Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00319

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 13. Februar 2014

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

2.    B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat E, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

 

und

 

 

F AG, vertreten durch RA G,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

I.  

Am 4. Juni 2012 genehmigte der Gemeinderat E die Weisung 18 des Stadtrats vom 9. Januar 2012 betreffend eine Teilrevision der Bau- und Zonenordnung (BZO) im Gebiet H.

II.  

In der Folge erhoben A und B am 20. August 2012 Rekurs an das Baurekursgericht und beantragten, von der Umzonung des nördlichen Landstreifens der Parzelle Kat.-Nr. 01 von der Wohnzone W2/30 % in die Freihaltezone (Teilbereich A) und der Umzonung des gleich grossen östlichen Teils derselben Parzelle von der Reservezone in die Wohnzone W2/30 % (Teilbereich B) sei abzusehen, und der Beschluss des Gemeinderats E vom 4. Juni 2012 sei insoweit, das heisst hinsichtlich Ziff. 1 lit. a der Weisung 18 vom 9. Januar 2012, aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an den Gemeinderat E zurückzuweisen. Nachdem das Baurekursgericht die F AG, die Eigentümerin der Parzelle Kat.-Nr. 01 ist, als Mitbeteiligte in das Verfahren aufgenommen und einen Augenschein durchgeführt hatte, wies es den Rekurs mit Entscheid vom 12. März 2013 ab und auferlegte A und B die Verfahrenskosten. Umtriebsentschädigungen wurden nicht zugesprochen.

III.  

A. A und B gelangten daraufhin am 29. April 2013 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten, der Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. März 2013 sowie der Beschluss des Gemeinderats E vom 4. Juni 2012 seien aufzuheben, letzterer lediglich hinsichtlich Ziff. 1 lit. a der Weisung 18 vom 9. Januar 2012, und es sei von der Umzonung des nördlichen Landstreifens der Parzelle Kat.-Nr. 01 von der Wohnzone W2/30 % in die Freihaltezone (Teilbereich A) und der Umzonung des gleich grossen östlichen Teils derselben Parzelle von der Reservezone in die Wohnzone W2/30 % (Teilbereich B) abzusehen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an den Gemeinderat E zurückzuweisen. Ferner ersuchten sie um Durchführung eines Augenscheins; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Gemeinderats E und der F AG.

B. Mit Präsidialverfügung vom 2. Mai 2013 lud das Verwaltungsgericht die Baudirektion des Kantons Zürich ein, bezüglich der streitbetroffenen Teilrevision der BZO gemäss Beschluss des Gemeinderats E vom 4. Juni 2012 baldmöglichst den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen. Mit Verfügung vom 13. August 2013 genehmigte die Baudirektion die fragliche Teilrevision, woraufhin das Verwaltungsgericht den Schriftenwechsel eröffnete.

C. Das Baurekursgericht beantragte am 3. September 2013 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat E verlangte am 18. Oktober 2013 innert erstreckter Frist die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A und B. Mit Eingabe gleichen Datums stellte die F AG denselben Antrag. Die Parteien liessen sich daraufhin weitere Male vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, die kommunale Nutzungsplanung betreffenden Beschwerde zuständig.

1.2 Gemäss § 338a Abs. 1 Satz 1 PBG ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Die Legitimation der Beschwerdeführenden ergibt sich aus ihrer Betroffenheit als Eigentümer des unmittelbar an das Grundstück Kat.-Nr. 01 bzw. den neu der Bauzone zugewiesenen Teilbereich B angrenzenden Grundstücks Kat.-Nr. 03 (vgl. E. 3).

2.  

Der von den Beschwerdeführenden beantragte Augenschein ist nicht erforderlich. Die tatsächlichen Verhältnisse sind aus den Akten – insbesondere aus den von der Vorinstanz anlässlich des ihrerseits durchgeführten Augenscheins aufgenommenen Fotografien – ausreichend deutlich ersichtlich (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 60 N 14; RB 1981 Nr. 2).

3.  

Die Beschwerdeführenden sind je hälftige Eigentümer des mit der Liegenschaft an der I-Strasse 02 in E überstellten Grundstücks Kat.-Nr. 03, das (süd-)östlich an das Grundstück der Mitbeteiligten Kat.-Nr. 01 grenzt. Dieses liegt zum grössten Teil in der Reservezone. Ein 0.5629 ha grosser Landstreifen im Nordosten der Parzelle Kat.-Nr. 01 gehört zur Bauzone W2/30 % (Teilbereich A). Mit der Teilrevision der BZO soll der Teilbereich A der Freihaltezone zugeteilt werden. Vom Rest der Parzelle soll der grösste Teil in die Landwirtschaftszone umgezont werden, mit Ausnahme der Teilbereiche B und C. Der Teilbereich B soll als flächengleicher Ersatz für den Teilbereich A von der Reservezone zur Bauzone W2/30 % umgezont werden (Baulandumlegung). Der Teilbereich C soll zwecks allfälliger späterer Arrondierung der Bauzone in der Reservezone verbleiben. Die Beschwerdeführenden wehren sich einzig gegen die vorgesehene Baulandumlegung.

4.  

Gemäss den §§ 2 lit. c und 45 ff. PBG kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11). Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Dabei hat es allerdings die kommunale Planungsautonomie zu beachten und darf nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn die Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit der kommunalen Planfestlegung offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20). Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (VGr, 12. Juli 2012, VB.2012.00063, E. 2.2; 25. August 2011, VB.2010.00521, E. 2).

5.  

5.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, der Beschwerdegegner habe sein Planungsermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt und damit gegen Art. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG) sowie Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) verstossen. Als Grund für den angefochtenen Baulandabtausch seien im erläuternden Bericht lediglich die Aspekte der (angeblichen) Freihaltung des markanten Geländekamms sowie der einfacheren Erschliessung des Teilbereichs B gegenüber derjenigen des Teilbereichs A erwähnt worden. Hingegen sei entgegen dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 1 lit. a RPG die Eignung der von der Baulandumlegung betroffenen Grundstücke als Kulturland bzw. deren landwirtschaftliche Eignung unberücksichtigt geblieben und im Planungsbericht nicht thematisiert worden. Infolgedessen sei dies vom Beschwerdegegner bei der Beschlussfassung nicht in Betracht gezogen worden. Da der Planungsbericht lücken- und folglich mangelhaft sei, müsse der darauf gestützte Entscheid aufgehoben werden.

5.2 Der Planungsbericht zuhanden des Gemeinderats vom 7. Dezember 2011 zeigt auf, welches die Beweggründe und Auslöser für die Planungsarbeiten waren und wie die Planungsziele umgesetzt werden sollen. Sodann berücksichtigt er die Rahmenbedingungen des kantonalen und regionalen Richtplans sowie auch umweltrelevante Gesichtspunkte. Schliesslich äussert er sich zum Verfahren bzw. zur Anhörung und der öffentlichen Auflage. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden genügt er damit den Anforderungen gemäss Art. 47 RPV. Wie die Vorinstanz zutreffend erwog, nimmt der Planungsbericht zwar schwergewichtig auf die Umzonung des grössten Teils der Parzelle Kat.-Nr. 01 in die Landwirtschaftszone Bezug. Ziff. 5.3 hält aber immerhin fest, mit der Umzonung des Gebiets H von der Reservezone in die Landwirtschaftszone könnten flach- bis tiefgründige Böden unter anderem der landwirtschaftlichen Nutzungseignungsklassen 5 und 6 gesichert werden. Der Planungsbericht hat somit die landwirtschaftliche Tauglichkeit im Hinblick auf das gesamte betroffene Gebiet nicht gänzlich ausser Acht gelassen. Überdies ergibt sich aus den Akten, dass die landwirtschaftliche Eignung des Gebiets H auch im Rahmen der Gemeinderatssitzung vom 4. Juni 2012 zur Sprache kam und der Gemeinderat einen – nach Ansicht der Beschwerdeführenden – Verlust von Kulturland als Folge der Umzonung durchaus in seine Überlegungen einbezog. Unter diesen Umständen kann nicht von einem Ermittlungsdefizit gesprochen werden. Auf das Vorbringen der Beschwerdeführenden, eine Heilung eines solchen Defizits mittels nachgeschobener Begründung im Rekursverfahren sei nicht möglich, muss daher nicht weiter eingegangen werden.

5.3 Der Tatsache, dass die landwirtschaftlichen Eignungsklassen der von der Baulandumlegung betroffenen Teilbereiche A und B im Planungsbericht nicht ausdrücklich erwähnt bzw. nicht abschliessend abgeklärt wurden, kommt sodann angesichts der im Vergleich wesentlich grösseren Fläche, die der Landwirtschaftszone zugeteilt werden soll und überwiegend in der Nutzungseignungsklasse 5 liegt, effektiv keine massgebliche Bedeutung zu. Eine definitive Beurteilung konnte bzw. kann, da der Teilbereich A bisher keiner Nutzungseignungsklasse zugewiesen wurde, ohnehin nicht vorgenommen werden. Immerhin ist mit der Vorinstanz und dem Beschwerdegegner davon auszugehen, dass der Baulandabtausch nicht zwingend zu einem Verlust von Kulturland führen muss, da der zur Einzonung vorgesehene Teilbereich B auch eine nicht unwesentliche Fläche mit der schlechtesten Nutzungseignungsklasse enthält.

5.4 Nach Ansicht der Beschwerdeführenden schweigt sich der Planungsbericht sodann auch darüber aus, welcher planungsrechtliche Gesichtspunkt den zwingenden Erhalt der derzeitigen Nettofläche an Bauland im Planungsperimeter nahelege. Aus Ziff. 1 des Planungsberichts ergibt sich freilich, dass mit der Teilrevison der BZO zwar in erster Linie beabsichtigt wird, die Landschaftskammer einer baulichen Entwicklung zu entziehen, dass gleichzeitig aber auch die Grundlage für eine Erschliessungslösung im Bereich der I-Strasse geschaffen und eine bauliche Entwicklung nicht vollständig verhindert werden soll. Der Entscheid, den Verlust an Bauland infolge der Umzonung des Teilbereichs A mittels des gleich grossen und einfach zu erschliessenden Teilbereichs B zu kompensieren (vgl. unten E. 6.2), ist daher ohne Weiteres nachvollziehbar und liegt im Ermessen des Beschwerdegegners.

5.5 Der Planungsbericht ist nach dem Gesagten weder lücken- noch mangelhaft. Die landwirtschaftliche Eignung der von der Baulandumlegung betroffenen Teilbereiche A und B wurde vom Beschwerdegegner im Rahmen einer Gesamtbetrachtung anlässlich der Beschlussfassung ausreichend berücksichtigt. Die Beschwerde erweist sich insofern als unbegründet.

6.  

6.1 Die Beschwerdeführenden führen sodann aus, die Einordung von Siedlungen, Bauten und Anlagen gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. b und d RPG sei offensichtlich unrichtig bzw. willkürlich beurteilt worden. Es werde die landschaftskammerseitige Betrachtung ausser Acht gelassen. Von der Seestrasse oder anderen Grundstücken entlang des Sees lasse sich die Krete praktisch gar nicht einsehen. Mit der Einzonung des Teilbereichs B werde im Widerspruch zum Bestreben, die Landschaftskammer Gebiet H zu erhalten, ein wesentlicher Teil der Reservezone einer Bebauung zugeführt. Durch die Umzonung werde nicht nur die Erstellung einer Überbauung exakt auf der Krete, sondern eine solche ermöglicht, die über den Kretenrand den Hang hinunter "schwappe" und daher den Gesamteindruck empfindlich störe.

6.2 Die Vorinstanz erwog hierzu, die Beschwerdeführenden verträten zwar andere planerische Vorstellungen als der Beschwerdegegner. Weshalb die von diesem angestrebte, von der Krete zurückversetzte Siedlungsentwicklung gleichsam unhaltbar sei, sei aber nicht einmal ansatzweise zu erkennen. Nicht nachvollziehbar sei im Übrigen, weshalb die Überbauung von Teilbereich B die Krete stärker beeinflussen sollte als eine Überbauung von Teilbereich A, sei dieser doch im Wesentlichen die Krete.

Ob eine Bebauung des Teilbereichs B bei landschaftskammerseitiger Betrachtung stärker in das Landschaftsbild bzw. die Grünfläche des Gebiet H eingreift als eine Bebauung des Teilbereichs A, kann und muss nicht abschliessend beurteilt werden. Die anlässlich des Augenscheins erstellten Fotografien zeigen jedenfalls, dass der Teilbereich B topographisch wesentlich flacher ist als der Teilbereich A, sodass bei einer – offensichtlich möglichen – seeseitigen Betrachtung der Krete im Fall einer Bebauung des Teilbereichs A in den Hang hinein tatsächlich von einer stärkeren Beeinträchtigung bzw. Verdeckung des freizuhaltenden Geländekamms auszugehen ist (vgl. auch die Fotografie auf S. 6 des Planungsberichts). Wenn der Beschwerdegegner eine Siedlungsentwicklung im Teilbereich B am Rand der Landschaftskammer und angrenzend an die bestehenden Überbauungen gegenüber einer solchen im Teilbereich A bevorzugt, ist dies folglich ohne Weiteres gerechtfertigt. Sodann spricht nicht zuletzt auch der Umstand der einfachen Erschliessung für die vorgesehene Baulandumlegung. Auch wenn eine Erschliessung des Teilbereichs A über den steilen J-Weg nicht geradezu ausgeschlossen sein dürfte, erscheint eine solche des Teilbereichs B über die I-Strasse in Bezug auf die beanspruchte Fläche mit Sicherheit nicht als die aufwendigere Variante (vgl. auch S. 5 des Planungsberichts).

6.3 Eine Überschreitung des Planungsermessens des Beschwerdegegners lässt sich in diesem Zusammenhang nicht ausmachen. Die Beschwerde erweist sich auch insofern als unbegründet.

7.  

7.1 Da die vorgesehene Revision der BZO der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht und dem Beschwerdegegner weder ein Missbrauch noch eine Überschreitung seines planerischen Ermessens vorzuwerfen ist (vgl. vorn E. 4), die Erwägungen der Vorinstanz nach dem Gesagten mithin nicht zu beanstanden sind, ist die Beschwerde abzuweisen.

7.2 Die Kosten sind ausgangsgemäss den Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung an dieselben fällt ausser Betracht (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen sind sie zur Bezahlung einer solchen an die Mitbeteiligte zu verpflichten, wobei sich ein Betrag von Fr. 2'000.- als angemessen erweist. Auch der Beschwerdegegner verlangt die Zusprechung einer Parteientschädigung. Hiervon ist allerdings abzusehen. Grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen – worunter E zweifellos zu zählen ist – haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können, denn die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Zudem beschlagen die Kontroversen wie vorliegend meist ein Rechtsgebiet, wo die Gemeinwesen gegenüber den beteiligten Privaten über einen Wissensvorsprung verfügen. Aussergewöhnliche Aufwendungen, die eine Abweichung von dieser Regel rechtfertigen würden, sind hier keine ersichtlich (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    430.--     Zustellkosten,
Fr. 4'430.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zur Hälfte auferlegt, je unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

4.    Die Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet, der Mitbeteiligten eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…