juli 2012, VB.2012.00434, E. 4; 10. Mai 2012, VB.2011.00052, E. 6.3, alle je mit Hinweisen).

4.3 Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG vor Bundesgericht anfechtbar ist (vorn E. 1.2; BGE 134 II 137 E. 1.3.2).

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats C vom 6. Dezember 2012 wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat zur Neuentscheidung zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden zulasten der Staatskasse dem Bezirksrat C auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an…