Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2013.00023

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 15. Mai 2013

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Martin Tanner.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Reformierte Kirchgemeinde X,
 

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

 

betreffend Kündigung,

hat sich ergeben:

I.  

A ist diplomierter Organist. Im Februar 2001 schloss er mit der Reformierten Kirchgemeinde X einen "Arbeitsvertrag im Sinne von Art. 319 OR". Darin verpflichtete er sich, gegen eine monatliche Besoldung von Fr. 1'434.- Orgeldienst zu leisten. Dieser Lohn wurde in der Folge offenbar mehrfach nach den für die kantonalen Angestellten geltenden Bestimmungen an die Teuerung angepasst.

Die Reformierte Kirchenpflege X teilte A am 22. Dezember 2011 mit, dass die Evangelisch-reformierte Landeskirche des Kantons Zürich per 1. Januar 2012 neue personalrechtliche Bestimmungen in Kraft setzen werde. Das Anstellungsverhältnis werde neu durch die Personalverordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich vom 11. Mai 2010 (Personalverordnung, PVO; LS 181.40) sowie die Vollzugsverordnung zur Personalverordnung vom 6. Juli 2011 (Vollzugsverordnung, VVO; LS 181.401) geregelt. Als Neuerung sei unter anderem vorgesehen, dass die Anstellung durch Beschluss bzw. Verfügung anstatt eines Arbeitsvertrages erfolge. Die bisherigen Löhne würden bis zum 30. Juni 2012 in das neue Lohnklassensystem überführt.

Unter Bezugnahme auf dieses Informationsschreiben teilte die Kirchenpflege A am 5. Juli 2012 mit, sie habe inzwischen die Überführung vorgenommen. Für alle Mitarbeitenden habe sie eine ab dem 1. Juli 2012 gültige Verfügung ausgestellt. Als Folge davon seien die bestehenden Arbeitsverträge ab dem 1. Juli 2012 nicht mehr gültig. In der Beilage finde A seine persönliche Verfügung. Seine genauen Tätigkeiten würden neu in einer Stellenbeschreibung festgehalten sein. Die Ressortleitung werde mit ihm ein Gesprächstermin vereinbaren, um die Stellenbeschreibung zu besprechen. In der diesem Schreiben beigelegten Verfügung vom 29. Juni 2012 wurden unter anderem ein Beschäftigungsumfang von 28 % sowie ein Bruttojahreslohn von Fr. 19'969.88 festgesetzt. In der Rechtsmittelbelehrung hiess es, dass innert zehn Tagen seit Mitteilung eine Begründung bei der verfügenden Instanz verlangt werden könne; die Rechtsmittelfrist beginne anschliessend mit der Zustellung des begründeten Entscheides zu laufen.

Am 2. August 2012 teilte A der Kirchenpflege mit, er habe am 28. Juli 2012 die Verfügung vom 29. Juni 2012 erhalten. Um seine "Rechte als Arbeitnehmer zu wahren", ersuche er um Begründung dieser Verfügung. In der Folge weigerte sich die Kirchenpflege offenbar, diesem Begehren zu entsprechen, worauf ihr A am 26. August 2012 Folgendes schrieb: Die Kirchenpflege habe ihm mit Schreiben vom 5. Juli 2012 formlos gekündigt. Er sei mit dieser rückwirkenden Kündigung seines Arbeitsvertrages vom 4. Februar 2001 per Anfang Juli 2012 nicht einverstanden. Er verlange innert der gesetzlichen Frist von 30 Tagen eine Begründung der Kündigung. Am 1. September 2012 antwortete die Kirchenpflege wie folgt: Mit der Lohnüberführung sei keineswegs eine Kündigung verbunden gewesen. Die Verfügung vom 29. Juni 2012 wirke sich nicht zu seinem Nachteil aus. Am 21. September 2012 teilte A der Kirchenpflege mit, dass er bis Ende Oktober 2012 keine Zeit für ein Gespräch betreffend Stellenbeschreibung habe.

II.  

Am 2. Oktober 2012 rekurrierte A an den Bezirksrat Z und stellte folgende Anträge:

"1.   Es sei festzustellen, dass der Kündigung vom Juli 2012 die materiellen und formellen Voraussetzungen fehlen und es sei dem Rekurrenten gestützt darauf eine Abfindung von 13 Monatslöhnen in der Höhe von CHF 25'459.-- auszurichten.

  2.  Es sei die Missbräuchlichkeit der Kündigung des Vertrags vom 4. Februar 2001 festzustellen und dem Rekurrenten gestützt darauf eine Entschädigung von 6 Monatslöhnen in der Höhe von CHF 11'750.50 zuzusprechen.

  3. Es sei das Fortdauern des Arbeitsverhältnisses bis zum 31. Oktober 2012 festzustellen und es sei die Rekursgegnerin zur Lohnzahlung bis zu diesem Datum zu verpflichten.

  4.  Es sei dem Rekurrenten eine Vergütung in der Höhe von CHF 6440.-- für die berufliche Benutzung seines privaten Motorfahrzeugs während der Arbeit für die letzten 5 Jahre des Anstellungsverhältnisses zuzusprechen.

  5.  Es sei dem Rekurrenten eine Entschädigung für die Enteignung wohlerworbener Rechte von CHF 2000.-- zuzusprechen.

  6.  Es seien die vollständigen Akten bei der Rekursgegnerin beizuziehen und dem Rekurrenten Frist zur Stellungnahme zu diesen Akten anzusetzen.

  7.  Eventualiter sei die vorliegende Schrift als Rekurs wegen Rechtsverweigerung / Rechtsverzögerung entgegen zu nehmen.

  8.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin."

 

Nachdem A am 30. September 2012 nicht zum Orgeldienst erschienen war, stellte ihm die Kirchenpflege die Beendigung des Anstellungsverhältnisses in Aussicht und gewährte ihm das rechtliche Gehör. Am 9. Oktober 2012 nahm A dazu Stellung. Am 22. Oktober 2012 schrieb die Kirchenpflege A Folgendes: Aufgrund eines (nicht bei den verwaltungsgerichtlichen Akten befindlichen) E-Mails vom 26. September 2012 müsse die Kirchenpflege davon ausgehen, dass er das Anstellungsverhältnis als durch ihn selbst per Ende Oktober 2012 gekündigt betrachte. Die Kirchenpflege bestätige ihm deshalb der guten Ordnung halber die Beendigung des Anstellungsverhältnisses per 31. Oktober 2012.

Mit Beschluss vom 30. November 2012 trat der Bezirksrat Z auf das Rechtsmittel nicht ein und überwies es zuständigkeitshalber an die Bezirkskirchenpflege Z.

III.  

A führte am 9. Januar 2012 (recte: 2013) Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"1.   Der Beschluss des Bezirksrats vom 30. November 2012 sei aufzuheben.

  2.  Es sei der Bezirksrat anzuweisen, den Rekurs vom 2. Oktober 2012 materiell zu entscheiden.

  3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."

 

Die Kirchenpflege der Reformierten Kirche X und der Bezirksrat Z beantragten mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar bzw. -vernehmlassung vom 6. Februar 2013, das Rechts­mittel sei abzuweisen. Am 8. März 2013 reichte A innert erstreckter Frist eine Vernehmlassung zur Beschwerdeantwort ein. Am 12. März 2013 verzichtete die Kirchenpflege der Reformierten Kirche X darauf, sich hierzu zu äussern.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Vorliegend ist der Bezirksrat mangels sachlicher Zuständigkeit auf das Rechtsmittel des Beschwerdeführers nicht eingetreten. Bei einem solchen Entscheid handelt es sich – trotz Überweisung durch den Bezirksrat an die als zuständig erachtete Rechtsmittelbehörde – um einen Endentscheid oder jedenfalls um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über die Zuständigkeit (BGr, 6. Januar 2010, 9C_1000/2009, E. 1.2; § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a VRG und – allenfalls – Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Rekursentscheide eines Bezirksrates betreffend Anordnungen eines kirchlichen Organs können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. sowie §§ 42–44 e contrario VRG in Verbindung mit ABl 2009, 801 ff., 874; vgl. zum Instanzenzug bei kirchlichen Angelegenheiten insbesondere auch die nachfolgenden Erwägungen). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Die Beschwerde äussert sich nicht zum Streitwert. Aufgrund der im Rekurs genannten Rechtsbegehren steht indessen fest, dass der Beschwerdeführer von der Beschwerdegegnerin die Bezahlung von mindestens Fr. 45'650.50 (Fr. 25'459.- + Fr. 11'750.50 + Fr. 6'440.- + Fr. 2'000.-) fordert. Entsprechend ist von einem Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwert auszugehen und die Beschwerde gerichtsintern in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.  

Die Parteien unterzeichneten am 4. Februar 2001 einen Arbeitsvertrag. Mit Verfügung vom 29. Juni 2012 sowie einem Begleitschreiben vom 5. Juli 2012 überführte die Beschwerdegegnerin diese vertraglich begründete Anstellung in ein auf der Personalverordnung beruhendes Arbeitsverhältnis. Zwischen den Parteien ist strittig, ob eine solche Überführung zulässig ist. Sodann sind sie sich uneins, welche Rekursinstanz für die Behandlung des Rechtsstreites sachlich zuständig ist. Die Frage nach der Zulässigkeit der Überführung wird Gegenstand des Rekursverfahrens bilden und braucht daher im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht beantwortet zu werden. Nachstehend gilt es einzig zu klären, ob der Bezirksrat Z seine Zuständigkeit zu Recht verneinte und die Sache an die Bezirkskirchenpflege Z überwies.

3.  

3.1 Gemäss Art. 130 Abs. 1 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) anerkennt der Kanton Zürich unter anderem die Evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. Die Evangelisch-reformierte Landeskirche ist im Rahmen des kantonalen Rechts autonom (Art. 130 Abs. 2 KV). Gestützt auf Art. 130 Abs. 3 KV trat per 1. Januar 2010 das Kirchengesetz vom 9. Juli 2007 (KiG, LS 180.1) in Kraft. § 18 KiG sieht unter dem Titel "Rechtsschutz" Folgendes vor: Anordnungen kirchlicher Organe sind bei den staatlichen Organen anfechtbar, soweit sie sich unmittelbar auf kantonales Recht stützen (Abs. 1 Satz 1). Im Übrigen gewährleisten die kantonalen kirchlichen Körperschaften einen dem kantonalen Recht gleichwertigen Rechtsschutz (Abs. 2 Satz 1). § 18 KiG wird durch § 7 der Verordnung zum Kirchengesetz und zum Gesetz über die anerkannten jüdischen Gemeinden vom 8. Juli 2009 (KiV, LS 180.11) wie folgt konkretisiert: Anordnungen kirchlicher Organe sind bei den staatlichen Organen anfechtbar, wenn die Verletzung von unmittelbar anwendbarem kantonalem Recht geltend gemacht wird (Abs. 1). Wird die Verletzung kirchlich-körperschaftlichen Rechts geltend gemacht, richtet sich der Rechtsweg nach den Bestimmungen der kantonalen kirchlichen Körperschaften (Abs. 2).

3.2 Die Kirchenpflege der Beschwerdegegnerin ist gemäss § 11 Abs. 1 lit. b KiG ein kirchliches Organ im Sinn von § 18 KiG bzw. § 7 KiV. Sie hat mit der Verfügung vom 29. Juni 2010 eine Anordnung getroffen. Somit bleibt zu prüfen, ob sich diese Verfügung "unmittelbar auf kantonales Recht" stützt oder nicht. Je nachdem wäre die Verfügung vom 29. Juni 2012 bei einer staatlichen (§ 18 Abs. 1 KiG) oder kirchlichen (§ 18 Abs. 2 KiG) Instanz anfechtbar.

3.3 Nach der Weisung des Regierungsrates zu § 18 KiG sind "Anordnungen von Kirchengemeinden und Kirchenpflegen […] vor Bezirksrat anfechtbar, soweit sie sich direkt auf staatliches Recht stützen (Anwendung des Kirchengesetzes sowie Bestimmungen zu den Pfarrwahlen im Gesetz über die politischen Rechte [vom 1. September 2003, LS 161])" (ABl 2006, 573 ff., 610). Ähnlich lautet eine Passage in der Weisung des Regierungsrates zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts (ABl 2009, 801 ff., 874): "Anordnungen kirchlicher Behörden sind insoweit bei den staatlichen Organen […] anfechtbar, als sie sich unmittelbar auf kantonales Recht stützen (§ 18 Abs. 1 KiG). Wo dies der Fall ist, ergibt sich aus Art. 130 Abs. 3 KV: «Das [staatliche] Gesetz regelt: a) die Grundzüge der Organisation der kirchlichen Körperschaften; b) die Befugnis zur Erhebung von Steuern; c) die staatlichen Leistungen und d) die Zuständigkeit und das Verfahren für die Wahl der Pfarrerinnen und Pfarrer sowie deren Amtssitz.»".

3.4 Die Überführung des Beschwerdeführers in das neue Lohnklassenmodell stützt sich weder auf das Kirchengesetz noch auf die Pfarrwahlbestimmungen des Gesetzes über die politischen Rechte. Vielmehr beruht die Überführung auf der in der (kirchlichen) Personalverordnung und der dazugehörigen Vollzugsverordnung enthaltenen Übergangs- und Schlussbestimmungen: So sieht § 106 Abs. 1 PVO ausdrücklich vor, dass für die bei Inkrafttreten der Personalverordnung bestehenden Arbeitsverhältnisse diese Verordnung und die zugehörigen Vollzugsbestimmungen gelten sollen. Gemäss § 196 Abs. 1 VVO haben Anstellungsinstanzen bestehende Arbeitsverträge durch Anstellungsverfügungen und -beschlüsse im Sinn von § 18 PVO zu ersetzen. Diese Anpassung an die Personalverordnung und Vollzugsverordnung hat binnen Jahresfrist ab Inkrafttreten dieser Verordnung zu geschehen (§ 196 Abs. 2 f. VVO).

3.5 Die Personalverordnung wurde von der Kirchensynode, die dazugehörige Vollzugsverordnung vom Kirchenrat erlassen. Weder der Kirchensynode (als Legislative der Evangelisch-reformierten Landeskirche; § 7 Abs. 1 lit. a KiG) noch der Kirchenrat (als deren Exekutive; § 7 Abs. 1 lit. b KiG) sind kantonale Organe. Da es sich somit um kirchliche Erlasse handelt, stützt sich die Überführung nicht "unmittelbar auf kantonales Recht" im Sinn von § 18 Abs. 1 KiG. Als Folge davon hat nicht ein staatliches, sondern gemäss § 18 Abs. 2 KiG ein kirchliches Organ (erstinstanzlichen) Rechtsschutz zu gewährleisten. Die Bezirkskirchenpflege ist für die Beurteilung von Rekursen und Beschwerden gegen Anordnungen und Beschlüsse der Kirchengemeinden und Kirchgemeindeverbände sowie von deren Organen zuständig (Art. 186 lit. e der Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich vom 17. März 2009 [LS 181.10]).

3.6 Entgegen dem Beschwerdeführer spielt es keine Rolle, dass die vorstehend erwähnten Erlasse erst nach der Unterzeichnung des Arbeitsvertrages in Kraft getreten sind. § 18 KiG grenzt die Zuständigkeit der kirchlichen von derjenigen der staatlichen Behörden ab. Entsprechend ist diese Bestimmung als Verfahrensvorschrift zu qualifizieren. Abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen sind Verfahrensvorschriften sofort anwendbar, auch wenn sich der in Frage stehende Sachverhalt vor Inkrafttreten des neuen Rechts ereignet hat (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 813 mit zahlreichen Rechtsprechungshinweisen).

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

5.1 Bei personalrechtlichen Angelegenheiten ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- kostenfrei (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Wie eingangs aufgezeigt, beträgt der Streitwert mindestens Fr. 45'650.50 und überschreitet damit den genannten Schwellenwert. Die Gerichtskosten sind deshalb dem unterliegenden Beschwerdeführer zu belasten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.2 Die obsiegende Beschwerdegegnerin beantragt eine Parteientschädigung. Rechtsmittel zu beantworten gehört mit zu ihrem angestammten Aufgabenbereich. Dies schliesst eine Parteientschädigung zu ihren Gunsten zwar nicht von vornherein aus, lässt sie jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen, wenn die Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommen­tar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19 f. mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, weshalb keine Entschädigung zuzusprechen ist.

6.  

Der Streitwert beträgt nach Auffassung des Verwaltungsgerichts mehr als Fr. 15'000.-, weshalb die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

 

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …