Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00044

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 25. Februar 2013

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich, vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A (geboren 1960) und ihre Tochter B (geboren 2001) werden seit Juli 2011 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Seit März 2009 wohnen sie an der C-Strasse 24 in Zürich in einer Dreizimmerwohnung, deren monatlicher Bruttomietzins Fr. 1'590.- beträgt.

Am 27. Juli 2011 verfügte die zuständige Sozialarbeiterin des Sozialzentrums D, (1.) der Mietzins für die bisherige Wohnung an der C-Strasse 24 in Zürich im Betrag von monatlich Fr. 1'590.- brutto werde längstens bis am 31. März 2012 in der Bedarfsrechnung von A berücksichtigt; (2.) A werde aufgefordert, sich bis zum 31. Dezember 2011 eine Wohnung mit einem Mietzins von maximal monatlich Fr. 1'400.- brutto zu suchen; (3.) A werde darauf hingewiesen, dass bei nicht fristgemässer Erfüllung dieser Auflage der monatliche Mietzins im Unterstützungsbudget per 31. März 2012 auf den Betrag von monatlich Fr. 1'400.- festgelegt bzw. reduziert werden könne; (4.) A werde aufgefordert, vom 1. August 2011 bis am 31. Dezember 2011 je zehn Wohnungssuchbemühungen pro Monat schriftlich zu belegen, allfällige Antwortschreiben der Vermieterschaft schriftlich zu belegen und den Sozialen Diensten sowohl die schriftlichen Suchbemühungen als auch die allfälligen schriftlichen Antwortschreiben der Vermieterschaft unaufgefordert bis jeweils am fünften Tag des Folgemonats schriftlich vorzuweisen.

II.  

Gegen diese Verfügung erhob A am 25. August 2011 Einsprache, die die Sonderfall- und Einsprachekommission am 13. Oktober 2011 abwies, wobei sie die in Disp.-Ziff. 2 und 4 enthaltenen Fristen, deren Ende auf den 31. Dezember 2011 angesetzt war, bis zum 31. März 2012 verlängerte.

III.  

Gegen den Einspracheentscheid vom 13. Oktober 2011 erhob A Rekurs, den der Bezirksrat Zürich am 13. Dezember 2012 ohne Erhebung von Verfahrenskosten abwies.

IV.  

Am 16. Januar 2013 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der Beschluss des Bezirksrats vom 13. Dezember 2012 sei aufzuheben und die Sozialbehörde anzuweisen, die vollumfänglichen Kosten ihrer aktuellen Wohnung zu übernehmen. Ferner sei ihr die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete mit Eingabe vom 28. Januar 2013 – unter Hinweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids – auf Vernehmlassung. Die Sozialbehörde der Stadt Zürich beantragte am 30. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführerin wehrt sich dagegen, dass sie von der Sozialbehörde – unter Androhung einer Wohnkostenreduktion – zur Suche einer günstigeren Mietwohnung verpflichtet wurde. Eine solche Anordnung stellt gemäss der Rechtsprechung einen Zwischenentscheid dar (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.4). Das Bundesgericht geht davon aus, dass die Sozialhilfe beziehende Person ein schutzwürdiges Interesse haben kann, die auferlegte (Verhaltens-)Pflicht umgehend anfechten zu können und nicht die nachfolgende leistungskürzende Verfügung abwarten zu müssen (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4). Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die behördliche Wohnungssuchauflage aufgrund ihrer momentanen Lebenssituation unzumutbar sei. Damit legt sie ein schutzwürdiges Interesse dar, die Wohnungssuchauflage umgehend anzufechten und nicht bis zum Mietzinsreduktionsentscheid zuwarten zu müssen. Berücksichtigt man ferner, dass die Gutheissung der Beschwerde einen sofortigen Endentscheid bewirken würde (vgl. § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]), so ist von einem zulässigen Anfechtungsobjekt auszugehen.

1.3 Die Beschwerde richtet sich gegen die Anordnung zur Wohnungssuche, nicht jedoch gegen die angedrohte Mietzinsreduktion; Letztere müsste die Sozialbehörde gegebenenfalls im Rahmen einer selbständig anfechtbaren Anordnung verfügen. Der Umstand, dass die Mietzinsreduktion nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, ändert allerdings nichts daran, dass im Fall einer Beschwerdegutheissung auf die angedrohte Mietzinsreduktion verzichtet werden müsste. Die angefochtene Anordnung ist somit nicht als reine Verhaltensanweisung bzw. als streitwertlose Angelegenheit zu erachten, sondern als streitwertbehaftete Streitigkeit – wobei sich der Streitwert nach dem Umfang der angedrohten Kürzung bemisst (vgl. VGr, 31. Oktober 2008, VB.2008.00453, E. 1.2).

Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Angesichts der vorliegend angedrohten Mietzinsreduktion im Umfang von Fr. 190.- pro Monat ergibt sich ein Streitwert von unter Fr. 20'000.-, weshalb die Sache in die einzelrichterliche Kompetenz fällt (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.  

2.1 Gemäss § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

2.2 Nach den Richtlinien der SKOS gehören die Wohnkosten zur materiellen Grundsicherung und sind im sozialhilferechtlichen Unterstützungsbudget entsprechend zu berücksichtigen. Überhöhte Wohnkosten sind so lange zu übernehmen, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht. Die Sozialhilfeorgane haben die Aufgabe, die Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger bei der Suche nach günstigem Wohnraum aktiv zu unterstützen. Übliche Kündigungsbedingungen sind in der Regel zu berücksichtigen. Angesichts des regional unterschiedlichen Mietzinsniveaus empfiehlt die SKOS, regional oder kommunal ausgerichtete Obergrenzen für die Wohnkosten verschieden grosser Haushalte festzulegen (vgl. SKOS-Richtlinien, Kapitel B.1 und B.3).

2.3 Die Stadt Zürich ist der SKOS-Empfehlung, Wohnkostenobergrenzen festzulegen, gefolgt und hat vom 16. September 2010 eine Richtlinie für die Bemessung der Logiskosten im Unterstützungsbudget (nachfolgend Mietzinsrichtlinien) erlassen. Der maximale Mietzins für einen Zweipersonenhaushalt in der Stadt Zürich beträgt demnach Fr. 1'400.- pro Monat.

2.4 Die Einhaltung der kommunalen Mietzinsmaxima dient primär der Gleichbehandlung aller Personen, die Sozialhilfe empfangen; ferner sollen die Hilfesuchenden – aufgrund relativ tief angesetzter Maximalzinsen – motiviert werden, finanzielle Unabhängigkeit zu erlangen (VGr, 25. Mai 2007, VB.2007.00204, E. 4). Rechtlich sind die Mietzinsrichtlinien indessen lediglich als Dienstanleitung zu qualifizieren und vermögen gegenüber den Hilfesuchenden keine direkte Wirkung zu entfalten. Darauf gestützte Behördenentscheide müssen demnach primär dem kantonalen Sozialhilferecht und den SKOS-Richtlinien entsprechen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, Kap. 7.2.03, Version vom 31. Januar 2013, www.sozialhilfe.zh.ch; vgl. auch VGr, 10. Oktober 2012, VB.2012.00527, E. 2.2).

2.5 Lebt eine Sozialhilfe beziehende Person in einer Wohnung, die das kommunale Mietzinsmaximum überschreitet, so muss die Situation gemäss den SKOS-Richtlinien im Einzelfall genau geprüft werden, bevor der Umzug in eine günstigere Wohnung verlangt wird. Bei einem Entscheid sind insbesondere folgende Punkte zu berücksichtigen: die Grösse und die Zusammensetzung der Familie, eine allfällige Verwurzelung an einem bestimmten Ort, das Alter und die Gesundheit der betroffenen Personen sowie der Grad ihrer sozialen Integration (SKOS-Richtlinien, Kapitel B.3).

2.6 Die sozialhilferechtliche Anordnung, eine günstigere Wohnung zu suchen, muss verhältnismässig sein (vgl. Urs Vogel in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 187, mit zahlreichen Beispielen). Unverhältnismässig ist eine solche Anordnung etwa dann, wenn die sozialhilferechtliche Unterstützung bloss von relativ kurzer Dauer ist oder wenn ein Wohnungswechsel für den Heilungsprozess der hilfesuchenden Person und damit auch für das Ziel der Ablösung von der Sozialhilfe nachteilige Folgen hätte (VGr, 25. Mai 2007, VB.2007.00204, E. 4). Der Umstand, dass eine Person im betreffenden Quartier seit vielen Jahren verwurzelt ist, verleiht hingegen für sich allein genommen keinen Anspruch auf den Verbleib in einer Wohnung, die das Mietzinsmaximum überschreitet (VGr, 12. April 2012, VB.2012.00158, E. 3.3). Sozialhilfesuchende Personen, die in solchen Wohnungen leben, müssen unter Umständen gewisse Härten – z. B. ein Herausreissen aus der gewohnten Umgebung – sowie gewisse Einschränkungen in der Lebensqualität in Kauf nehmen (BGr, 7. September 2004, 2P.207/2004, E. 3.2). Der Gesundheitszustand der hilfesuchenden Person steht einer Wohnungssuchanordnung nur unter ausserordentlichen Umständen entgegen; der Nachweis anstehender Operationen sowie nicht näher begründete Arbeitszeugnisse, die eine 100 %ige Arbeitsunfähigkeit attestieren, genügen grundsätzlich nicht (vgl. BGr, 13. August 2007, 8C_95/2007, E. 3.3).

3.  

3.1 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass der Bruttomietzins der Wohnung der Beschwerdeführerin (Fr. 1'590.-, bestehend aus Nettozins von Fr. 1'450.- und Heiz- und Betriebskosten von Fr. 140.-) jenen des kommunalen Maximums (Fr. 1'400.-) um 13,5 Prozent überschreitet.

3.2 Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Arztzeugnisse lassen keine gesundheitlichen Beeinträchtigungen erkennen, die der angeordneten Wohnungssuche entgegenstehen könnten (vgl. E. 2.6).

3.3 Unbestritten ist, dass sich die 11,5-jährige Tochter der Beschwerdeführerin in den letzten vier Jahren, während denen sie mit ihrer Mutter an der C-Strasse 24 lebte, im Quartier gut integriert hat. Die Vorinstanz hat der sozialen Integration der Tochter lediglich eine untergeordnete Bedeutung beigemessen. Zu Unrecht: Im Alter von 8-12 Jahren befinden sich Kinder in der Regel in einer prägenden Entwicklungsphase, sodass ein Wohnortwechsel einen deutlich grösseren Einschnitt in das Alltagsleben bedeutet als für eine erwachsene Person. Hinzu kommt, dass bei Kindern in diesem Alter bereits eine relativ geringe Umzugsdistanz genügt, um die Aufrechterhaltung der bisherigen sozialen Kontakte erheblich zu erschweren.

3.4 In Bezug auf die Familiensituation hat die Vorinstanz anerkannt, dass die alleinerziehende Beschwerdeführerin viel Zeit aufwenden muss für ihre Erwerbstätigkeit, die Betreuung der Tochter sowie die Haushaltführung. Hinzuzufügen ist, dass die Pflicht, eine günstigere Wohnung zu suchen, für eine alleinerziehende Mutter mit einem 11,5-jährigen Kind und einem 80 %igen Arbeitspensum einen intensiveren Eingriff in die Lebensverhältnisse darstellt als für Hilfesuchende, die kinderlos sind, keiner Arbeit nachgehen oder mit anderen erwachsenen Personen zusammenleben.

3.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Haus, in dem sie heute wohne, lebe eine Familie, die ihre Tochter während Abwesenheiten unentgeltlich betreue. Diese Angabe wird durch die Integrationsempfehlung vom 4 Oktober 2011 sowie durch das Schreiben der Beratungsstelle "E" vom 16. Januar 2013 bestätigt. Es erscheint plausibel, dass das unentgeltliche nachbarliche Betreuungsangebot im Fall eines Umzugs entfallen würde: Die Wahrscheinlichkeit, dass sich die neue Wohnung in unmittelbarer Nähe der alten Wohnung befinden würde, dass sich am neuen Wohnort ein anderes unentgeltliches Betreuungsangebot finden liesse oder dass die Familie, die die Tochter bis anhin betreute, an den gleichen Wohnort umziehen würde, ist äusserst gering.

3.6 Die Vorinstanz erwog, dass die Tochter der Beschwerdeführerin höchstens in geringfügigem Umfang auf eine externe Betreuung angewiesen sei. Dem ist insofern beizupflichten, als die Tochter aufgrund ihres Alters (11,5 Jahre) effektiv keiner dauerhaften Betreuung mehr bedarf und dass sie während den Schul- und Mittagstischzeiten genügend beaufsichtigt ist. Zu berücksichtigen ist allerdings auch der Umstand, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen eines Arbeitsintegrationsprogramms mit einem 80 %-Pensum im Service des Restaurants "F" tätig ist. Diese Tätigkeit ist für die Wiedereingliederung der Beschwerdeführerin insofern von besonderer Bedeutung, als auch die Behörden davon ausgehen, dass ihre berufliche Zukunft im Bereich der Gastronomie liegt. Auch wenn die Beschwerdeführerin zurzeit offenbar beabsichtigt, ihr Stellenpensum zu reduzieren erscheint nachvollziehbar, dass sie regelmässig am Abend und an Wochenenden arbeiten muss. Dabei ist mit der Betreuerin der Beratungsstelle "E" davon auszugehen, dass die Tochter noch zu jung ist, um abends und am Wochenende regelmässig unbeaufsichtigt gelassen zu werden bzw. dass es dem Kindeswohl abträglich wäre, auf eine Betreuungsperson zu verzichten. Dies gilt umso mehr, als sich die Situation der Tochter gegenwärtig als schwierig erweist, diese sich zeitweise weigert, die Schule zu besuchen und die Beschwerdeführerin Mühe bekundet, ihr Grenzen zu setzen. Die Situation würde zusätzlich erschwert, wenn die Tochter aus der bestehenden, bewährten Betreuungssituation aufgrund eines Wohnungswechsels herausgerissen würde.

3.7 Die Vorinstanz erwog freilich, dass die Beschwerdeführerin am neuen Wohnort ein familienergänzendes Betreuungsangebot beanspruchen könnte, soweit die Tochter effektiv auf eine externe Betreuung angewiesen wäre; die damit verbundenen Fremdbetreuungskosten würden im Unterstützungsbudget angerechnet, wenn sie in einem vertretbaren Verhältnis zum erzielten Erwerbseinkommen stünden (vgl. SKOS-Richtlinien, Kapitel C.1.3). Zu bedenken ist allerdings, dass die Inanspruchnahme eines entgeltlichen familienergänzenden Betreuungsangebots im vorliegenden Fall besonders kostenintensiv wäre, da die Tochter aufgrund der Arbeitszeiten ihrer Mutter regelmässig am Abend und am Wochenende betreut werden müsste (vgl. E. 3.6). Die mutmasslichen zusätzlichen Betreuungskosten, die nach einem Umzug anfielen, wären mit grosser Wahrscheinlichkeit höher als die Mietzinseinsparungen von monatlich Fr. 190.-, die sich aufgrund des Wohnungswechsels ergeben würden.

3.8 Im Rahmen einer Gesamtwürdigung ist zunächst festzuhalten, dass das Interesse an der Gleichbehandlung aller Sozialhilfebeziehenden dafür spricht, auf der Einhaltung der Mietzinsrichtlinien zu bestehen bzw. die strittige Wohnungssuchanordnung als zulässig zu erachten. Relativiert wird dieses Anliegen allerdings dadurch, dass der Mietzins der Wohnung der Beschwerdeführerin das zulässige Maximum nicht allzu stark – um 13,5 Prozent – überschreitet. Sodann ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine alleinerziehende Mutter handelt, deren 11,5-jährige Tochter am Wohnort gut integriert ist und die einer Tätigkeit mit Abend- und Wochenendarbeiten nachgeht (E. 3.3 und 3.4). Hinzu kommt schliesslich, dass ein Umzug höchstwahrscheinlich zu zusätzlichen, die Wohnkosteneinsparungen übersteigenden Betreuungskosten der Tochter führen würde (E. 3.5 bis 3.7). Angesichts der besonderen Lebenssituation, der relativ geringfügigen Überschreitung des Mietzinsmaximums sowie des kaum vorhandenen Einsparungspotenzials erscheint es – im heutigen Zeitpunkt – gerechtfertigt, das Interesse der Beschwerdeführerin und ihrer Tochter am Verbleiben in der Wohnung höher zu gewichten als das Interesse des Staates, die sozialhilfebeziehenden Personen in Bezug auf die Wohnkosten gleichzubehandeln. Die angefochtene Anordnung erweist sich somit unter den gegebenen besonderen Umständen als unverhältnismässig.

3.9 Anzumerken ist, dass es der Beschwerdegegnerin frei steht, die Beschwerdeführerin zu einem späteren Zeitpunkt zur Suche nach einer günstigeren Wohnung zu verpflichten, falls sich die relevanten Lebensumstände ändern – etwa wenn die Tochter altersbedingt einer weniger umfangreichen Betreuung bedarf.

4.  

Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet und ist gutzuheissen. Der Rekursentscheid vom 13. Dezember 2012, der Einspracheentscheid vom 13. Oktober 2011 sowie die Verfügung der Sozialbehörde vom 27. Juli 2011 sind aufzuheben.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung erweist sich damit als gegenstandslos geworden.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid vom 13. Dezember 2012, der Einspracheentscheid vom 13. Oktober 2011 sowie die Verfügung der Sozialbehörde vom 27 Juli 2011 werden aufgehoben.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr.    600.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an…