Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2013.00289

 

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 11. Juli 2013

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Markus Lanter.

 

 

In Sachen

 

 

 

1.    Stockwerkeigentümergemeinschaft Z-Strasse 04, 05 und 06,

            vertreten durch R AG,

 

2.1 bis 6.2       A bis I,

 

7.    Stockwerkeigentümergemeinschaft Z-Strasse 08/09,

            vertreten durch Q AG,

 

8. bis 11.2       K bis P,

 

alle vertreten durch RA S,

Beschwerdeführende,

 

gegen

 

 

1.    Organisation T, vertreten durch RA U,

2.    Bausektion der Stadt Zürich,

3.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte der Organisation T mit Beschluss vom 21. August 2012 die bis 31. Dezember 2022 befristete baurechtliche Bewilligung für eine Container-Siedlung mit 24 Wohnungen für Asylbewerbende sowie sechs Fahrzeugabstellplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in Zürich. Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs entzog die Bausektion die aufschiebende Wirkung.

Zusammen mit diesem Beschluss wurde die im koordinierten Verfahren ergangene lärmschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 24. Juli 2012 eröffnet.

II.  

Gegen diese Bewilligungen erhoben die Stockwerkeigentümergemeinschaft Z-Strasse 04, 05 und 06 sowie acht Stockwerkeigentümer (Rekursverfahren RV 10), die Stockwerkeigentümergemeinschaft Z-Strasse 08/09 sowie vier Stockwerkeigentümer (RV 13), das Unternehmen Y (RV 11) sowie AA, BB und CC (RV 12) mit je separaten Eingaben Rekurs an das Baurekursgericht.

Mit Entscheid vom 1. März 2013 vereinigte das Baurekursgericht die vier Rekursverfahren, trat auf den Rekurs des Unternehmens Y nicht ein und wies die übrigen drei Rekurse ab.

III.  

Mit gemeinsamer Eingabe vom 16. April 2013 erhoben die Stockwerkeigentümergesellschaft Z-Strasse 04, 05 und 06 sowie fünf Stockwerkeigentümer und die Stockwerkeigentümergesellschaft Z-Strasse 07/08 sowie vier Stockwerkeigentümer Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 1. März 2013.

Sie beantragten, der Entscheid des Baurekursgerichts sowie der Bausektionsbeschluss vom 21. August 2012 und die Verfügung der Baudirektion vom 24. Juli 2012 seien aufzuheben. Eventualiter sei die Kosten- und Entschädigungsregelung des Rekursentscheids insofern zu korrigieren, als die Gerichtsgebühr auf höchstens Fr. 6'000.- und die Umtriebsentschädigung auf höchstens Fr. 3'000.- festzusetzen sei; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Die Vorinstanz schloss am 3. Mai 2013 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Organisation T stellte am 16. Mai 2013 den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Die Baudirektion beantragte am 17. Mai 2013 die Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Bausektion am 21. Mai 2013. Mit Replik vom 4. Juni 2013 hielten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest; ebenso die Organisation T und die Baudirektion mit Eingaben vom 10. bzw. 17. Juni 2013.

Die Kammer erwägt:

1.  

Die Beschwerdeführenden sind als Eigentümer von Grundstücken bzw. Stockwerkeigentumseinheiten, die in der unmittelbaren Nachbarschaft des Baugrundstücks liegen, zur Beschwerde legitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Auf die entsprechenden Ausführungen der Vorinstanz kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.

2.  

Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Der Entscheid, ob ein solcher angeordnet werden soll, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht ermittelt werden können. Die Durchführung eines Augenscheins ist somit nur geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995 Nr. 12 mit Hinweisen). Die auf einem Augenschein beruhenden Feststellungen der Vorinstanz können auch im Beschwerdeverfahren berücksichtigt werden (RB 1981 Nr. 2).

Die lokalen Gegebenheiten sind aus den eingereichten Verfahrensakten genügend ersichtlich. Der massgebliche Sachverhalt geht hinreichend aus den Akten hervor, weshalb sich die Fragen, welche die vorliegende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein beantworten lassen. Insbesondere ist es nicht von entscheidender Bedeutung, ob die entlang der Autobahn verlaufende Böschung als "Riegel" oder als "natürliche Begrenzung" bezeichnet wird. Dasselbe gilt für den Umstand, dass die Böschung das Grundstück gegen Norden und Nordosten begrenzt und nicht in dem Sinn durchschneidet, dass die Flächen auf der anderen Seite ebenfalls zum Baugrundstück gehören würden. Auf die Frage der Einordnung des Bauvorhabens hat diese Unterscheidung keinen Einfluss. Das Verwaltungsgericht kann deshalb auf die Durchführung eines Augenscheins verzichten.

3.  

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 umfasst eine Fläche von rund 15'900 m². Es ist, wie die im Süden und Südosten angrenzenden Grundstücke mit den Liegenschaften der Beschwerdeführenden, im Wesentlichen der dreigeschossigen Wohnzone W3 zugeschieden, für die ES III gilt. Für das Baugrundstück gilt ein Wohnanteil von 90 %.

Im Norden wird das Baugrundstück durch die Autobahn begrenzt, die hinter einer Böschung verläuft. Diese ist unter der Bezeichnung X-02 im Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte verzeichnet. Westlich der Bauparzelle befinden sich eine Parkanlage sowie Sportplätze.

Die Container-Siedlung mit 24 Wohnungen besteht aus zwei parallel in Nord-Süd-Richtung verlaufenden dreigeschossigen geraden Reihen von zusammengestellten Stahlcontainern, die isoliert und mit Haustechnik versehen sind. Die beiden Containerreihen sind rund 37 m lang und 10 m breit. Ihre Höhe beträgt rund 9 m. Zwischen den beiden Riegeln entsteht ein rund 9 m breiter Hof. Die Container sind versetzt gestapelt und die dritten Geschosse zum Hof hin überdacht. So entstehen auf allen Geschossen gedeckte Laubengänge. Im Norden wird das Bauvorhaben durch eine 9 m hohe Lärmschutzwand aus Containerelementen abgeschlossen, der zur Autobahn hin wiederum ein rund 2 m hoher Erdwall vorgelagert sein soll. Im Süden sind dem Hof zwei Container vorgelagert, die eine Waschküche und Haustechnik enthalten. Beim südöstlich an das Baugrundstück angrenzenden Wendeplatz an der Z-Strasse, über die das Bauvorhaben erschlossen wird, sind sechs Fahrzeugabstellplätze für Besucher vorgesehen.

4.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, das Bauvorhaben sei nicht zonenkonform. Die Vorinstanz habe der Bausektion diesbezüglich zu Unrecht einen durch die Gemeindeautonomie gestützten Beurteilungsspielraum zugestanden und sich bei der Überprüfung des kommunalen Entscheids Zurückhaltung auferlegt. Es liege keine Wohnnutzung vor. Die Asylbewerberunterkünfte ermöglichten keine private Nutzung. Für einen häuslichen Einflussbereich fehle es schlicht am Platz. Vielmehr stehe die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe infrage. Es liege auch keine Gemeinschaft mit vertrauten Menschen, die regelmässig zur Familie gehören, vor. Vielmehr würden die Menschen als Schicksalsgemeinschaft zusammenleben, deren Ziel nicht das Wohnen, sondern das Warten auf den Asylentscheid sei. Hinzu komme, dass der Aufenthalt nicht freiwillig sei und sein Ende nicht vom Willen der einzelnen Asylbewerbenden, sondern von staatlichen Entscheiden abhänge. Die Container-Siedlung passe schliesslich auch in ihrer Art nicht in das Quartier. Aus denselben Gründen stehe die Baubewilligung auch in Widerspruch zur Wohnanteilsverpflichtung von 90 %.

4.1 Wohnzonen sind nach § 52 Abs. 1 PBG in erster Linie für Wohnbauten bestimmt. Die kommunale Bau- und Zonenordnung kann in Wohnzonen mässig störende (oder auch nur nicht störende) Betriebe zulassen; stark störende Betriebe und solche, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind hingegen nicht zulässig (§ 52 Abs. 3 PBG). § 52 Abs. 1 PBG will in erster Linie der Zweckentfremdung von Wohnraum entgegensteuern (vgl. RB 1981 Nr. 105 = BEZ 1981 Nr. 3 mit Hinweisen; VGr, 28. Juni 1996, VB.96.00072, E. 2a [nicht publiziert]).

4.2 Das Verwaltungsgericht hat bereits mehrfach festgestellt, dass Bauvorhaben, wie das vorliegend zu beurteilende, nicht nur in Zonen für öffentliche Bauten, sondern auch in Wohnzonen in Betracht kommen (VGr, 16. November 1990, VB 90/0136, E. 1c mit Hinweisen = BEZ 1991 Nr. 1; 3. Oktober 1991, VB 91/0054, E. 4c = ZBl 93/1992, S. 184 ff.; 17. Januar 1992, VB 91/0128, E. 4b [nicht publiziert]. Diese Praxis entspricht jener in anderen Kantonen (vgl. etwa VGr BE, 21. März 1988, VGE 17474, E. 4 = BVR 1988, S. 271 f.; 11. März 1991, VGE 18170, E. 2 = BVR 1992, S. 14 ff.; VGr BL, 13. Mai 1992, BLVGE 1992, S. 105 ff., E. 1 mit Hinweisen; Regierungsrat des Kantons Schwyz, 24. April 1990, ZBl 91/1990, S. 419 ff., E. 3). In weiteren Fällen, in denen Container-Siedlungen für Asylbewerbende in Wohnzonen zu beurteilen waren, war die Zonenkonformität nicht umstritten (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035; 3. April 1992, VB 92/0025 [nicht publiziert]).

4.3 Vorliegend sind keine Gründe ersichtlich, von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ist eine Wohnnutzung zu bejahen. Dass die Wohnverhältnisse dabei nicht dem entsprechen, was sich der Grossteil der Bevölkerung wünscht, und dass auch die Bewohner selber allenfalls eine andere Wohnung bevorzugen würden, ändert daran nichts. Immerhin sind Wohnungen für vier bis sechs Personen vorgesehen, die alle über einen separaten Eingang, eine eigene Küche und sanitäre Einrichtungen verfügen. Wesentliche Aspekte einer privaten Haushaltführung, wie Schlafen, Kochen, Essen, Körperpflege usw. sind damit durchaus gegeben. Auch die Verweildauer der Bewohner spricht nicht gegen eine Wohnnutzung. Insofern liegen die Verhältnisse massgeblich anders als etwa bei einem Erstaufnahmezentrum (vgl. VGr AG, 14. März 1994, AGVE 1994, S. 367 ff., E. 3, wo ein Erstaufnahmezentrum namentlich wegen der im Gegensatz zu einem Durchgangszentrum erheblich kürzeren Verweildauer und damit einhergehenden Umständen als in einer Wohnzone nicht zonenkonform beurteilt wurde). Die Beschwerdegegnerschaft weist deshalb – unter Verweis auf die Belegungslisten vergleichbarer Unterkünfte – zu Recht darauf hin, dass ein wesentlicher Teil der Asylsuchenden mehr als ein Jahr in der Siedlung verbringen dürfte. Dem Grad der Freiwilligkeit eines Zu- und Wegzugs der Bewohner kann – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden – keine entscheidende Bedeutung zukommen. Da sich die Bewohner frei bewegen können und in der Siedlung ihren Lebensmittelpunkt haben werden, wirkt sich die eingeschränkte Freiheit in Bezug auf einen Wohnungswechsel kaum merklich auf den Charakter einer Wohnzone aus.

4.4 Anzufügen bleibt, dass die Verpflichtung der Gemeinden, Unterkünfte für Asylbewerbende zur Verfügung zu stellen, weshalb solche Bauten in der Zone für öffentliche Bauten zonenkonform sind, nichts an der Wohnnutzung ändert. Aus entsprechenden Entscheiden betreffend die Zonenkonformität in der Zone für öffentliche Bauten können die Beschwerdeführenden daher nichts Entscheidendes zu ihren Gunsten ableiten.

4.5 Nach dem Gesagten ist das Bauvorhaben zonenkonform. Auf die entsprechende gefestigte Rechtsprechung ist nicht zurückzukommen. Es liegt eine Wohnbaute im Sinn von § 52 Abs. 1 PBG vor.

4.6 Schliesslich ergibt sich aus dem Gesagten ohne Weiteres, dass das Vorhaben nicht im Widerspruch zur Wohnanteilsverpflichtung von 90 % stehen kann. Das Baurekursgericht brauchte sich dazu nicht zu äussern, nachdem es das Vorliegen einer Wohnnutzung bejaht hatte. Auch für das Verwaltungsgericht erübrigen sich weitere Ausführungen dazu.

5.  

Die Beschwerdeführenden beanstanden ferner die Einordnung und Gestaltung des Bauvorhabens. Die landschaftliche und bauliche Umgebung des Bauvorhabens zeichne sich durch eine hohe ästhetische Qualität aus. Die Befristung auf zehn Jahre sei keine echte Befristung, weshalb ein Widerspruch zu § 238 PBG schon gegeben sei, wenn die Umgebung nicht die in VB.2000.00035 geschilderte Qualität aufweise. Wie in jenem Fall, würden die Container vorliegend "im Siedlungszusammenhang" auffallen. Die Ausführungen der Vorinstanz zur Umgebung träfen nicht zu. Die Böschung vor der Autobahn wirke nicht als Riegel, sondern als natürliche Begrenzung des Siedlungs- und Erholungsraums. Der Erdwall sei im kommunalen Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte aufgeführt. Er bilde ein stadtzürcherisches Naturschutzobjekt, das dazu beitrage, die nachhaltige Erhaltung der lokaltypischen Biodiversität in der Stadt Zürich sicherzustellen. Damit sei der Erdwall ein raumgestaltendes Element, das die davor gelegene Landschaft aufwerte und von der nicht eben ansehnlichen Autobahn abgrenze. Auch die Hochspannungsleitung mache den Erdwall nicht zu einer "mächtigen künstlichen Sperre". Die betroffene Umgebung bilde das Naherholungsgebiet des Quartiers. In dieser landschaftlichen Umgebung wirke die geplante Container-Siedlung als solitärer mächtiger Kubus, der von weither auffalle. Im südlich und südöstlich des Baugrundstücks entstandenen Quartier seien trotz baulicher Dichte hohe gestalterische Massstäbe umgesetzt worden. Das Quartier weise weite Grünräume auf, in welche die Bauten optimal eingebettet seien. Die Bauten seien in ihrer Architektursprache, in Formen und Farben sehr ansprechend und wohltuend aufeinander abgestimmt. Demgegenüber vermittle die Container-Siedlung den Eindruck billiger Zweckbauten.

5.1 Gemäss § 238 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Gemäss § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen. Die Beurteilung, ob mit einem Bauvorhaben eine befriedigende bzw. gute Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen. Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.1 mit Hinweisen; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2).

An die Einordnung der Baute sind in gestalterischer Hinsicht höhere Anforderungen zu stellen, wenn sich ein Objekt des Natur- und Heimatschutzes in ihrer Nähe befindet (§ 238 Abs. 2 PBG). Der Schutz greift allerdings nur so weit ein, als es der Charakter der Umgebung bzw. des Schutzobjekts gebietet (VGr, 26. September 2012, VB.2012.00374, E. 8 mit Hinweisen; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 664).

5.2 Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts steht der Gemeinde aufgrund der ihr durch Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) eingeräumten Autonomie bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs "befriedigende (bzw. gute) Gesamtwirkung" ein besonderer bzw. qualifizierter Beurteilungsspielraum zu, was auch mit relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit umschrieben wird (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.2 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19). Bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich die Rechtsmittelinstanzen deshalb sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Beruht der Entscheid der örtlichen Baubehörde auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, hat die Rekursinstanz ihn zu respektieren. Auch das Baurekursgericht darf – trotz umfassender Überprüfungsbefugnis – nur dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist, und sie kann eine vertretbare ästhetische Würdigung nicht einfach durch ihre eigene ersetzen (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.2 mit Hinweisen).

Die kommunale Behörde kann sich allerdings nur dann auf ihren geschützten Beurteilungsspielraum berufen, wenn sie spätestens in der Rekursvernehmlassung die geforderte nachvollziehbare Begründung vorbringt (RB 1991 Nr. 2; VGr, 1. November 2006, VB.2006.00026, E. 3.1 = BEZ 2006 Nr. 55). Fehlt dagegen eine solche Begründung, ist die Rekursinstanz nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, die Einordnung des Bauvorhabens im Licht der erhobenen Rügen uneingeschränkt zu überprüfen (VGr, 1. November 2006, VB.2006.00026, E. 3.3 = BEZ 2006 Nr. 55).

5.3 Das neben der Überprüfung des Sachverhalts auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kann nur bei Ermessensmissbrauch und -überschreitung einschreiten (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht – wie hier – eine aus Gründen der Einordnung ausgesprochene Baubewilligung der kommunalen Behörde bestätigt, so überprüft das Verwaltungsgericht neben der Feststellung des Sachverhalts und der richtigen Handhabung der vorinstanzlichen Überprüfungsbefugnis lediglich, ob die Rekursinstanz die ästhetische Würdigung der örtlichen Baubehörde als vertretbar hat beurteilen dürfen. Nähme es stattdessen eine eigene umfassende Beurteilung der Gestaltung und der Einordnung des Bauvorhabens vor, so überschritte es seine eigene Kognition und verletzte damit gleichzeitig die Gemeindeautonomie (BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004, E. 4.3 = ZBl 107/2006, S. 437).

5.4 Soweit die Beschwerdeführenden mit Blick auf die inventarisierte Böschung auf § 238 Abs. 2 PBG hinweisen, bleiben ihre Ausführungen unsubstanziiert. Sie legen nicht dar, weshalb dem Bauvorhaben die gebotene Rücksichtnahme abzusprechen sei. Angesichts der beträchtlichen Distanz zwischen der geplanten Container-Siedlung und der Böschung ist jedenfalls nicht ersichtlich, inwiefern "die nachhaltige Erhaltung der lokaltypischen Biodiversität in der Stadt Zürich" (Beschwerdeschrift, Rz. 50) durch das Bauvorhaben beeinträchtigt sein sollte. Es kann diesbezüglich auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.2, S. 18) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

5.5 Soweit sich die Beschwerdeführenden auf die beiden Fälle VB.2000.00035 und VB.2008.00470 berufen, ist nach den vorstehenden Ausführungen zum Beurteilungsspielraum der kommunalen Baubehörde (E. 5.2) zunächst auf die unterschiedliche Ausgangslage hinzuweisen: In beiden Fällen hatte die Baurekurskommission (seit 1. Januar 2011: Baurekursgericht) die genügende Einordnung einer Container-Siedlung verneint. Im zweiten Fall hatte sogar bereits die kommunale Behörde die Bewilligung verweigert.

Auch in tatsächlicher Hinsicht fallen einige Unterschiede ins Gewicht. In VB.2000.00035 war auf eine Umgebung von hoher ästhetischer Qualität mit Parkanlage, Hafen und Seeufer und einem unmittelbar anstossenden Villengrundstück Rücksicht zu nehmen (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035, E. 2). Auf drei Seiten des Baugrundstücks und einer überbauten Nachbarparzelle war eine Erholungszone ausgeschieden, die einen in sich geschlossenen Bereich darstellte, in dem die beiden Baugrundstücke insel- bzw. halbinselartig lagen. Auch die damals vorgesehenen Container selber sind mit den heute verwendeten nicht direkt vergleichbar. Diese weisen doch gewisse gestalterische Elemente auf, die einem wenig ansprechenden, klar behelfsmässigen und unfertigen Eindruck entgegenwirken (vgl. VGr, 23. April 2009, VB.2008.00470, E. 3.2). Demgegenüber ist jedoch ebenfalls zu berücksichtigen, dass damals zwei Wohncontainer zu beurteilen waren, die eine Höhe von nur 3,2 m aufwiesen (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035, E. 1a), während das vorliegend zu beurteilende Vorhaben eine Höhe von rund 9 m erreichen soll.

5.6 Die Beschreibung und ästhetische Würdigung der Container-Siedlung selber (sogenannte "innere Einordnung") durch die Bausektion ist nicht zu beanstanden. Im Unterschied zu vom Verwaltungsgericht früher beurteilten Bauvorhaben kann der geplanten Container-Siedlung nicht entgegengehalten werden, sie mache einen unfertigen Eindruck und wirke wie zufällig aufgestellte Büchsen oder Schachteln (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035, E. 2b). Vielmehr weist das Vorhaben, ohne seinen Zweck als Übergangslösung zu verhehlen, durchaus ansprechende gestalterische Elemente auf. Damit erreicht die Siedlung ein befriedigendes ästhetisches Niveau.

5.7 Die Beschwerdeführenden beanstanden die Wirkung des Bauvorhabens im landschaftlichen Umfeld. Es wirke als solitärer mächtiger Kubus, der von weither auffalle.

Die Beschwerdegegnerschaft weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, die bisher noch nicht überbaute Fläche sei Bauland und könne nicht dazu dienen eine besondere Qualität der Umgebung zu begründen. Soweit die Beschwerdeführenden auf den Erholungsraum bzw. den offenen Raum zwischen der Wohnüberbauung und der Autobahn hinweisen, und anführen, es führe ein Fuss- und Wanderweg entlang der südlichen Grenze, der als Verbindung zum Sportplatz und als Schulweg gerne und häufig genutzt werde und auch "Erlebnisweg" für Kindergarten- und Schulklassen sei, ist denn auch festzuhalten, dass diese Elemente der Umgebung nicht stärker beeinträchtigt werden als dies bei anderen – baurechtlich zulässigen – Neubauten der Fall wäre. Die grosse Bauparzelle ist – von geringfügigen Flächen im Südwesten des Grundstücks abgesehen – der Wohnzone W3 zugeschieden. Dass der freie Blick über die Parzelle eingeschränkt und die landschaftliche Wirkung der von den Beschwerdeführern aufgezählten Elemente dementsprechend – je nach Standort bzw. Blickwinkel – reduziert wird, kann dem Bauvorhaben daher nicht entgegengehalten werden.

Dasselbe gilt für die beanstandete "aufdringliche Nähe" des Vorhabens zu den Wohnbauten südlich der Bauparzelle (Z-Strasse 07/08). Die vom Bauvorhaben eingehaltenen Abstände zu den Wohnbauten und zur Z-Strasse sind nicht zu beanstanden, zumal die beiden diesen am nächsten gelegenen Container für Waschküche und Haustechnik nur ein Geschoss aufweisen.

5.8 Entscheidende Bedeutung kommt nach dem Gesagten der Frage zu, ob die Container-Siedlung im räumlichen Zusammenhang – insbesondere in Bezug auf die südlich und südöstlich angrenzenden Wohnliegenschaften – "fremd und nicht mehr verträglich" wirkt. Diese lassen keine besondere Qualität erkennen. Wenn die Bausektion in ihrer Rekursvernehmlassung ausführte, die angrenzenden Bebauungen seien in ihrer Morphologie heterogen, es fänden sich Zeilenbebauungen, Solitärbauten sowie Grossbauten und es bestehe kein übergeordnetes städtebaulich charakteristisches Siedlungsmuster, ist dies nicht zu beanstanden. Dasselbe gilt für die Feststellung der Vorinstanz, die Wohnsiedlungen im Südosten und Süden der Bauparzelle würden dem Umfeld das Gepräge einer urbanen Wohnstadt verleihen.

Angesichts der vorhandenen gestalterischen Elemente der Siedlung, durch die sich diese insbesondere von früheren Fällen – etwa VB.2000.00035 – unterscheidet, ist das Bauvorhaben vergleichbar mit anderen vorfabrizierten oder "provisorischen" Baracken (etwa für Schulzwecke), die in einer nicht besondere ästhetisch-architektonische Qualitäten aufweisenden baulichen Umgebung wie hier auch unbefristet bewilligt werden (vgl. VGr, 21. August 1992, VB 92/0044, E. 3c [nicht publiziert]). Die Vorinstanz durfte die ästhetische Würdigung der örtlichen Baubehörde daher als vertretbar beurteilen. Die Beschwerde erweist sich damit in diesem Punkt als unbegründet.

6.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, bei der vorliegend festgestellten Überschreitung der Lärm-Immissionsgrenzwerte könne das Bauvorhaben nicht bewilligt werden. Art. 31 Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV), wonach eine Bewilligung trotz Überschreitung der Grenzwerte nur erteilt werden könne, wenn an der Errichtung der Baute ein überwiegendes Interesse bestehe, entbehre einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Zudem fehle ein überwiegendes öffentliches Interesse. Ferner fehle der Nachweis, dass alle möglichen gestalterischen und baulichen Massnahmen ergriffen worden seien.

6.1 Das Baugrundstück liegt in der Wohnzone W3 mit der Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) II. Für diese Empfindlichkeitsstufe belaufen sich die Immissionsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm auf 60 dB(A) am Tag und auf 50 dB(A) in der Nacht (vgl. Anhang 3 zur LSV). Die vorliegend gemessenen Strassenlärm-Belastungswerte betragen unter Berücksichtigung der vorgesehenen Lärmschutzwand an der am stärksten betroffenen Fassade am Tag 59 dB(A) und nachts 54 dB(A). Damit ergibt sich für die Nachtzeit eine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts um 4 dB(A).

Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen dürfen daher gemäss den einschlägigen Bestimmungen nur bewilligt werden, wenn es gelingt, die Lärmbelastung an den Fenstern der lärmempfindlichen Räume mit geeigneten Massnahmen (Anordnung der Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes bzw. bauliche oder gestalterische Massnahmen) bis auf die Immissionsgrenzwerte zu senken (Art. 22 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG]; Art. 31 Abs. 1 LSV). Können die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen der genannten Art nicht eingehalten werden, darf eine Baubewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt.

6.2 Der Vorwurf der Beschwerdeführenden, der Nachweis sei nicht erbracht, dass alle möglichen baulichen und gestalterischen Massnahmen ergriffen worden seien, erscheint als unbegründet. Das Projekt sieht eine Lärmschutzwand und Lärmschutzwälle vor. Zudem wurden verschiedene Projektvarianten geprüft, was die Beschwerdeführenden anerkennen. Durch die zweckmässige Anordnung der Räume wurde zudem eine Reduktion der Anzahl von Grenzwertüberschreitungen betroffener Aufenthalts- und Schlafräume erreicht.

Es ist nicht ersichtlich, welche weiteren Massnahmen eine Verbesserung bewirken könnten. Auch die Beschwerdeführenden vermögen keine zu nennen. Dass die getroffenen Massnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte nicht genügen, bedeutet nicht, dass nicht alle von Art. 22 Abs. 2 USG und Art. 31 Abs. 1 LSV geforderten Massnahmen getroffen wurden.

6.3  

6.3.1 Es trifft zu, dass die Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV in der Lehre umstritten ist. Verneint wird sie von Alain Griffel/Heribert Rausch, in: Vereinigung für Umweltrecht (Hrsg.), Ergänzungsband zur 2. A. des Kommentars zum Umweltschutzgesetz, Zürich etc. 2011, Art. 22 N. 7, sowie Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, in: Walter Haller (Hrsg.), Umweltrecht, Zürich etc. 2004, N. 311. Andere Autoren sprechen sich hingegen für die Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV aus (Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Zürich etc. 2002, S. 270; Christoph Jäger, Bauen im lärmbelasteten Gebiet, Interessenabwägung nach Art. 31. Abs. 2 LSV, in: Raum & Umwelt 2009 Nr. 4; Markus Neff, Die Auswirkungen der Lärmschutzverordnung auf die Nutzungsplanung, Zürich 1994, S. 186 ff.; Robert Wolf, in: Helen Keller/Vereinigung für Umweltrecht [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich etc. 2000, N. 33). Soweit die Beschwerdeführenden diesbezüglich annehmen, die Lehrmeinung von Robert Wolf in der zweiten Auflage des USG-Kommentars sei überholt, da sie im Ergänzungsband revidiert worden sei, kann ihnen nicht zugestimmt werden. In diesem wiesen die Autoren ausdrücklich darauf hin, dass die Kommentierung in der zweiten Auflage im Wesentlichen immer noch aktuell sei, die Autoren des Ergänzungsbandes in einigen Punkten jedoch eine andere Auffassung vertreten würden (Griffel/Rausch, Art. 22 N. 1).

Das Bundesgericht und die kantonalen Verwaltungsgerichte haben sich – soweit ersichtlich – noch nie einlässlich mit der Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV auseinandergesetzt, diese Bestimmung jedoch verschiedentlich angewendet (vgl. etwa BGr, 13. Januar 2009, 1C_196/2008, E. 2.5 = URP 2009, S. 500 ff.; VGr, 5. Mai 2010, VB.2009.00063, E. 4 = BEZ 2010 Nr. 16; 2. Dezember 2009, VB.2009.00326, E. 3; VGr BE, 21. Oktober 1993, URP 1994, S. 21 ff., E. 6g). Zudem hat sich das Verwaltungsgericht der Auffassung angeschlossen, wonach der Gesetzgeber dem Bundesrat die Kompetenz habe einräumen wollen, auf dem Verordnungsweg Ausnahmetatbestände einzuführen (VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00326, E. 3.3.2 mit Hinweisen). Soweit dazu auf die Materialien zum Umweltschutzgesetz Bezug genommen wird, ist allerdings anzumerken, dass diese nicht dazu geeignet sind, die umstrittene Regelungskompetenz des Bundesrats zu begründen.

6.3.2 Gemäss Art. 182 BV erlässt der Bundesrat rechtsetzende Bestimmungen in der Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist (Abs. 1). Zudem sorgt er für den Vollzug der Gesetzgebung, der Beschlüsse der Bundesversammlung und der Urteile richterlicher Behörden des Bundes (Abs. 2). Nach Art. 164 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen durch die Bundesversammlung in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen (Abs. 1). Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird (Abs. 2).

6.3.3 Vorliegend wird zu Recht nicht geltend gemacht, Art. 31 Abs. 2 LSV enthalte eine wichtige rechtsetzende Bestimmung, die nur der Bundesgesetzgeber selber erlassen könnte. Vielmehr ist der Verordnungsgeber angesichts der zu berücksichtigenden Entwicklung und der sich stellenden technischen Fragen das geeignete Regelungsorgan (vgl. etwa Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, § 27 Rz. 24). Es steht auch kein schwerwiegender Eingriff in die Rechte der Bürger zur Diskussion. Art. 31 Abs. 2 LSV betrifft also eine delegationsfähige Materie.

6.3.4 Strittig ist hingegen, ob der Bundesgesetzgeber wirklich eine Delegation vorgenommen hat, bzw. woraus der Bundesrat seine Verordnungskompetenz ableiten kann.

Art. 22 USG lautet wie folgt:

^"1     Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, werden unter Vorbehalt von Absatz 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden.

 ²     Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, so werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden."

 

Der Gesetzgeber hat beim Erlass des USG bewusst – entgegen der im Vernehmlassungsverfahren zum Teil erhobenen Forderung – darauf verzichtet, selber Immissionsgrenzwerte festzulegen. Diese werden daher vom Bundesrat festgelegt (Art. 13 Abs. 1 USG), wobei er sich am Stand der Wissenschaft oder an der Erfahrung zu orientieren hat; Immissionen unterhalb der Immissionsgrenzwerte sollen die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 15 USG). Der Bundesrat bestimmt auch, welche Prüf-, Mess- und Berechnungsmethoden anzuwenden sind (Art. 38 Abs. 3 USG). Schliesslich wird dem Bundesrat die allgemeine Kompetenz übertragen, Ausführungsvorschriften zu erlassen (Art. 39 Abs. 1 USG).

Der Bundesrat legte die Immissionsgrenzwerte in den Anhängen 3 bis 9 zur LSV fest. Demnach gilt nicht ein bestimmter Wert als Grenze. Vielmehr variieren die Grenzwerte je nach Lärmart, Tageszeit und Empfindlichkeitsstufe, der eine Zone gemäss Art. 43 LSV zugewiesen wurde. Gemäss dieser Bestimmung werden vier Empfindlichkeitsstufen unterschieden (Abs. 1). Demnach gilt ES I in Zonen mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis, namentlich in Erholungszonen. In Zonen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, gilt ES II. ES III gilt in Zonen, in denen mässig störende Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen) sowie in Landwirtschaftszonen. ES IV gilt schliesslich in Zonen, in denen stark störende Betriebe zugelassen sind, namentlich in Industriezonen. Sind Teile von Nutzugszonen der ES I oder II mit Lärm vorbelastet, kann ihnen die nächsthöhere Stufe zugeordnet werden (Abs. 2).

6.3.5 Die Bestimmung von Art. 31 Abs. 2 LSV geht ihrem Wortlaut nach über das hinaus, was Art. 22 USG zulässt. Indessen ist Art. 31 Abs. 2 LSV einer gesetzes- bzw. verfassungskonformen Auslegung zugänglich. Mit Art. 22 USG verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, erhebliche Störungen der Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden zu vermeiden. Dabei ist Art. 22 USG selber verfassungskonform auszulegen, um unverhältnismässige Auswirkungen zu vermeiden (vgl. Wolf, Art. 22 N. 38).

Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Bundesrat im Rahmen seiner umfassenden Kompetenz zum Erlass von Ausführungsbestimmungen (Art. 39 Abs. 1 USG) befugt ist, sein eigenes System mit einer gewissen Flexibilität auszugestalten. Die Erlaubnis von Ausnahmen im Rahmen des selbst erstellten Grenzwert-Systems ist – unter Wahrung der gesetzgeberischen Ziele – zulässig. Die so verstandene Bestimmung von Art. 31 Abs. 2 LSV erweist sich als gesetzes- und verfassungskonform.

6.4  

6.4.1 Die Erstellung von Wohnungen ist in sogenannten Mischzonen (Wohn- und Gewerbezonen mit mässig störenden Betrieben) grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 43 LSV). Erst wenn der für Mischzonen geltende Grenzwert überschritten wird, erscheint eine Örtlichkeit zur Erstellung von Wohnungen unter dem Aspekt der Lärmimmissionen als ungeeignet. Entsprechend der bundesrätlichen Lärmschutzverordnung ist davon auszugehen, dass Mischzonen für Wohnen geeignet sind, wenn die für Mischzonen geltenden Immissionsgrenzwerte der ES III nicht überschritten werden. Sind diese Grenzwerte eingehalten, so bewegt sich die Bewilligung eines Wohnungsneubaus auch dann im Rahmen von Sinn und Zweck der gesetzgeberischen Vorgaben, wenn das Objekt – wie hier – in einer reinen Wohnzone errichtet wird.

6.4.2 Wie gesehen, betragen die gemessenen Strassenlärm-Belastungswerte unter Berücksichtigung der vorgesehenen Lärmschutzwand an der am stärksten betroffenen Fassade des vorliegenden Projekts tagsüber 59 dB(A) und nachts 54 dB(A). Für die Mischzone (ES III) gelten Immissionsgrenzwerte von 65 dB(A) am Tag und von 55 dB(A) in der Nacht. Die mit einer Wohnnutzung verträglichen Immissionsgrenzwerte werden damit nicht überschritten. Eine relevante Beeinträchtigung des Wohlbefindens künftiger Bewohner ist nicht zu erwarten. Demzufolge kommt eine Bewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV grundsätzlich infrage.

6.5 Zu prüfen bleibt, ob an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht. Dabei kann das Interesse an der Erstellung des Gebäudes ein öffentliches oder privates sein. Auf der anderen Seite steht das Interesse der künftigen Bewohner und Benützer des Gebäudes am Schutz gegen übermässigen Aussenlärm. Zu berücksichtigen sind bei der Interessenabwägung insbesondere die Nutzweise der betroffenen Bauzone, das Ausmass der Überschreitung der geltenden Immissionsgrenzwerte und die Möglichkeit, dem Gebiet allenfalls eine höhere Empfindlichkeitsstufe im Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV zuzuordnen. Zugunsten der Bewilligung können auch raumplanerische Überlegungen oder die Rücksichtnahme auf ein Objekt des Denkmalschutzes in Betracht fallen. Beim Entscheid über die Zustimmung steht der kantonalen Behörde ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung (zum Ganzen BGr, 13. Januar 2009, 1C_196/2008, E. 2.5–2.6 = URP 2009, S. 500 ff., 506 ff.; VGr, 5. Mai 2010, VB.2009.00063, E. 4.3.1 = BEZ 2010 Nr. 16; 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 5.5.1).

Die vorliegend vorgenommene Interessenabwägung ist nicht zu beanstanden. Es kann insofern vorweg auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz (Entscheid der Vorinstanz, E. 8.4) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Unterbringung von Asylbewerbenden ist eine öffentliche Aufgabe, die ein überwiegendes Interesse im Sinn von Art. 31 Abs. 2 LSV begründen kann (VGr BE, 21. Oktober 1993, URP 1994, S. 21 ff., E. 6g). Soweit die Beschwerdeführenden auf die mögliche Entlastung durch das geplante Bundesasylzentrum in Zürich hinweisen, gibt die Beschwerdegegnerschaft zu Recht zu bedenken, dass die Inbetriebnahme dieses Zentrums noch nicht absehbar ist. Insgesamt ist derzeit nicht von einer Entspannung der Situation auszugehen. Dass geeignetere Alternativstandorte – namentlich in der Zone für öffentliche Bauten – zur Verfügung stünden, ist auch nicht ersichtlich. Bei der Interessenabwägung darf auch berücksichtigt werden, dass eine Aufstufung in die Empfindlichkeitsstufe III im Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV vorliegend nicht ausgeschlossen erscheint und dadurch keine zonenbezogene Grenzwertüberschreitungen mehr zu verzeichnen wären (BGr, 13. Januar 2009, 1C_196/2008, E. 2.5 = URP 2009, S. 500 ff., 506; VGr, 5. Mai 2010, VB.2009.00063, E. 4.3.1 = BEZ 2010 Nr. 16; vgl. auch Wolf, Art. 22 N. 35).

Insgesamt vermögen die Beschwerdeführenden die Korrektheit der vorgenommen Interessenabwägung nicht in Zweifel zu ziehen. Die Vorinstanzen haben eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 31 Abs. 2 LSV zu Recht erteilt.

7.  

Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführenden die vorinstanzliche Kosten- und Entschädigungsregelung.

7.1 Zunächst ist diesbezüglich festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht den Entscheid der Vorinstanz insoweit nicht aufheben kann, als ihn die durch ihn belasteten Parteien des Rekursverfahrens nicht angefochten haben. Infrage kommt daher vorliegend, da sich nur die Beschwerdeführenden gegen die vorinstanzliche Kosten- und Entschädigungsregelung wehren, nur eine Abänderung derselben. Da sich die auferlegten Verfahrenskosten unmittelbar aus der im Dispositiv festgesetzten Gerichtsgebühr ergeben, ist diesbezüglich jedoch – wie die Beschwerdeführenden zutreffend ausführen – von derselben auszugehen. Erweist sie sich als zu hoch, ist sie zu reduzieren und ist der auf die Beschwerdeführenden entfallende Anteil entsprechend neu zu berechnen. Hinsichtlich der von der Vorinstanz auferlegten Umtriebsentschädigung ist hingegen einzig zu prüfen, ob sich die für die jeweiligen Rekursverfahren (RV 13 und RV 10) festgesetzten Umtriebsentschädigungen von je Fr. 2'500.- als rechtmässig erweisen.

7.2 Die Höhe der Gerichtsgebühr bemisst sich innerhalb des Rahmens von Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.- nach dem Zeitaufwand, der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse (§ 338 PBG; § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV VGr]).

Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 8; vgl. auch VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 8.1).

7.3 Vorliegend waren verschiedene, nicht regelmässig auftretende Faktoren zu berücksichtigen, die sich auf die Höhe der Gerichtsgebühr auswirken konnten. So betraf der Rekursentscheid vier Rekursverfahren, die mit dem Endentscheid vereinigt wurden, es war eine befristete Baubewilligung zu beurteilen und es war ein Zwischenentscheid betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu fällen. Trotz dieser Umstände beschränkte sich die Vorinstanz auf die Wiedergabe der gesetzlichen Regel, wonach die Gebühr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.- beträgt. Weshalb die Vorinstanz vorliegend eine Gerichtsgebühr von Fr. 14'000.- für angemessen hielt (Entscheid der Vorinstanz, E. 14), begründete sie hingegen nicht. Sie verzichtete auch darauf, dazu in ihrer Vernehmlassung Stellung zu nehmen.

Unter diesen Umständen lässt sich weder für die Parteien noch für das Verwaltungsgericht prüfen, ob und wie die Vorinstanz die massgeblichen Faktoren berücksichtigt und damit ihr Ermessen pflichtgemäss ausgeübt hat. Entsprechend hat sich das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung der festgesetzten Gerichtsgebühr keine besondere Zurückhaltung aufzuerlegen.

7.4 Die Beschwerdeführenden weisen zu Recht auf die beschränkte Tragweite der Streitsache hin. Zum einen sind die Baukosten einer Container-Siedlung nicht sehr hoch, zum anderen ist eine befristete Bewilligung zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist jedoch auch, dass vorliegend vier Rekurse gegen dasselbe Bauprojekt zu beurteilen waren, die erst mit dem Endentscheid vereinigt wurden. Auszugehen ist unter solchen Umständen davon, dass die Gerichtsgebühr festgesetzt wird, wie wenn die einzelnen Eingaben getrennt behandelt worden wären (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 35). In einem zweiten Schritt ist danach dem durch die Vereinigung bzw. die parallele Behandlung der Rekurse verminderten Aufwand Rechnung zu tragen.

In den verschiedenen Rekursen wurden nur teilweise dieselben Rügen erhoben. Zudem wurden, insbesondere im Verfahren RV 13, umfangreiche Rechtsschriften eingereicht. Die Verminderung des Aufwands durch die Vereinigung ist daher offenkundig nicht derart, dass eine Gebühr anzusetzen wäre, wie wenn nur ein Rekurs zu beurteilen gewesen wäre. Die gesamthafte Gebühr hat vielmehr ungefähr das Doppelte – statt das Vierfache – dieser "einfachen" Gebühr zu betragen.

7.5 Die Vorinstanz durfte auch berücksichtigten, dass sie einen Abteilungsaugenschein durchführte. Auch dem Aufwand für den zu treffenden Entscheid betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durfte sie Rechnung tragen (vgl. dazu hinsichtlich der Verteilung der Verfahrenskosten, sogleich, E. 7.6).

Unter Berücksichtigung all dieser Umstände erscheint es nicht unangemessen, für die vier vereinigten Rekursverfahren eine Gerichtsgebühr von Fr. 14'000.- festzusetzen.

7.6 Die Beschwerdeführenden weisen indessen zu Recht darauf hin, dass der Zwischenentscheid betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu ihren Gunsten ausgegangen war.

Mit der fraglichen Präsidialverfügung vom 26. Oktober 2012 war dem Gesuch der heutigen Beschwerdeführenden um Herstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses stattgegeben worden (Disp.-Ziff. I). Hinsichtlich der Kosten dieses Entscheids wurde ausdrücklich festgestellt, diese würden mit dem Endentscheid erhoben (Disp.-Ziff. II).

Dieser Zwischenentscheid war notwendig geworden, weil die Bausektion dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs ohne hinreichende Begründung die aufschiebende Wirkung entzogen hatte. Dementsprechend sind diese Kosten nach dem Verursacherprinzip der Bausektion aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vgl. VGr, 10. September 2012, VB.2012.00044, E. 9.3).

7.7 Nach dem Gesagten ist die Höhe der von der Vorinstanz festgesetzten Gerichtsgebühr nicht zu korrigieren. Hingegen ist die Verteilung der Rekurskosten dahingehend zu ändern, als ein Teil der Bausektion aufzuerlegen ist. Da der Aufwand des Zwischenentscheids betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit jenem des Nichteintretensentscheids in Bezug auf die nicht legitimierte Rekurrentschaft im Rekursverfahren RV 11 (Unternehmen Y) vergleichbar ist, sind die Rekurskosten neu wie folgt zu verteilen:

–   zu je 1/30 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 07 und 08, K, P und O, L sowie N und M, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;

–   zu je 7/540 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 04, 05 und 06, A und B, C, F und D, G sowie I und H, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;

– zu je 4/135 den Eheleuten V, W sowie X, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten (nur hinsichtlich der solidarischen Haftung verändert);

–   zu 1/5 dem Unternehmen Y (unverändert);

–   zu je 4/45 AA, BB und CC, jeweils unter solidarischer Haftung für 4/15 der Kosten (unverändert);

–   zu 1/5 der Bausektion der Stadt Zürich.

7.8 Auch bei der Festsetzung der Parteientschädigung verfügt das Baurekursgericht über einen erheblichen Ermessensspielraum. Das Verwaltungsgericht, dem keine freie Ermessensprüfung zusteht, kann nur bei rechtsverletzenden Ermessensfehlern einschreiten (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG; RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 39).

Die Beschwerdegegnerin 1 hatte sich – insbesondere im Rekursverfahren RV 13 – mit recht umfangreichen Rechtsschriften auseinanderzusetzen. Die verschiedenen Rekurrenten hatten auch nicht dieselben Rügen erhoben. Zudem wurde ein Augenschein durchgeführt. Angesichts des Streitinteresses, der Schwierigkeit des Falls sowie des Aufwands, den die Rekursverfahren verursachten, erscheint eine Parteientschädigung von je Fr. 2'500.- für die hier massgeblichen Verfahren nicht als unhaltbar. Aus dem Umstand, dass die für das Rekursverfahren RV 11, auf das die Vorinstanz nicht eintrat, im Verhältnis zu den übrigen Entschädigungen als deutlich zu hoch erscheint, können die Beschwerdeführenden nichts zu ihren Gunsten ableiten. Jene Entschädigung bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Entsprechend kann in Bezug auf die Entschädigung auch nicht auf die gesamthaft zugesprochene Entschädigung abgestellt werden.

8.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtenen Bewilligungen der Bausektion der Stadt Zürich und der Baudirektion des Kantons Zürich nicht zu beanstanden sind. Die Vorinstanz hat diese zu Recht geschützt. Zu korrigieren ist einzig die Verteilung der Rekurskosten. Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und der Entscheid der Vorinstanz diesbezüglich zu korrigieren. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Angesichts der stark untergeordneten Bedeutung der vorzunehmenden Anpassung der vorinstanzlichen Kostenverteilung rechtfertigt es sich nicht, von einer vollständigen Kostenauflage abzusehen. Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr ist zu berücksichtigen, dass der Aufwand des Gerichts infolge eines parallelen, das gleiche Bauvorhaben betreffenden Verfahrens (VB.2013.00293) reduziert war. Die Beschwerdeführenden sind sodann zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin 1 eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Für das Beschwerdeverfahren erweist sich eine Entschädigung von Fr. 1'500.- als angemessen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Disp.-Ziff. IV des Entscheids des Baurekursgerichts vom 1. März 2013 werden die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 14'850.- wie folgt auferlegt:

–   zu je 1/30 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 07 und 08, K, P und O, L sowie N und M, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;

–   zu je 7/540 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 04, 05 und 06, B und A, C, F und D, G sowie I und H, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;

–   zu je 4/135 den Eheleuten V, den Eheleuten W sowie den Eheleuten X, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten (nur hinsichtlich der solidarischen Haftung verändert);

–   zu 1/5 dem Unternehmen Y (unverändert);

–   zu je 4/45 AA, BB und CC, jeweils unter solidarischer Haftung für 4/15 der Kosten (unverändert);

–   zu 1/5 der Bausektion der Stadt Zürich.

       Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 5'200.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag je zu 1/11 auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer Haftung verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)

 

Die Mehrheit der Kammer gelangt in E. 6.3.5 zum Schluss, dass Art. 31 Abs. 2 LSV verfassungskonform sei. Die Minderheit bedauert, sich diesem Standpunkt nicht anschliessen zu können.

Aufgrund von Art. 31 Abs. 2 LSV soll eine Baute trotz Überschreitung der Grenzwerte bewilligt werden können, wenn an ihrer Errichtung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Im Umweltschutzgesetz sucht man vergeblich nach einer Ermächtigung, eine derartige Vorschrift aufzustellen. Eine solche Ermächtigung ist jedoch aufgrund von Art. 164 Abs. 2 BV für den Erlass gesetzesvertretender Normen notwendig. Die genannte Verfassungsnorm statuiert im Anschluss an die bundesgerichtliche Rechtsprechung, dass Rechtssetzungsbefugnisse (nur) "durch Bundesgesetz" übertragen werden können. Das Umweltschutzgesetz müsste mithin eine ausdrückliche Delegationsnorm enthalten (vgl. nur Pierre Tschannen, in: Bernhard Ehrenzeller et. al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 164 N. 36 und Art. 182 N. 14, mit Hinweisen). Wie die Mehrheit in E. 6.3.1 am Ende zu Recht ausführt, reichen die Materialien für eine Delegation nicht aus. Wie im Folgenden zu zeigen ist, ist auch im Gesetzestext selbst keine Ermächtigung zum Erlass der hier angewandten Verordnungsbestimmung vorhanden.

Die Mehrheit erblickt eine mögliche Grundlage für die Delegation in einem Zusammenspiel der Art. 13 Abs. 1, Art. 15, 22, 38 Abs. 3 und 39 Abs. 1 USG (E. 6.3.4). Die beiden zuerst genannten Bestimmungen ermächtigen den Bundesrat jedoch bloss zur Festlegung von Grenzwerten. Grenzwerte wollen eben gerade eine Be-Grenzung erreichen und diese nicht mit Ausnahmen durchbrechen. Art. 38 Abs. 3 USG ermächtigt den Bundesrat sodann bloss zur Bestimmung von "Prüf-, Mess- und Berechnungsmethoden". Von einer Ausnahme von Grenzwerten ist in dieser Bestimmung nicht die Rede.

Art. 22 USG taugt schliesslich noch weniger als Grundlage für eine Delegation. Art. 22 Abs. 2 USG bestimmt vielmehr unzweideutig, dass eine Ausnahme von den Immissionsgrenzwerten "nur" dann infrage kommt, wenn die Räume (erstens) zweckmässig angeordnet sind und (zweitens) die allenfalls notwendigen Schallschutzmassnahmen getroffen werden. Weitere Ausnahmen sieht die Bestimmung nicht vor. Sie ist vielmehr abschliessend formuliert. Indem der Bundesrat mit Art. 31 Abs. 2 LSV eine weitere und dazu einschneidende Ausnahmemöglichkeit schuf, setzte er Verordnungsrecht contra legem. Dafür besass er keine Ermächtigung. Hätte der Bundesgesetzgeber weitere Ausnahmen zulassen wollen, hätte er dies entweder selbst an die Hand genommen oder aber seine Kompetenz an den Bundesrat delegiert. Nachdem er weder das eine noch das andere getan hat, fehlt es Art. 31 Abs. 2 LSV an einer zureichenden Delegationsnorm (Griffel/Rausch, Art. 22 N. 7). Die Verordnungsbestimmung erweist sich damit allein schon deshalb als verfassungswidrig. Dass der Gesetzgeber die Grundzüge der Regelung in den von der Mehrheit herangezogenen Bestimmungen nicht einmal ansatzweise geordnet hat, sei hier bloss am Rande erwähnt.

Art. 31 Abs. 2 LSV könnte somit nur dann rechtskonform sein, wenn es sich um eine blosse Vollziehungsvorschrift handelte. Dies ist jedoch klarerweise nicht der Fall. Denn blosse Vollzugsvorschriften verdeutlichen den Gesetzestext bloss (vgl. BGE 126 II 283 E. 3c/aa). Davon kann hier keine Rede sein. Art. 31 Abs. 2 LSV entfaltet den Gesetzestext nicht, sondern schafft vielmehr eine Möglichkeit, von ihm abzusehen. Der Bundesrat konnte die Norm somit nicht kraft seiner Kompetenz zum Erlass von Ausführungsvorschriften erlassen, wie dies E. 6.3.5 annimmt. Wenn er bei der Anwendung der Lärmschutzvorschriften mehr Flexibilität hätte erreichen wollen, hätte er dem Parlament den Erlass einer entsprechenden Ausnahmebestimmung vorschlagen müssen. Darauf hat der Bundesrat verzichtet.

Nach dem Gesagten durfte Art. 31 Abs. 2 LSV vorliegend wegen seiner Verfassungswidrigkeit nicht angewendet werden. Damit fehlte es der erteilten Baubewilligung von vornherein an der notwendigen Grundlage. Sie wäre damit aufzuheben und die Beschwerde gutzuheissen gewesen.

Für richtiges Protokoll,

der Gerichtsschreiber: