Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00122

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. Juni 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A und ihr Ehemann C bezogen vom 1. Januar 2000 bis Ende Februar 2006 insgesamt Fr. 160'230.95 an Sozialhilfe von der Stadt Zürich. Seit März 2006 lebten die Ehepartner getrennt; ihre Ehe wurde am 9. Mai 2009 rechtskräftig geschieden. Aufgrund einer vertieften Abklärung der Verhältnisse von A und C durch die Behörde (vgl. Bericht Vertiefte Abklärungen SH von Februar 2010 mit Nachträgen vom 29. März und 5. Mai 2010; ergab sich, dass der Ex-Ehemann bis Dezember 2006 ein Einkommen von insgesamt Fr. 268'514.85 erzielt, dieses aber nicht deklariert hatte. Mit Verfügung der Zentrumsleitung vom 23. Juli 2010 forderte die Sozialbehörde der Stadt Zürich die von Januar 2000 bis und mit Februar 2006 ausgerichtete wirtschaftliche Hilfe im Umfang von Fr. 160'230.95 von A zurück, ebenso von ihrem Ex-Ehemann. Eine von A dagegen erhobene Einsprache wies die Sonderfall- und Einsprachekommission mit Beschluss vom 21. Juli 2011 ab, wobei sie einen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung verneinte.

II.  

Dagegen liess A am 7. September 2011 beim Bezirksrat Zürich Rekurs einlegen und beantragen, der angefochtene Entscheid vom 21. Juli 2011 sowie der zugrunde liegende Entscheid vom 23. Juli 2010 seien vollumfänglich aufzuheben, und ihr sei die unentgeltliche Rechtsvertretung für das Einspracheverfahren zu bewilligen. Ausserdem verlangte sie die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung für das Rekursverfahren. Am 21. August 2012 reichte A die Verfügung der Staatsanwaltschaft E vom 25. Mai 2012 nach, womit die gegen sie eingeleitete Strafuntersuchung betreffend Betrug etc. eingestellt wurde. Mit Beschluss vom 24. Januar 2013 wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab, erhob dafür keine Verfahrenskosten und gewährte A die unentgeltliche Rechtsvertretung nicht.

 

III.  

Dagegen liess A am 27. Februar 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es seien der angefochtene Rekursentscheid sowie die ihm zugrunde liegenden Entscheide vollumfänglich aufzuheben, und es sei von der Rückforderung der ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe abzusehen. Eventualiter sei die Rückforderung auf den Betrag von Fr. 32'000.- zu beschränken. Ihr sei zudem für die vorangegangenen sowie für das Verfahren vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtsvertretung, vor Verwaltungsgericht auch die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. Der Bezirksrat Zürich verzichtete auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde; die Sozialbehörde der Stadt Zürich verlangte in der Beschwerdeantwort die Abweisung der Begehren und verwies zur Begründung auf den angefochtenen Entscheid. Die Beschwerdeführerin liess sich dazu am 15. April 2013 vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da der Streitwert über Fr. 20'000.- liegt, ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38 b Abs. 1 lit. c VRG).

2.  

2.1 Nach § 26 lit. a des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) ist zur Rückerstattung wirtschaftlicher Hilfe verpflichtet, wer diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt hat. Der Begriff "erwirken" deutet auf ein unlauteres Verhalten hin, durch das der Hilfesuchende direkt bewirkt, dass ihm geleistet wird, ohne dass die Voraussetzungen hierfür bestehen. Aufgrund eines unrechtmässigen Verhaltens (vgl. Marginalie zu § 26 SHG) bezogene wirtschaftliche Hilfe kann zurückgefordert werden, wenn der Fürsorgebezüger gegen seine Auskunftspflicht gemäss § 18 Abs. 1 SHG verstösst oder seine Auskunftspflicht gemäss § 27 Abs. 1 und § 28 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) verletzt. Eine Rückerstattung kann allerdings nur dann verlangt werden, wenn davon auszugehen ist, dass die Verletzung von Verfahrenspflichten kausal zu einem unrechtmässigen Bezug von Fürsorgeleistungen geführt hat (VGr, 19. Januar 2012, VB.2011.00728, E. 3.2; VGr, 8. Dezember 2011, VB.2011.00651 E. 5.2; Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, August 2012, Kap. 15.1.01, Ziff. 1, Version vom 24. Juni 2012, www.sozialhilfe.zh.ch).

2.2 Der Rückerstattungstatbestand von § 26 Abs. 1 lit.  a SHG knüpft ausschliesslich an die Unrechtmässigkeit des Leistungsbezugs infolge unwahrer oder unvollständiger Angaben an, ohne dass er auf Seiten des Hilfeempfängers ein schuldhaftes Verhalten voraussetzt (VGr, 23. Dezember 2004, VB.2004.00414/415 E. 5.2; VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00505, E. 5.1; VGr, 23. November 2012, VB.2012.00582 E. 3). Es handelt sich um eine Kausalhaftung aus einem widerrechtlichen, nicht jedoch schuldhaften Verhalten, das einen Schaden verursacht, ähnlich der Haftung bei unvollständiger Steuereinschätzung aufgrund einer unvollständigen Steuererklärung (vgl. BGE 116 Ia 162 E. 2c).

2.3 § 26 lit. a SHG sichert somit die Auskunftspflicht nach § 18 Abs. 1 SHG sowie nach § 27 Abs. 1 und § 28 Abs. 1 und 2 SHV ab, wonach die hilfesuchende Person wahrheitsgemäss Auskunft über ihre Verhältnisse zu erteilen, Einsicht in die Unterlagen zu gewähren und Änderungen in den Verhältnissen sofort und unaufgefordert zu melden hat (VGr, 7. Oktober 2010, VB.2010.00379 E. 4.1). Dabei handelt es sich gerade um Normen, die darauf ausgerichtet sind, Schädigungen der öffentlichen Hand zu vermeiden, indem die Behörde umfassend über die konkrete ("wahre") wirtschaftliche Situation der hilfesuchenden Personen informiert sein muss, damit die wirtschaftliche Hilfe nur in einem Mass ausgerichtet wird, das der Bedürftigkeit der hilfesuchenden Personen entspricht, nicht aber darüber hinaus. In Fällen einer Unterstützungsgemeinschaft gilt diese Auskunfts- und Mitteilungspflicht (Änderungen) naturgemäss für beide Ehepartner.

2.4 § 18 SHG wurde allerdings per 1. Januar 2012 in geänderter Fassung in Kraft gesetzt (ABl 2009, 1834; OS 66, 839). Präzisiert wurde dabei die Auskunftspflicht der hilfesuchenden Person. So hat diese nicht nur – wie bisher nach § 18 Abs. 1 aSHG – über ihre finanziellen Verhältnisse, sondern auch über diejenigen von Angehörigen, die mit ihr zusammenleben oder ihr gegenüber unterhalts- oder unterstützungspflichtig sind sowie, soweit dies für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sozialhilfe geeignet und erforderlich ist, über die finanziellen Verhältnisse von anderen Personen, die mit ihr zusammenleben, Auskunft zu erteilen (§ 18 Abs. 1 lit. a–c SHG in der ab 1. Januar 2012 geltenden Fassung; ABl 2009, 1839, 1849 f.). Die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsaktes in materiell-rechtlicher Hinsicht bestimmt sich nach Massgabe des zur Zeit seines Erlasses geltenden Rechts (BGE 125 II 591 E. 5e/aa S. 598). Die Rückerstattungsforderung gegen die Beschwerdeführerin wurde erstmals mit Verfügung vom 23. Juli 2010 geltend gemacht. Demnach ist auf die bisherige Fassung von § 18 SHG abzustellen.

3.  

3.1 Der Rückerstattungstatbestand von § 26 lit. a VRG knüpft an unwahre oder unvollständige Angaben des Hilfeempfängers an und verlangt ausserdem, dass diese zu einem unrechtmässigen Leistungsbezug führten. Ein solcher kausaler Zusammenhang darf in der Regel ohne Weiteres angenommen werden, wenn der Hilfeempfänger Erwerbseinkommen verschwiegen hat. Dabei kann die wirtschaftliche Hilfe jedoch nur soweit zurückgefordert werden, als sie bei ordentlicher Meldung der verschwiegenen Einkünfte hätte tiefer angesetzt oder verweigert werden dürfen (VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00505 E. 5.1).

3.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass ihr Ex-Ehemann im Zeitraum von Januar 2000 bis und mit Dezember 2006 Einnahmen in Höhe von insgesamt Fr. 268'514.- erzielt habe. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus Einnahmen von Januar 2000 bis und mit Dezember 2006 in Höhe von Fr. 249'329.63, welche auf dem Konto lagen, lautend auf D, den Bruder des Ex-Ehemannes, und wofür keine Kontoauszüge vorliegen, sowie Fr. 19'185.22 auf demselben Konto für den Zeitraum vom 2. Januar 2007 bis 3. April 2009, wofür Kontoauszüge vorliegen sollen. Aufgrund der zeitlichen Kongruenz zwischen vorhandenen Mitteln und geleisteter Fürsorge (dazu VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00505 E. 5.2) können die Mittel von Fr. 19'185.22 für den in Frage stehenden Unterstützungszeitraum nicht berücksichtigt werden. Den im Übrigen unbestrittenen ausbezahlten Fürsorgeleistungen von insgesamt Fr. 160'230.95 während 74 Monaten (1. Januar 2000 bis und mit Februar 2006) bzw. durchschnittlich Fr. 25'983.- pro Jahr stehen deshalb folgende vom Ex-Ehemann der Beschwerdeführerin während des Unterstützungszeitraums erzielte Einnahmen gegenüber:

2000:   Fr. 11'365.15

2001:   Fr. 21'685.35

2002:   Fr. 26'232.00

2003:   Fr. 24'590.65

2004:   Fr. 62'766.10

2005:   Fr. 33'726.55

2006:   Fr.   2'900.00 (bis und mit Februar; total 2006 Fr. 68'963.-).

Total Januar 2000 bis und mit Februar 2006: Fr. 183'265.80.

Daraus erhellt, dass die wirtschaftliche Hilfe in den ersten zwei Jahren der Unterstützung (2000, 2001) weit tiefer angesetzt worden wäre und ab dem Jahr 2002 hätte verweigert werden dürfen, da die erzielten Einnahmen den Bedarf der Beschwerdeführerin und ihres Ex-Ehemannes knapp (2002, 2003) bis deutlich (ab 2004) gedeckt hätten. Nachdem die Fürsorgebehörde periodisch, mindestens einmal jährlich alle hängigen Hilfsfälle überprüft und die Prüfungsintervalle gerade bei unregelmässigen Einkommen auch verkürzt werden können (§ 33 SHV), ist davon auszugehen, dass die Fürsorgebehörde der Stadt Zürich jeweils spätestens im Folgejahr das im Vorjahr erzielte Einkommen berücksichtigt, die zuviel bezahlten Beträge zurückgefordert und die künftigen Leistungen an die Verhältnisse angepasst oder gar eingestellt hätte. Unter diesen Umständen und angesichts der teilweise deutlich über dem Bedarf liegenden verschwiegenen Einnahmen des Ex-Ehemannes der Beschwerdeführerin ist die Rückerstattungsforderung im Umfang von Fr. 160'230.95 jedenfalls gerechtfertigt. Sie wird denn auch zu Recht nicht bestritten.

4.  

4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass ihr kein unrechtmässiges Verhalten vorzuwerfen sei, weil sie von den Einnahmen des Ex-Ehemannes nichts gewusst habe. Sie wisse nicht, wie dieser zu diesen Einnahmen gekommen sei, sei er doch sehr unregelmässig, mal für kürzere, mal für längere Zeit aus dem Haus gegangen. Zudem hätten sie sehr bescheiden gelebt. Sie habe in der Anfangszeit auch die deutsche Sprache nicht verstanden, und angesichts des Lebens in einer arrangierten Zwangsheirat habe sich das Paar nur wenig ausgetauscht und habe sie Angst vor ihrem damaligen Ehemann gehabt. Da sie von dessen Einnahmen nichts habe wissen können, fehle es an unwahren Angaben ihrerseits. Es gehe nicht an, dass ihr unter irgendeinem Titel die unerlaubten Handlungen des Ex-Ehemannes angerechnet würden. Es gebe keine gesetzliche Grundlage für eine Verpflichtung aus Solidarhaftung.

4.2 Die Staatsanwaltschaft hielt im Einstellungsbeschluss vom 25. Mai 2012 – gestützt auf das Verhalten und die Aussagen der Beschwerdeführerin sowie auf die Aussagen des Ex-Ehemanns – fest, der Beschwerdeführerin könne nicht nachgewiesen werden, dass sie von den Einnahmen und Vermögenswerten ihres Ex-Ehemannes gewusst und diese gegenüber den Sozialbehörden vorsätzlich verschwiegen habe. Vor dem Hintergrund dieser strafprozessualen Sachverhaltsfeststellungen, die für das Verwaltungsgericht verbindlich sind (vgl. BGE 139 II 95 E. 3.2), ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die finanziellen Verhältnisse ihres Ex-Ehemanns nicht kannte, sodass ihr insofern keine Verletzung der Meldepflicht nach § 18 SHG vorgeworfen werden kann. Unbestritten ist allerdings auch der Umstand, dass die Beschwerdeführerin die Einkommens- und Vermögensdeklarationen der Eheleute stets mitunterzeichnete und dass die Unkenntnis der Behörde über die tatsächlichen Verhältnisse des damaligen Ehepaars dazu führte, dass die wirtschaftliche Hilfe überhaupt ausgerichtet wurde.

4.3 Die Einspracheinstanz hatte im Entscheid vom 21. Juli 2011 zur Solidarhaftung der Beschwerdeführerin auf Art. 166 Abs. 3 ZGB verwiesen. Nach Art. 166 Abs. 3 ZGB verpflichtet sich jeder Ehegatte durch seine Handlungen persönlich und, soweit diese nicht für Dritte erkennbar über die Vertretungsbefugnis hinausgehen, solidarisch auch den anderen Ehegatten. Das Verwaltungsgericht hatte es bereits in seinem Entscheid vom 23. November 2012 als "zweifelhaft" erachtet, ob sich die Rückerstattungsverpflichtung auf die sich aus Art. 166 Abs. 3 ZGB ergebende solidarische Verpflichtung der Ehegatten abstützen lasse (VB.2012.00582 E. 5.1). So fallen unerlaubte Handlungen nicht unter Art. 166 Abs. 3 ZGB, da sie im Unterschied zu Rechtsgeschäften nicht auf ein in der Zukunft zu verwirklichendes Ziel ausgerichtet sind und deshalb mit familiärer Bedarfs­deckung nichts zu tun haben (Verena Bräm/Franz Hasenböhler, Das Familienrecht, Kommentar, 3. A., Zürich 1993, Art. 166 N. 47). Aber auch Handlungen eines Ehegatten, die dem öffentlichen Recht des Bundes oder der Kantone unterstehen, fallen grundsätzlich nicht unter Art. 166 ZGB. Vielmehr bestimmt das öffentliche Recht selber, in wieweit Handlungen des einen Ehegatten auch für oder gegen den anderen Ehegatten gelten (Heinz Hausheer/Ruth Reusser/Thomas Geiser, Das Familienrecht, Kommentar, 2. A., Bern 1999, Art. 166 N. 63). Art. 166 Abs. 3 ZGB erscheint daher nicht als taugliche Grundlage für eine Solidarhaftung von Ehegatten in der vorliegenden Situation.

4.4 Die verheiratete Beschwerdeführerin bildete mit ihrem Mann während der Dauer der Unterstützung eine Unterstützungseinheit. Ehegatten, die einen gemeinsamen Haushalt führen, geschlechtliche Beziehungen pflegen und eine längerfristige gemeinsame Lebensplanung verfolgen, werden – anders als die nur familienähnlichen Gemeinschaften – unterstützungsrechtlich als eine Einheit betrachtet (Claudia Hänzi, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 143 f.; Claudia Hänzi, Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 197 e contrario; zum Eheverständnis des Zivilgesetzbuches vgl. Hausheer/Reusser/Geiser, Art. 159 N. 6). Dafür sprechen auch die eherechtliche Beistandspflicht nach Art. 159 Abs. 3 des Zivilgesetzbuches (ZGB) sowie die Unterhaltspflicht nach Art. 163 ZGB, wonach Erwerbseinkommen, Vermögensertrag und gegebenenfalls Renten beider Ehepartner gleichermassen zu berücksichtigen sind (Hausheer/Reusser/Geiser, Art. 163 N. 20, 22 ff.). Entsprechend wird das Einkommen des berufstätigen Ehegatten bei der Ermittlung des sozialen Existenzminimums grundsätzlich voll angerechnet (BGr, 17. August 2011, 8C_356/2011, E. 2.2; BGr, 12. Februar 2007, 2P.289/2006, E. 2.5.2; VGr, 17. Januar 2008, VB.2007.00379 E. 2.1; vgl. Kap. F.5.1 der Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, erlassen von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS], 4. überarbeitete Ausgabe April 2005 mit den Ergänzungen 12/05+07+08+10+12 [fortan SKOS-Richtlinien] e contrario, in Verbindung mit § 17 Abs. 2 SHV). Sind beide Ehegatten unterstützungsbedürftig, werden die je erzielten Einnahmen sowie die gemeinsamen und anderen Vermögenswerte in die Berechnung miteinbezogen (§ 16 SHV).

4.5 Der Umstand, dass wirtschaftlich unterstützte Ehepaare als sozialhilferechtliche Unterstützungseinheit behandelt werden (E. 4.4), lässt eine separate, verschuldensabhängige Beurteilung des Verhaltens der einzelnen Ehepartner und der damit verbundenen Rechtsfolgen nicht zu. Sozialhilferechtliche Rückforderungen (§§ 26 ff. SHG) betreffen (ebenso wie Kürzungen nach § 24 SHG) stets die gesamte Unterstützungseinheit – unabhängig davon, ob sämtliche oder nur ein Teil der zur Unterstützungseinheit gehörenden Personen einen entsprechenden gesetzlichen Tatbestand erfüllen (vgl. auch schon VGr, 23. Dezember 2004, VB.2004.00414/415, E. 5.3). Da alle zur Unterstützungseinheit gehörenden Personen von den Fürsorgeleistungen profitier(t)en, rechtfertigt sich die gesamtheitliche Betrachtung von Unterstützungseinheiten auch in Bezug auf jene Rückerstattungsforderungen, die nach Auflösung der Unterstützungseinheit gestellt werden, soweit sie Begebenheiten betreffen, die sich während des Bestehens der Unterstützungseinheit abspielten. Wenn – wie hier (vgl. E. 3) – ein einzelner Ehegatte während der Ehe Sozialhilfeleistungen für beide Ehegatten erwirkt hat, werden deshalb (verschuldensunabhängig) beide Ehepartner rückerstattungspflichtig für die Fürsorgegelder, die sie während der Dauer der gemeinsamen Unterstützung erhalten haben – auch wenn die Rückerstattungsforderung erst nach der Ehescheidung erfolgte. Die Voraussetzungen für eine Kausalhaftung nach § 26 lit. a SHG sind somit erfüllt, sodass die Beschwerdeführerin für die Rückerstattung grundsätzlich haftbar ist.

5.  

Im Eventualstandpunkt macht die Beschwerdeführerin geltend, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebiete es, dass nicht der gesamte Betrag von ihr zurückgefordert werde. Vielmehr sei die Schuld im Verhältnis der damals erzielten Einkünfte der ehemaligen Eheleute aufzuteilen. Die Beschwerdeführerin habe höchstens 1/5 der Einnahmen ihres Ex-Ehemannes erzielt, weshalb sie auch nur für 1/5 der Rückerstattungsschuld aufzukommen habe.

5.1 Vor Vorinstanz hatte die Beschwerdeführerin keinen solchen Antrag gestellt. Da es sich bei diesem Eventualantrag indessen um ein Minus gegenüber dem Hauptantrag handelt, wonach der angefochtene Beschluss des Bezirksrats aufzuheben sei, liegt keine unzulässige Änderung des Streitgegenstands vor (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3 und 5).

5.2 Für die Bemessung der Rückerstattungsschuld der Beschwerdeführerin ist grundsätzlich massgebend, dass die Beschwerdeführerin zusammen mit ihrem Ex-Ehemann in den Genuss der gesamten, von Januar 2000 bis und mit Februar 2006 ausbezahlten Fürsorgeleistungen gelangt ist (vgl. E. 4.5). Die Beschwerdeführerin macht indessen zu Recht geltend, dass eine vollumfängliche Kostenauferlegung dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit widersprechen würde. In einem ähnlich gelagerten Fall (geringes Einkommen der Ex-Ehefrau; fehlende schweizerische Sprach- und Kulturkenntnisse bei Ehebeginn) erachtete die Rechtsprechung aus diesem Grund eine Reduktion der gesamten Rückerstattungsschuld auf die Hälfte als gerechtfertigt (VGr, VB.2012.00582, 23. November 2012, E. 4.1 und 5.2). Gleiches rechtfertigt sich auch in Bezug auf die Beschwerdeführerin, die gegenwärtig über ein monatliches Einkommen von Fr. 3'150.- verfügt und der die Behörde wie gesagt keine Kenntnis der Einkommens- und Vermögensverhältnisse ihres Ex-Ehemannes nachweisen konnte (vgl. E. 4.2). Gründe, die eine noch weitergehende Minderung der Rückerstattungsforderung rechtfertigen würden, sind hingegen nicht ersichtlich. Die Beschwerde ist somit insofern gutzuheissen, als die Rückerstattungsforderung gegenüber der Beschwerdeführerin auf Fr. 80'115.50 zu reduzieren ist.

6.  

Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die Einsprachebehörde und die Rekursinstanz hätten ihren Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu Unrecht verneint.

6.1 Nach § 16 Abs. 1 und 2 VRG wird Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen erlassen. Sie haben unter denselben Voraussetzungen Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Als mittellos gilt ein Gesuchsteller, der die erforderlichen Verfahrenskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt. Dazu ist dem anrechenbaren Einkommen der erforderliche Notbedarf gegenüberzustellen. Zudem soll nicht ein von vornherein aussichtsloses Verfahren auf Kosten der Staatskasse geführt werden. Notwendigkeit der Rechtsvertretung ist zu bejahen, sobald die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16, N. 24, 26, 31, 41).

6.2 Die Begehren der Beschwerdeführerin können nicht als offensichtlich aussichtslos bezeichnet werden, und ihre Mittellosigkeit erscheint ausgewiesen. Ihr Vermögen liegt soweit erkennbar noch im Rahmen des Vermögensfreibetrags gemäss Kap. E. 2 der SKOS-Richtlinien. Hingegen wurde der Beschwerdeführerin von der Vorinstanz die unentgeltliche Rechtsvertretung nicht gewährt mit dem Hinweis, dass das Verfahren weder in rechtlicher noch tatsächlicher Hinsicht Schwierigkeiten biete. Die Einspracheinstanz hielt fest, dass die Ausführungen der Beschwerdeführerin im Wesentlichen den Sachverhalt beträfen, weshalb es an den für die unentgeltliche Rechtsvertretung notwendigen rechtlichen Schwierigkeiten fehle.

6.3 Sowohl im Einsprache- als auch im Rekursverfahren stellten sich nicht einfach zu beantwortende rechtliche Fragen. Kennzeichnend ist etwa, dass die Rekursinstanz in der Begründung davon abwich, eine Solidarhaftung auf Basis von Art. 166 Abs. 3 ZGB zu statuieren, und die Rückerstattungsverpflichtung der Beschwerdeführerin aus § 26 Abs. 1 lit. a SHG selber ableitete. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Beschwerdeführerin allein wohl überfordert gewesen wäre, ihren Standpunkt mit Bezug auf die aufgeworfenen Fragen zu begründen. Entsprechend ist der Beschwerdeführerin für das Einsprache- und Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtsvertretung zu gewähren und in der Person ihrer Vertreterin ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen; Dispositiv-Ziffer III des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 24. Januar 2013 ist aufzuheben. Die Vertreterin wird ihren Aufwand gegenüber der Einsprachebehörde und der Rekursinstanz geltend zu machen haben.

7.  

7.1 Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Kostenanteil der Beschwerdeführerin ist allerdings vorläufig (vgl. § 16 Abs. 4 VRG) auf die Gerichtskasse zu nehmen, da ihr Antrag auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im Beschwerdeverfahren gutzuheissen ist (zur Begründung vgl. E. 6.2). Die rund zur Hälfte unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.2 Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ist auch in Bezug auf das Beschwerdeverfahren gutzuheissen (zur Begründung vgl. E. 6.3). Entsprechend ist Rechtsanwältin B als unentgeltliche Rechtsvertreterin im Beschwerdeverfahren einzusetzen. Die Beschwerdeführerin ist auf § 16 Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist; der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Der Beschwerdeführerin wird für das Verfahren vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung gewährt und ihr in der Person ihrer Vertreterin eine unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt.

2.    Rechtsanwältin B läuft eine nicht erstreckbare Frist von 30 Tagen ab Zustellung dieses Beschlusses, um dem Verwaltungsgericht eine Aufstellung über ihren Stundenaufwand und die Barauslagen einzureichen, ansonsten die Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsbeistand nach Ermessen festgesetzt würde (§ 9 Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010, GebV VGr);

und erkennt:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In teilweiser Aufhebung von Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 24. Januar 2013 sowie von Dispositiv-Ziffer 1 des Entscheids der Sonderfall- und Einsprachekommission vom 21. Juli 2011 wird die Rückerstattungsforderung gegenüber der Beschwerdeführerin auf Fr. 80'115.50 reduziert. Dispositiv-Ziffer III des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 24. Januar 2013 wird aufgehoben. Der Beschwerdeführerin wird für das Einsprache- und für das Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der Person ihrer Vertreterin ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 6'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt. Der der Beschwerdeführerin auferlegte Anteil wird jedoch einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an…