Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00149

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 29. Mai 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C, vertreten durch die Sozialkommission,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A. A, ein anerkannter Flüchtling aus Eritrea, zog am 1. Juli 2011 von B nach C und wurde vom 1. August 2011 an von der Sozialkommission der Gemeinde C subsidiär mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Am 1. September 2011 gewährte ihm das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich für den Zeitraum vom 1. August 2011 bis am 31. Juli 2012 Ausbildungsbeiträge in der Höhe von Fr. 17'200.-. Dieser Betrag wurde infolge einer – von A nicht unterzeichne­ten – Abtre­tungserklärung an die Sozialkommission C überwiesen.

B. Aufgrund der A zugesprochenen Ausbildungsbeiträge nahm die Sozial­kommission C eine Neuberechnung seines Unterstützungsbudgets vor und kam zum Schluss, dass er nicht (mehr) bedürftig sei. Mit Schreiben vom 21. September 2011 unter­breitete ihm die Sozialkommission folgende Schlussabrechnung: Von den Ausbildungs­beiträgen (Fr. 17'200.-) seien die Sozialhilfeleistungen für die Monate Sep­tember 2011 (Fr. 1'612.95) und August 2011 (Fr. 2'422.95) abzuziehen; nach Auszahlung des Restbe­trags (Fr. 13'164.10) sei das Sozialhilfekonto von A ausgeglichen.

C. Mit Schreiben vom 22. und 24. September 2012 sowie mit "Einsprache" vom 24. Oktober 2011 an die Sozialkommission C brachte A diverse Rügen vor, die die Schlussabrechnung der Sozialbehörde vom 21. September 2011 betrafen.

D. Mit Eingabe vom 9. November 2011 gelangte A an den Bezirksrat Horgen. Er nahm unter anderem Bezug auf die Schlussabrechnung der Sozial­kommission vom 21. September 2011 und bemängelte sowohl die Einstellung der Fürsor­gegelder als auch die Verrechnung von Ausbildungsbeiträgen mit Sozialhilfeleistungen.

E. Der Bezikrsrat Horgen nahm die Eingabe von A vom 9. November 2011 als Aufsichtsbeschwerde entgegen, der er mit Schreiben vom 15. Februar 2012 keine Folge gab.

F. Am 4. März und am 6. Mai 2012 gelangte A abermals an den Bezirksrat Horgen und brachte ähnliche Rügen wie in der Eingabe vom 9. November 2011 vor.

G. Der Bezirksrat Horgen erachtete die Eingaben von A vom 4. März und 6. Mai 2012 als Rechtsbehelfe gegen die bezirksrätliche Nichtanhandnahme vom 15. Februar 2012. Er überwies die Akten zuständigkeitshalber an die Sicherheitsdirektion, die sie wiederum an die zuständige Aufsichtsbehörde – den Regierungsrat des Kantons Zürich – weiterleitete.

H. Mit Beschluss vom 15. August 2012 hob der Regierungsrat den Entscheid des Bezirksrat Horgen vom 15. Februar 2012 auf und wies diesen an, die Eingabe von A vom 9. November 2011 als Rekurs (statt als Aufsichtsbeschwerde) zu behandeln. Ferner überwies der Regierungsrat die Eingaben von A vom 4. März 2012 und 6. Mai 2012 an den Bezirksrat zurück und ordnete diesen an, auch diesbezüglich einen Rekurs­entscheid zu fällen.

I. Mit Schreiben vom 7. September 2012 nahm der Bezirksrat Horgen die Ein­gabe von A vom 9. November 2011 als Rechtsverweigerungsrekurs entgegen und ersuchte die Sozialkommission C, den Erlass eines nachträglichen Einstellungs­beschlusses zu prüfen.

J. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2012 stellte die Sozialkommission C die Sozialhilfeleistungen an A nachträglich – per 30. September 2011 – ein. A holte die eingeschriebene Sendung, mit der ihm diese Verfü­gung zugestellt wurde, auf der Post nicht ab und erhob innert Rechtsmittelfrist keinen Re­kurs.

II.  

Mit Beschluss vom 17. Januar 2013 schrieb der Bezirksrat Horgen das Rekursverfahren als gegenstandslos geworden ab.

 

III.  

A gelangte mit Eingaben vom 15. Februar 2013 und (innert gewährter Nach­frist) vom 1. März 2013 an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhe­bung des Beschlusses des Bezirksrat Horgen vom 17. Januar 2013.

Der Bezirksrat Horgen und die Gemeinde C verzichteten am 13. bzw. 22. März 2013 auf Vernehmlassung zur Beschwerde. Das Verwaltungsgericht setzte A Frist bis am 18. April 2013 an, um zum Vernehmlassungsverzicht der Vorinstanz und der Ge­genpartei Stellung zu nehmen; dieser äusserte sich dazu indessen erst am 19. April 2013.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Prozess­voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Die Streitigkeit betrifft sinngemäss den Vorwurf der Rechtsverweigerung; mangels Streitwert fällt sie in die Kammerzuständigkeit (§ 38 Abs. 1 VRG).

2.  

Eine Gehörsverletzung im Sinn einer formellen Rechtsverweigerung liegt nach der bun­desgerichtlichen Rechtsprechung vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und form­ge­recht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber entscheiden müsste (BGE 134 I 229 E. 2.3).

3.  

3.1 Die Vorinstanz begründete ihren vorliegend angefochtenen Beschluss damit, dass die Beschwerdegegnerin den Mangel der vom Regierungsrat beanstandeten Rechtsverweige­rung behoben habe, indem sie am 25. Oktober 2012 eine anfechtbare, inzwischen in Rechtskraft erwachse­ne Einstellungsverfügung erlassen habe.

3.2 Die Begründung der Vorinstanz ist vor dem Hintergrund ihres Schreibens vom 7. September 2012 zu verstehen. Darin hatte sie erwogen, die Eingabe des Be­schwerdefüh­rers vom 9. November 2011 sei als Rechtsverweigerungsrekurs zu erachten und nicht etwa als Rekurs gegen die Schlussabrechnung der Beschwerdegegnerin vom 21. September 2011, da dieser – entgegen der Auffassung des Regierungsrats – keine Verfügungsqualität zukomme.

4.  

4.1 Der Schluss der Vorinstanz, wonach die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2011 als Rechtsverweigerungsrekurs – und nicht als Rekurs gegen die Schluss­ab­rech­nung vom 21. September 2011 – zu erachten sei, ist nicht nachvollziehbar:

4.2 Mit der Schlussabrechnung vom 21. September 2011 legte die Beschwerdegegnerin verbindlich fest, dass die dem Beschwerdeführer zustehenden Ausbildungsbeiträge (Fr. 17'200.-) mit seinen für August und September 2011 bezogenen Fürsorgeleistungen verrechnet werden, und dass das Unterstützungskonto des Beschwerdeführers nach Ausbe­zahlung des Restbetrags (Fr. 13'164.10) ausgeglichen sei. Die Schlussabrechnung enthält zwar – anders als die Verfügung vom 25. Oktober 2012 – keine explizite Anordnung, die Sozialhil­feleistungen an den Be­schwerde­führer seien einzustellen. Sie statuiert aber auf verbindliche Weise, dass sich das Sozi­alhilfe­konto des Beschwerdeführers auf Null belaufe und impliziert damit, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer mangels Be­dürftig­keit nicht (mehr) als unterstützungsberechtigt erachtet; dass die Schlussab­rechnung in die­sem Sinn zu verstehen sei, erläuterte die Beschwerdegegnerin dem Be­schwerdeführer denn auch am 7. Oktober 2011 im Rahmen eines Gesprächs. Die in der Schlussabrechnung enthaltenen Festlegungen stellen eine autoritative, einseitige, individuell-konkrete behördliche Anordnung dar, die in Anwen­dung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausge­richtet sowie verbindlich und erzwingbar ist. Die Schlussabrechnung ist somit – entgegen der Auffassung der Vorin­stanz – als Verfügung im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu qualifizieren (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3).

4.3 Der Beschwerdeführer wehrte sich mit seinen Eingaben an die Beschwerdegegnerin vom 22. und 24. September und 24. Oktober 2011 sowie mit "Einsprache" an den Bezirksrat vom 9. November 2011 gegen die Schlussabrechnung der Beschwerdegegnerin vom 21. September 2011. Er beanstandete insbesondere die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Verrechnung von Ausbildungsbeiträgen und Sozialhilfeleistungen sowie den Schluss auf seine fehlende Bedürftigkeit. Der rechtsunkundige Beschwerdeführer manifestierte gegenüber den Behörden somit von Anfang an seinen Rekurswillen gegen die Schlussabrechnung vom 21. September 2011. Berücksichtigt man ferner, dass die Schlussabrechnung zu Unrecht ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnet wurde (vgl. § 10 Abs. 1 VRG), ist die Eingabe des Beschwerdeführers an den Bezirksrat vom 9. November 2011 als rechtzeitig erhobener Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 21. September 2011 zu erachten (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10 N. 51). Offenbleiben kann unter diesen Umständen die Frage, ob die Beschwerdegegnerin dazu verpflichtet gewesen wäre, bereits die Eingaben des Beschwerdeführers vom 22. und 24. September und 24. Oktober 2011 als Rekurseingaben zu erachten und gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an den Bezirksrat weiterzuleiten. Wollte man im Übrigen davon ausgehen, dass die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2011 an den Bezirksrat den gesetzlichen Anforderungen betreffend Rekursantrag und -begründung nicht genügte, so hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer gestützt auf § 23 Abs. 2 VRG eine Nachbesserungsfrist ansetzen müssen.

4.4 Da die Beschwerdegegnerin mit der Schlussabrechnung vom 21. September 2011 eine anfechtbare Verfügung erliess (E. 4.2), kann ihr keine Rechtsverweigerung vorgeworfen werden (vgl. E. 2). Die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2011 ist deshalb entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als Rechtsver­weigerungsrekurs zu qualifizie­ren, sondern als Rekurs gegen die Schlussabrech­nung vom 21. September 2011 (E. 4.3). Etwas Gegenteiliges lässt sich auch aus dem Regierungsratsbeschluss vom 15. August 2012 nicht ableiten. Der Regierungsrat hatte in diesem Beschluss zwar erwogen, dass der Beschwerdeführer selbst dann Anspruch auf Er­lass einer anfechtbaren Verfügung gehabt hätte, wenn er mangels Bedürftigkeit keinen An­spruch auf Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe gehabt hätte. Doch diese Erwägung bezog sich auf den hypothetischen Fall, dass die Beschwerdegegnerin sich gewei­gert hätte, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, was wie gesagt (E. 4.2) nicht der Fall war.

5.  

5.1 Die Vorinstanz war somit grundsätzlich dazu verpflichtet, die Eingabe des Beschwerde­führers vom 9. November 2011 als Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 21. September 2011 entgegenzunehmen und materiell darüber zu entscheiden. Zu prüfen bleibt, ob diese vorinstanzliche Pflicht dahingefallen ist, nachdem die Beschwerdegegnerin am 25. Oktober 2012 eine neue, vom Beschwerdeführer nicht angefochtene Einstellungs­verfügung erlassen hat.

5.2 Zwar sind Situationen denkbar, in denen eine Erstinstanz nach Rekurserhebung eine Anordnung erlässt, die das Rekursverfahren gegenstandslos werden lässt. Vorliegend wäre dies etwa dann der Fall gewesen, wenn es sich bei der Eingabe des Be­schwerde­führers vom 9. November 2011 um einen Rechtsverweigerungsrekurs gehandelt hätte, was indessen nicht zutrifft (E. 4.4). Ferner hätte die Vorinstanz das Rekursverfahren auch dann als ge­genstandslos geworden abschreiben dürfen, wenn die vom Be­schwerdeführer nicht ange­fochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 25. Oktober 2012 als Wiedererwägung ihrer Schlussabrechnung vom 21. September 2011 einzustufen gewesen wäre. Dies ist je­doch zu verneinen: Mit der Verfügung vom 25. Oktober 2012 zog die Beschwerdegegnerin ihre Schlussabrechnung vom 21. September 2011 nicht etwa in Wiedererwägung, sondern bestätigte vielmehr ihre bisherige Auffassung, wonach die dem Beschwerdeführer zuge­sprochenen Ausbildungsgelder mit den von ihm bezogenen Sozialhilfeleistungen zu ver­rechnen seien und wonach der Beschwerdeführer mangels Be­dürftig­keit nicht (mehr) als unterstützungsberechtigt zu erachten sei (vgl. E. 4.2). Somit hat die Be­schwerdegegnerin in ihrer Anordnung vom 25. Oktober 2012 fak­tisch nichts Anderes verfügt als bereits in ihrer Schlussabrechnung vom 21. September 2011.

5.3 Erlässt die Erstinstanz während des Rekursverfahrens eine Verfügung, die mit dem Inhalt der bereits an­gefochtenen Verfügung übereinstimmt, so kann von der rekurrierenden Person nach Treu und Glauben nicht verlangt werden, auch gegen die neue, inhaltlich glei­che Anordnung Rekurs erheben zu müssen, um ihren Rechtsmittelwillen aufrecht zu er­halten. Im vor­lie­genden Fall musste sich der Beschwerdeführer umso weniger zu einer erneuten Re­kurserhebung veranlasst sehen, als der Regierungsrat den Bezirksrat ausdrück­lich dazu aufgefordert hatte, die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2011 als Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 21. September 2011 zu erachten. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 25. Oktober 2012 entband die Vorin­stanz somit nicht von ihrer Pflicht, die Eingabe des Beschwerde­führers vom 9. November 2011 als Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 21. September 2011 entgegen­zuneh­men und darüber zu entscheiden. Die Vorinstanz beging folglich eine for­melle Rechtsver­weigerung, indem sie das Rekursverfahren als gegenstandslos geworden ab­schrieb, statt einen materiellen Rekursentscheid zu fällen (vgl. E. 2).

6.  

6.1 Die Beschwerde ist somit gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirksrat Horgen vom 17. Januar 2013 ist aufzuheben und die Sache an diesen zurückzuweisen. Der Bezirksrat ist anzuweisen, die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2012 als Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 17. September 2011 entgegenzunehmen und darüber neu zu entscheiden. Die Vorinstanz wird insbesondere zu prüfen haben, ob die in der Schlussab­rechnung vorgenommene Verrechnung von Stipendien- und Sozialhilfeleistun­gen zulässig war und ob die Beschwerdegegnerin zu Recht davon ausging, dass der Beschwerdeführer nach Auszahlung des Restbetrags von Fr. 13'164.10 nicht mehr unterstützungsberechtigt sei.

6.2 Da die Gutheissung der Beschwerde auf eine der Vorinstanz vorzuwerfende Rechtsver­weigerung zurückzuführen ist, rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten in Anwendung des Verursacherprinzips dem Bezirksrat Horgen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Das sinngemässe Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist demnach als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Die Zusprechung einer Parteientschädigung wurde von keinem Ver­fahrensbeteiligten verlangt.

6.3 Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein sol­cher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraus­setzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) wei­terziehen lässt (BGE 134 II 137, E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisver­fahren erspart würde (lit. b).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben;

und erkennt:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrat Horgen vom 17. Januar 2013 wird aufgehoben und die Sache an diesen zurückgewiesen. Der Be­zirksrat wird angewiesen, die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2012 als Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 17. September 2011 entgegenzunehmen und darüber einen neuen Entscheid zu fällen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Vorinstanz auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an:…