Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00248

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 18. Dezember 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rot­ach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

Direktion der Justiz und des Innern,

Beschwerdegegnerin,

 

und

 

Staatskanzlei des Kantons Zürich,

Mitbeteiligte,

 

 

 

betreffend Rechtsverweigerung,

hat sich ergeben:

I.  

A. Am 22. April 2010 verfügte das Verkehrsstrafamt B, A werde mit einer Busse von Fr. 40.- bestraft, weil er am 21. Januar 2010 die Höchstgeschwindigkeit überschritten habe. Für den Fall der Nichtzahlung drohte das Amt eine eintägige Ersatzfreiheitsstrafe an. Am 25. November 2010 verfügte der Polizeirichter der Stadt B den Vollzug der eintägigen Ersatzfreiheitsstrafe. 

B. Am 9. August 2010 bestrafte das Stadtrichteramt C A mit einer Busse von Fr. 70.-, weil er am 3. Mai 2010 die zulässige Parkzeit überschritten hatte. Für den Fall der Nichtzahlung drohte ihm das Stadtrichteramt eine eintägige Ersatzfreiheitsstrafe an. Nachdem er die Busse trotz ordnungsgemässer Mahnung nicht bezahlt und von der Möglichkeit, die Busse durch gemeinnützige Arbeit abzuverdienen, keinen Gebrauch gemacht hatte, verfügte das Stadtrichteramt am 11. November 2010 den Vollzug der eintägigen Ersatzfreiheitsstrafe.

C. Den in den folgenden Monaten erlassenen Strafantrittsverfügungen leistete A keine Folge, weshalb das Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich einen Verhaftsbefehl auslöste. Da A mangels festen Wohnsitzes nicht verhaftet werden konnte, schrieb ihn die Polizei im automatisierten Fahndungssystem (Ripol) zur Verhaftung aus.

D. Am 16. Februar 2012 um 16.20 Uhr wurde A auf der Poststelle D verhaftet. Sein Verhalten während der Verhaftung führte dazu, dass er wegen Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte der Staatsanwaltschaft E zugeführt und im provisorischen Polizeigefängnis untergebracht wurde. Am 17. Februar 2012 verfügte das Vollzugszentrum F, dass A – zusätzlich zur eintägigen Ersatzfreiheitsstrafe für die Busse von Fr. 70.- – einen Tag Ersatzfreiheitsstrafe für die Busse von Fr. 40.- zu verbüssen habe, weshalb das Ende der aktuellen Gesamtstrafe auf den 18. Februar 2012 falle. Am 17. Februar 2012 wurde A aus dem Polizeigefängnis entlassen und zwecks Bussenvollzugs dem Vollzugszentrum F zugeführt, wo er um ca. 20 Uhr eintraf. Noch am gleichen Tag revozierte das Vollzugszentrum den Vollzug der die Busse von Fr. 70.- betreffenden Ersatzfreiheitsstrafe, nachdem das Stadtrichteramt C mitgeteilt hatte, dass A am 11. Februar 2012 Aufsichtsbeschwerde erhoben hatte. Am 18. Februar 2012 um ca. 20 Uhr wurde A aus dem Vollzugszentrum F entlassen. 

E. Am 27. Februar 2012 reichte A bei der Direktion der Justiz und des Inneren des Kantons Zürich ein Schreiben betreffend Rechtsverweigerung ein. Darin machte er unter anderem geltend, der Freiheitsentzug vom 16.–18. Februar 2012 sei unrechtmässig erfolgt und müsse gerichtlich beurteilt werden.

F. Nachdem das Statthalteramt der Aufsichtsbeschwerde von A vom 11. Februar 2012 am 22. Februar 2012 keine Folge gegeben hatte, kam das Amt für Justizvollzug zum Schluss, die am 17. Februar 2012 revozierte Ersatzfreiheitsstrafe sei nun zu vollziehen. Am 2. Oktober 2012 teilte das Amt A mit, dass die eintägige Ersatzfreiheitsstrafe zu vollziehen sei, da er die Busse von Fr. 70.- noch nicht bezahlt habe; in rund vier Wochen werde ihm der Strafantrittsbefehl zugestellt.

G. Gegen das Schreiben des Amts für Justizvollzug vom 2. Oktober 2012 wandte sich A am 26. Oktober 2012 mit Briefen an das Vollzugszentrum F sowie – zuhanden von G – an die Justizdirektion. Letzteres Schreiben überwies der Generalsekretär der Justizdirektion am 1. November 2012 mit dem Vermerk "zur Erledigung" an die Staatskanzlei des Kantons Zürich.

H. Am 5. November 2012 wandte sich A an die Staatskanzlei und machte Rechtsverweigerung geltend: Es sei kein Rekursverfahren eröffnet worden, obwohl er am 27. Februar 2012 bei Regierungsrat H beanstandet habe, dass ihm vom 16.–18. Februar 2012 zu Unrecht die Freiheit entzogen worden sei.

I. Ebenfalls am 5. November 2012 lud das Amt für Justizvollzug A – wie am 2. Oktober 2012 angedroht – per 23. Januar 2013 um 9.30 Uhr zum Vollzug der eintägigen Ersatzfreiheitsstrafe im Vollzugszentrum F vor.

J. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2012 nahm die Staatskanzlei zu diversen Schreiben von A Stellung, unter anderem auch zu jenen vom 26. Oktober 2012 und vom 5. November 2012. Die Staatskanzlei gelangte zum Schluss, dass die Eingaben von A keine Rügen enthielten, die in ihren Zuständigkeitsbereich fielen.

K. Da A die am 5. November 2012 angeordnete Ersatzfreiheitsstrafe am 23. Januar 2013 nicht antrat, wurde er am 22. Februar 2012 zur Verhaftung ausgeschrieben und am 21. März 2013 im Ripol eingetragen. Am 8. August 2013 wurde der Ripol-Eintrag wegen Verjährung der Strafe wieder ausgetragen. 

II.  

A. Am 30. Januar 2013 gelangte A mit "Rekurs" gegen das Schreiben der Staatskanzlei vom 20. Dezember 2012 an das Verwaltungsgericht. Das Gericht setzte ihm daraufhin Frist an, um eine verbesserte Beschwerdeschrift einzureichen. A reichte am 17. März 2012, am 20. März 2012 und am 28. April 2012 weitere Eingaben ein. Darin machte er geltend, ihm sei vom 16.–18. Februar 2012 zu Unrecht – ohne gerichtliche Bussenumwandlung und ohne Berücksichtigung seiner Verrechnungseinrede – die Freiheit entzogen worden. Ferner hätte er am 2. Oktober bzw. 5. November 2012 nicht erneut (trotz bereits vollzogener Ersatzfreiheitsstrafe) zum Strafvollzug vorgeladen werden dürfen. Sodann hätten sich die Behörden angesichts seiner zahlreichen Eingaben nicht weigern dürfen, ein formelles Verfahren zu eröffnen und dieses mit einem anfechtbaren Entscheid abzuschliessen. Ausserdem sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und es sei eine öffentliche Gerichtsverhandlung durchzuführen. Schliesslich müssten der verfahrensleitende Verwaltungsrichter sowie die stellvertretende verfahrensleitende Verwaltungsrichterin in den Ausstand treten.

B. Am 31. Juli 2013 ordnete das Verwaltungsgericht einen Schriftenwechsel an und verfügte gleichzeitig, auf die Ausstandsbegehren von A werde nicht eingetreten. Am 1. September 2013 erhob A beim Bundesgericht Beschwerde gegen die verwaltungsgerichtliche Nichteintretensverfügung. Darauf trat das Bundesgericht mit Urteil 1C_703/2013 vom 11. Oktober 2013 nicht ein. 

C. Zu den Eingaben von A äusserten sich die Justizdirektion am 30. August 2013 und die Staatskanzlei am 3. September 2013. Dazu nahm A am 23. September 2013 Stellung. Am 19. Oktober 2013 reichte er beim Verwaltungsgericht eine weitere Eingabe ein und nahm am 14. November 2013 Einsicht in die Verfahrensakten. Am 9. Dezember 2013 reichte er beim Verwaltungsgericht abermals eine Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Der Beschwerdeführer macht unter anderem geltend, der Justizdirektion sei Rechtsverweigerung vorzuwerfen, weil sie seine Eingaben vom 27. Februar 2012 und vom 26. Oktober 2012 nicht als Rekurse gegen Anordnungen des Justizvollzugsamts behandelt habe. Das Schreiben des Beschwerdeführers an das Verwaltungsgericht vom 30. Januar 2013 ist deshalb als gegen die Justizdirektion gerichtete Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegenzunehmen, zu deren Beurteilung das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig ist. Von der Rechtzeitigkeit der grundsätzlich nicht fristgebundenen Rechtsverweigerungsbeschwerde (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 22 N. 26) ist auszugehen. Die an die Staatskanzlei gerichtete Eingabe des Beschwerdeführers vom 5. November 2012 ist ebenfalls als rechtzeitig erhobene, gegen die Justizdirektion gerichtete Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegenzunehmen, die in den Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts fällt. Kein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von § 41 Abs. 1 VRG stellt hingegen das Schreiben der Staatskanzlei vom 20. Dezember 2012 dar: Es ist nicht ersichtlich, inwiefern es sich bei diesem Schreiben um einen Rekursentscheid betreffend eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG handeln könnte, und zur Beurteilung eines Rechtsverweigerungsrekurses gegen die Justizdirektion ist wie gesagt nicht die Staatskanzlei, sondern das Verwaltungsgericht zuständig. Soweit man der Staatskanzlei (erstinstanzliche) Rechtsverweigerung vorwerfen wollte, weil sie weder eine anfechtbare Verfügung erliess noch die den Beschwerdeführer betreffenden Akten an die zuständige Instanz weiterleitete, wäre nicht beim Verwaltungsgericht, sondern beim Regierungsrat Beschwerde zu erheben (vgl. § 19b Abs. 2 lit. a VRG). Nach dem Gesagten ist das Rubrum des vorliegenden Urteils dahingehend zu ändern, dass nicht der Regierungsrat, sondern die Justizdirektion als Beschwerdegegnerin aufzunehmen ist, während die Staatskanzlei als Mitbeteiligte zu erachten und der Regierungsrat aus dem Rubrum zu entfernen ist.

1.2 Der Rechtsverweigerungsbeschwerde liegt eine Streitigkeit betreffend den Justizvollzug zugrunde, über die im Regelfall einzelrichterlich zu befinden ist (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 VRG). Die Ausführungen zum aktuellen Rechtsschutzinteresse (E. 1.3) sind indessen von grundsätzlicher Bedeutung, weshalb die Kammer – unter Einbezug von Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer und Verwaltungsrichterin Bea Rotach (vgl. Sachverhalt II.A und II.B) – zu entscheiden hat (§ 38b Abs. 2 VRG).

1.3 Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer an der Prüfung seiner Rechtsverweigerungsrügen noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse hat, nachdem er die Ersatzfreiheitsstrafe vom 16.–18. Februar 2012 bereits verbüsst hat und die am 5. November 2012 angeordnete Ersatzfreiheitsstrafe infolge Verjährung nicht mehr vollzogen werden kann.

1.3.1 Der Freiheitsentzug des Beschwerdeführers vom 16.–18. Februar 2012 beruht teilweise (für die Dauer von 24 Stunden) auf der Verfügung des Justizvollzugsamts vom 17. Februar 2012, die gemäss Rechtsmittelbelehrung innert 30 Tagen bei der Justizdirektion anfechtbar war. Gleich wie bei sofort vollzogenen Disziplinarmassnahmen (VGr, 21. März 2012, VB.2012.00031, E. 1.2) ist auch bei sofort vollzogenen kurzen Ersatzfreiheitsstrafen davon auszugehen, dass der Betroffene auch nach dem Vollzug ein schutzwürdiges Interesse daran haben kann, die Rechtmässigkeit der Anordnung (innert Anfechtungsfrist) überprüfen zu lassen. Dies gilt umso mehr, als gemäss Art. 5 Ziff. 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) jede Person, die unter Verletzung von Art. 5 EMRK von Festnahme oder Freiheitsentzug betroffen ist, Anspruch auf Schadenersatz hat. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Behörden hätten auf seinen Rekurs vom 27. Februar 2012, der sich gegen die am 17. Februar 2012 angeordnete Ersatzfreiheitsstrafe richtete, nicht reagiert, hat er somit trotz des bereits erfolgten Vollzugs ein schutzwürdiges Interesse an der Erhebung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde.

1.3.2 Ein legitimationsbegründendes Anfechtungsinteresse besteht aber auch in Bezug auf den am 2. Oktober 2012 angedrohten und am 5. November 2012 verfügten Strafantrittsbefehl, gegen den sich der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 26. Oktober 2012 wehrte: Ebenso wie nach Abschluss des Verfahrens weiterhin ein schutzwürdiges Interesse daran besteht, eine unzulässige Verfahrensverzögerung feststellen zu lassen (vgl. BGE 137 IV 118 E. 2.2), ist ein Rechtsschutzinteresse zu bejahen, wenn – wie hier – um Feststellung einer Rechtsverweigerung ersucht wird, die eine wegen Verjährung gegenstandslos gewordene Ersatzfreiheitsstrafe betrifft. In beiden Fällen dient die nachträgliche Feststellung der Rechtsverweigerung dazu, der rechtssuchenden Person Genugtuung in moralischer Hinsicht zu verschaffen (vgl. BGE 130 I 312 E. 1.3).

1.4 Nicht auf die Beschwerde einzutreten ist hingegen, soweit der Beschwerdeführer Rügen vorbringt, die sich – auch unter Berücksichtigung der verbesserten Eingaben – als unsubstanziiert, unklar oder unverständlich erweisen (vgl. § 54 Abs. 1 VRG) oder die aufsichtsrechtlicher Art sind. Dies betrifft insbesondere den Vorwurf des Beschwerdeführers, die Behörden hätten sich geweigert, ihm Auskunft über seine von der Polizei erfassten erkennungsdienstlichen Daten zu erteilen bzw. eine diesbezügliche anfechtbare Anordnung zu erlassen. Gleiches gilt für die Beanstandungen des Beschwerdeführers, die Behörden hätten es unterlassen, (1.) eine disziplinarstrafrechtliche Verfügung zu erlassen, (2.) in Polizeigewahrsam erfolgte Misshandlungen zu untersuchen und (3.) eine Rechtsbelehrung im Sinne der Folterkonvention anzubringen.

2.  

2.1 Die Justizdirektion macht in ihrer Stellungnahme vom 30. August 2013 geltend, aus einem Schreiben des Justizvollzugsamts vom 19. August 2013 sowie aus den Akten gehe schlüssig hervor, dass der im Februar 2012 erfolgte Strafvollzug des Beschwerdeführers jederzeit korrekt abgewickelt worden sei. Das Schreiben des Justizvollzugsamts vom 19. August 2013 enthält eine Schilderung des Ablaufs der Ereignisse – von der Ausfällung der Bussen im Jahr 2010 über den Freiheitsentzug vom 16.–18. Februar 2012 bis zum Verjährungseintritt am 8. August 2013.

2.2 Bei den Akten der Justizdirektion liegt ein Fax-Auszug des Schreibens des Beschwerdeführers vom 27. Februar 2012, das an "JIZH, H, Neumühlequai 10, 8090 Zürich" gerichtet ist. Es ist davon auszugehen, dass die Justizdirektion dieses Schreiben effektiv – auch auf dem Postweg – erhalten hat, zumal dies von keiner Seite bestritten wird. Das Schreiben enthält zwar zahlreiche Unklarheiten bzw. in sich nicht verständliche Passagen; der Beschwerdeführer hält darin aber klar fest, dass er sich gegen die – dem Schreiben beigelegte und gemäss Rechtsmittelbelehrung bei der Justizdirektion anfechtbare – Strafantrittsverfügung des Justizvollzugsamts vom 17. Februar 2012 wehrt, und dass er den damit verbundenen Freiheitsentzug als unrechtmässig erachtet. Aus dem Schreiben vom 27. Februar 2012 geht mit hinreichender Klarheit hervor, dass der Beschwerdeführer Rekurs gegen die Verfügung des Justizvollzugsamts vom 17. Februar 2012 erhob, für dessen Beurteilung die Justizdirektion gemäss § 19b Abs. 2 lit. b VRG zuständig war.

2.3 Das an "JIZH, Rekursinstanz, G, Neumühlequai 10, 8090 Zürich" gerichtete Schreiben des Beschwerdeführers vom 26. Oktober 2012 traf unbestrittenerweise (auch) auf dem Postweg bei der Justizdirektion ein. Die Direktion leitete das Schreiben kommentarlos an die Staatskanzlei weiter – offenbar weil eine Person namens G bei der Staatskanzlei arbeitet. Aus dem Schreiben geht mit hinreichender Klarheit hervor, dass sich der Beschwerdeführer dagegen wehrt, dass ihm das Justizvollzugsamt am 2. Oktober 2012 eine eintägige Ersatzfreiheitsstrafe in Aussicht stellte und die Zustellung eines Strafantrittsbefehls innert vier Wochen ankündigte. Angesichts der konkreten Androhungen, die das Schreiben des Justizvollzugsamts vom 2. Oktober 2012 enthielt, durfte der Beschwerdeführer davon ausgehen, dass er dagegen Rekurs erheben konnte, ohne den (formell erst am 5. November 2012 ergangenen) Strafantrittsbefehl abwarten zu müssen. Für die Justizdirektion war in dieser Situation erkennbar, dass es sich beim Schreiben des Beschwerdeführers vom 26. Oktober 2012 um einen in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Rekurs gegen den angedrohten bzw. angeordneten Strafantritt handelte. Aus dem blossen Umstand, dass das an die Justizdirektion adressierte Schreiben an G gerichtet war, hätte die Direktion nicht schliessen dürfen, für die Eröffnung eines Rekursverfahrens unzuständig zu sein.

2.4 Der Beschwerdeführer hat somit gegen zwei rekursfähige Anordnungen des Justizvollzugsamts (vom 17. Februar 2012 sowie vom 2. Oktober bzw. 5. November 2012) jeweils rechtzeitig Rekurs erhoben, ohne dass die Justizdirektion als zuständige Instanz ihrer Pflicht nachkam, ein Rekursverfahren zu eröffnen. Das Verhalten der Justizdirektion kann nicht mit der Rechtskraft der zu verbüssenden Strafen gerechtfertigt werden: Zwar kann die Richtigkeit und Angemessenheit des dem Strafantrittsbefehl zugrunde liegenden rechtskräftigen Strafbescheids im Rahmen der Anfechtung einer Strafantrittsverfügung nicht mehr überprüft werden. Zulässig ist aber die Rüge, die Voraussetzungen für die Anordnung einer Ersatzfreiheitsstrafe gemäss Art. 35 Abs. 1 und 3 sowie Art. 36 Abs. 1 StGB seien nicht erfüllt; diesbezüglich können sich die Vollzugsbehörden nicht darauf berufen, dass sie lediglich rechtskräftig verhängte Strafen vollzögen (VGr, 23. Februar 2011, VB.2011.00015, E. 4.2). Weil die Justizdirektion trotz formell korrekter Rekurseingaben des Beschwerdeführers nicht bereit war, ein Rekursverfahren zu eröffnen, ist ihr Rechtsverweigerung vorzuwerfen.

2.5 Das Manko der fehlenden Verfahrenseröffnung kann auch nicht durch das Schreiben vom 20. Dezember 2012 behoben werden, mit dem die Staatskanzlei (unter anderem) auf die Eingabe des Beschwerdeführers vom 26. Oktober 2012 reagierte: Zum einen handelt es sich bei der Staatskanzlei nicht um die zuständige Rekursinstanz (vgl. E. 1.1). Zum anderen hielt die Staatskanzlei in ihrem Antwortschreiben lediglich (ohne materielle Prüfung) fest, dass sie für die Beurteilung der erhobenen Vorwürfe nicht zuständig sei. Soweit die Staatskanzlei es unterliess, den Rekurs des Beschwerdeführers vom 26. Oktober 2012 an die zuständige Justizdirektion zurückzuüberweisen, hat sie zwar gegen die Weiterleitungspflicht gemäss § 5 Abs. 2 VRG verstossen. Dies entlastet die Justizdirektion indessen nicht vom Vorwurf, in Bezug auf die Rekurse des Beschwerdeführers vom 27. Februar 2012 und vom 26. Oktober 2012 kein Verfahren eröffnet zu haben. In Bezug auf die Eingabe des Beschwerdeführers vom 5. November 2012 unterlag die Staatskanzlei im Übrigen – mangels Fristgebundenheit der Rechtsverweigerungsbeschwerde – keiner Pflicht zur Überweisung an das Verwaltungsgericht (vgl. VGr, 27. April 2012, VB.2012.00146, E. 1.3).

2.6 Der Justizdirektion ist demnach Rechtsverweigerung vorzuwerfen, indem sie auf die Eingaben des Beschwerdeführers vom 27. Februar 2012 und 26. Oktober 2012 hin kein Rekursverfahren eröffnet hat; dies ist im Dispositiv des vorliegenden Urteils festzustellen. In Bezug auf den Rekurs des Beschwerdeführers vom 26. Oktober 2012 hat die festgestellte Rechtsverweigerung zwar keine weiteren Rechtsfolgen, denn das Rekursverfahren ist mittlerweile infolge Verjährung der Ersatzfreiheitsstrafe gegenstandslos geworden (vgl. E. 1.3.2). Nicht dahingefallen ist hingegen das aktuelle Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers hinsichtlich des Rekurses vom 27. Februar 2012 (vgl. E. 1.3.1). Diesbezüglich ist die Sache zur Eröffnung eines Rekursverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Vorinstanz wird einerseits zu prüfen haben, ob die Strafantrittsverfügung des Justizvollzugsamts vom 17. Februar 2012 mit Art. 35 Abs. 1 und 3 sowie Art. 36 Abs. 1 StGB vereinbar war (vgl. E. 2.4). Andererseits wird sie untersuchen müssen, ob die Ersatzfreiheitsstrafe, die der Beschwerdeführer im Februar 2012 wegen Nichtbezahlung der Busse von Fr. 40.- verbüsste, die Dauer von 24 Stunden nicht überschritt – unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Ersatzfreiheitsstrafe, die die Busse von Fr. 70.- betraf, am 17. Februar 2012 revoziert wurde. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass aus den Akten nicht mit letzter Klarheit hervorgeht, welcher Anteil des insgesamt fast 52-stündigen Freiheitsentzugs vom 16.-18. Februar 2012 dem strafrechtlichen Verfahren betreffend Gewalt und Drohung gegen Beamte und Behörden zugeordnet werden kann. Was die vom Beschwerdeführer beanstandete Bussenumwandung angeht, ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer von einem unzutreffenden Verständnis der in Art. 36 Abs. 2 StGB verwendeten Begriffe "Verwaltungsbehörde" und "Gericht" ausgeht (vgl. VGr, 23. Februar 2011, VB.2011.00015, E. 3.2.1).

2.7 Da die Beschwerde – soweit darauf eingetreten wird (E. 1.4) – gutzuheissen und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, erübrigt sich die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. 

3.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), weshalb das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gegenstandslos wird (§ 16 Abs. 1 VRG). Angesichts der Gutheissung der Beschwerde ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer ohne Rechtsbeistand in der Lage war, seine Rechte im Verfahren selbst zu wahren, weshalb sein Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters abzuweisen ist (§ 16 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer nicht zuzusprechen, da er nicht vollständig obsiegte (vgl. E. 1.4) und weder anwaltlich vertreten war noch erhebliche Umtriebe hatte (§ 17 Abs. 2 VRG). 

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Die Justizdirektion wird als Beschwerdegegnerin und die Staatskanzlei als Mitbeteiligte in das Rubrum aufgenommen. Der Regierungsrat wird aus dem Rubrum entfernt;

und erkennt:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Es wird festgestellt, dass der Justizdirektion Rechtsverweigerung vorzuwerfen ist, indem sie auf die Eingaben des Beschwerdeführers vom 27. Februar 2012 und 26. Oktober 2012 hin kein Rekursverfahren eröffnet hat. In Bezug auf die Eingabe des Beschwerdeführers vom 27. Februar 2012 wird die Justizdirektion angewiesen, ein formelles Rekursverfahren zu eröffnen, den Rekurs im Sinn der Erwägungen zu prüfen und mit einer anfechtbaren Verfügung abzuschliessen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    190.--     Zustellkosten,
Fr. 1'190.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird abgewiesen.

5.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an:…