Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00523

 

 

 

Beschluss

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 5. Dezember 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt C,

vertreten durch Sozialbehörde C,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

A,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

 

hat sich ergeben:

I.  

A. A wurde von der Sozialbehörde C zwischen August bis Ende Dezember 2011 wirtschaftlich unterstützt. Die bezogenen Leistungen belaufen sich auf Fr. 11'902.15.

B. A hatte seit August 2010 eine Stelle in B innegehabt, welche im Juli 2011 fristlos gekündigt wurde. Aufgrund der schwierigen finanziellen Lage des Arbeitgebers hatte A ab März 2011 50 % des ihm zustehenden Lohnes gestundet. In der Folge wurden die ausstehenden Lohn- und Entschädigungsansprüche an die Sozialbehörde zediert, allerdings – zwecks gerichtlicher Durchsetzung – an A zurückübertragen. Am 15. Oktober 2012 erlangte A einen gerichtlichen Vergleich.

Im Weiteren war der im Juli 2011 an A ausbezahlte Teillohn in Höhe von Fr. 4'326.45 durch dessen Bank mit dem negativen Kontosaldo von Fr. 4'003.31 verrechnet worden.

C. In der Folge verlangte die Sozialbehörde mit Beschluss vom 12. Februar 2013 aufgrund des aus dem Vergleich erzielten Ergebnisses nebst anderem die Rückerstattung von Fr. 11'902.15, wobei die Rückforderung sofort fällig werde. Zudem habe A der Sozialbehörde im Rahmen der "ordentlichen Berichterstattung Guthabenbewirtschaftung" Bericht zu erstatten (Dispositiv-Ziffern 1 und 5). Der Vermögensfreibetrag von Fr. 4'000.- sei zufolge der von der Bank vorgenommenen Verrechnung "konsumiert" worden und daher nicht mehr zu berücksichtigen.

II.  

A gelangte mit Rekurs vom 14. März 2013 an den Bezirksrat C und beantragte unter anderem die Verneinung der Rückerstattungspflicht. Der Bezirksrat hiess den Rekurs am 13. Juni 2013 gut und hob den Beschluss vom 12. Februar 2013 auf, soweit A zur Rückerstattung von Fr. 11'902.15 bzw. der damit einhergehenden "ordentlichen Berichterstattung Guthabenbewirtschaftung" verpflichtet worden war.

III.  

Gegen den Rekursentscheid vom 14. März 2013 erhob die Stadt C, vertreten durch die Sozialbehörde, am 15. Juli 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids vom 13. Juni 2013 und die Bestätigung des Beschlusses der Sozialbehörde vom 12. Februar 2013, unter entsprechender Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat verzichtete am 13. August 2013 auf eine Vernehmlassung. A erstattete keine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2 Obgleich der Streitwert unter Fr. 20'000.- liegt und die Sache daher in die einzelrichterliche Kompetenz fiele (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG), hat vorliegend die Kammer über den Fall zu befinden, da sich eine (Legitimations-)Frage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (§ 38b Abs. 2 VRG).

2.  

2.1 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Gemäss Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind ferner Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG).

2.2 Während das Bundesgericht in früheren Entscheiden die Beschwerdelegitimation von Gemeinwesen in der Rolle als Sozialhilfeschuldner grundsätzlich bejahte, dies unter Berufung auf die Gemeindeautonomie (vgl. Urteil vom 22. Januar 1996, 2P.240/1995, in ZBl 1997, S. 414 ff.; vgl. auch Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Rz. 35, mit Hinweisen), hat es in neueren Entscheiden eine restriktivere Handhabung hinsichtlich der allgemeinen Legitimationsbefugnis von Gemeinwesen gerade auch in Sozialhilfefällen signalisiert. So hat es beispielsweise mit Entscheid vom 22. November 2012 (8C_500/2012) die Berufung einer Gemeinde auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG zwar bejaht, allerdings mit dem Hinweis, dass dies nur restriktiv zugelassen werden könne, wofür das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nicht genüge (E. 2.2.1, unter anderem mit Hinweis auf BGr, 25. September 2012, 2C_100/2012 [= BGE 138 II 506], E. 2.1.1, vgl. aber auch BGE 136 V 346 E. 3.3). Im erwähnten BGE 138 II 506 hat das Bundesgericht die allgemeine Beschwerdebefugnis eines Kantons namentlich in Fällen bejaht, in denen einem Entscheid beispielsweise präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukomme, wobei ebenfalls auf die restriktive Handhabung bezüglich der Berufung von Gemeinwesen auf die allgemeine Legitimationsklausel hingewiesen wurde (E. 2.1.1 mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit den gegebenenfalls die Legitimation begründenden finanziellen Interessen des Gemeinwesens genüge sodann nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse (E. 2.1.3 mit Hinweisen).

Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht neuerdings die Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens in Sozialhilfefällen gestützt auf § 21 Abs. 2 VRG ebenfalls aufgeworfen, jedoch bislang im Ergebnis offengelassen. Unter anderem war die Verletzung der Gemeindeautonomie zu prüfen gewesen, worauf sich die Beschwerdeführerin vorliegend jedoch nicht beruft. Ob eine vom Gemeinwesen beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist aber keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 22. August 2013, VB.2013.00150; 29. Januar 2013, VB.2012.00695, E. 1.4; vgl. BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.2 mit Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2). In einem Fall wurde die Beschwerde der Gemeinde trotz fehlender Anrufung der Gemeindeautonomie und Vorliegens eines Autonomiebereichs eingetreten, weil dem Entscheid präjudizielle Bedeutung für künftige, ähnlich gelagerte Fälle zukomme (VGr, 8. November 2011, VB.2012.00478, E. 2.2).

2.3  In Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung können somit Fragen der richtigen Rechtsanwendung bzw. Auslegung kantonalen Rechts allein weder legitimations- noch autonomiebegründend im Sinn von Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 und 2 BGG noch von § 21 Abs. 2 VRG sein (vgl. vorn, E. 1.4, insbes. BGE 138 II 506 E. 2.3; BGr, 8C_500/2012, E. 3.3). So ist im Entscheid 8C_500/2012, E. 3.3, bezüglich des Autonomie­schutzes von einem erheblichen Ermessensspielraum, der auch die Berücksichtigung ergänzender eigener Kriterien erlaube, die Rede. Zur Legitimation genügt somit nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die im Widerspruch zu jener einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz steht.

Im Folgenden ist die Legitimation des die Beschwerde führenden Gemeinwesens innerhalb dieses abgesteckten Rahmens zu prüfen.

2.3.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich vorliegend wie erwähnt nicht auf die Verletzung von Garantien, welche ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG; Gemeindeautonomie). Aufgrund des geringen Streitwerts liegt auch kein wesentlicher Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen vor, fiele die Sache doch grundsätzlich "nur" in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 21 Abs. 2 lit. c VRG; vgl. auch BGE 136 II 383, E. 2.4, wo von "wichtigen" finanziellen Interessen die Rede ist). Sie ist durch den angefochtenen Entscheid aber auch nicht wie eine Privatperson im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. a VRG berührt, hat sie doch hoheitlich gehandelt. Somit stellt sich allein die Frage, ob sich die Beschwerdeführerin auf die allgemeine Legitimationsklausel im Sinn von Art. 111 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 BGG berufen kann. Die Beschwer­de­schrift beinhaltet jedoch lediglich Ausführungen zur Frage der Rechtsanwendung bzw. Auslegung kantonalen Rechts, das ihr konkret aber keinen (wesentlichen) Ermessensspielraum belässt. Demnach ist nach der aktuellen Rechtsprechung auch nicht gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel auf die Beschwerde einzutreten, was der Vollständigkeit halber etwas näher darzulegen ist.

2.3.2  Konkret beanstandet die Beschwerdeführerin die von der Vorinstanz vorgenommene Auslegung von § 27 Abs. 1 lit. a des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG). Gemäss dieser Bestimmung kann rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe ganz oder teilweise zurückgefordert werden, wenn der Hilfeempfänger rückwirkend Leistungen von Sozial- oder Privatversicherungen oder von haftpflichtigen oder anderen Dritten erhält, entsprechend der Höhe der in der gleichen Zeitspanne ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe.

Der Bezirksrat subsumierte die Lohnnachzahlungen unter § 27 Abs. 1 lit. a SHG und hielt fest, die Rückerstattung sei nur möglich, sofern die im Gesetz vorausgesetzte zeitliche Identität gegeben sei, was vorliegend nicht erfüllt sei. Die damit zusammenhängende Rüge der Beschwerdeführerin betrifft somit die Auslegung kantonalen Rechts, was aber aus den dargelegten Gründen gerade nicht legitimationsbegründend ist.

2.3.3 Weiter stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, die betreffenden Lohnansprüche des Beschwerdegegners seien "Vermögen" im Sinn von §  20 SHG gewesen, weshalb eine Rückforderung gemäss § 27 Abs. 1 lit. c SHG rechtmässig sei. Nach § 27 Abs. 1 lit. c SHG ist rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe zurückzuerstatten, wenn die Voraussetzungen zur Rückerstattung nach § 20 SHG erfüllt sind. Gemäss letzterer Bestimmung wird von einem Hilfesuchenden, der Grundeigentum oder andere Vermögenswerte in erheblichem Umfang hat und deren Realisierung ihm nicht möglich oder nicht zumutbar ist, in der Regel die Unterzeichnung einer Rückerstattungsverpflichtung verlangt. Darin verpflichtet er sich, die Leistungen ganz oder teilweise zurückzuerstatten, wenn diese Vermögenswerte realisierbar werden (vgl. § 20 Abs. 1 SHG). Der Bezirksrat erachtete die Voraussetzungen für die Anwendung von § 20 Abs. 1 SHG hinsichtlich der ausstehenden Lohnforderungen als nicht gegeben. Diese Lohnforderungen seien nicht Vermögenswerte gewesen, auf welche der Beschwerdegegner schon bei Unterstützungsbeginn einen Eigentumsanspruch gehabt habe. Somit tangiert die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführerin wiederum Fragen der Rechtsauffassung bzw. der richtigen Rechtsanwendung und der Auslegung kantonalen Rechts, worauf – wie ausgeführt – nicht einzutreten ist.

3.  

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ihr steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr.    620.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an:…

 

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

 

Aus folgenden Gründen hätte auf die Beschwerde eingetreten werden müssen: 

1.         Das Bundesgericht erwähnt zwar regelmässig, die Gemeinden seien gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG nur restriktiv als beschwerdelegitimiert zu erachten (vgl. E. 2 des vorliegenden Beschlusses). Dennoch ist im Bereich der Sozialhilfe kein Urteil ersichtlich, in dem das Bundesgericht auf eine Gemeindebeschwerde nicht eingetreten wäre, die in Bezug auf Art. 89 Abs. 1 BGG genügend begründet war. Vielmehr hat das Bundesgericht in zwei publizierten Entscheiden (BGE 136 V 346 E. 3.5; BGE 134 II 45 E. 2.2.1, beide mit Hinweis auf ZBl 1997 S. 414 ff.) sowie in diversen unpublizierten Urteilen (z.B. BGr, 21. Januar 2010, 8C_650/2009, E. 1.2.1) jeweils festgehalten, dass das Gemeinwesen als Erbringer von Fürsorgeleistungen gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG als beschwerdelegitimiert zu erachten sei – und zwar ohne weitere Voraussetzungen, etwa in Bezug auf den Streitwert oder die mögliche Präjudizwirkung des Entscheids. Mit BGE 138 II 506 ist die Rechtsprechung des Bundesgerichts entgegen der Auffassung der Mehrheit nicht restriktiver geworden: In BGE 138 II 506 E. 2.1.2 wird als Beispiel für die Bejahung der Legitimation BGE 136 V 346 E. 3.5 erwähnt, wo wie gesagt festgehalten wird, dass das Gemeinwesen als Erbringer von Fürsorgeleistungen beschwerdelegitimiert sei. Auch das von der Mehrheit angeführte Urteil 8C_500/2012 enthält kein Indiz für eine Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung bzw. für eine Verschärfung der bundesgerichtlichen Legitimationspraxis: Die beschwerdeführende Gemeinde hatte sich einzig auf ihre Gemeindeautonomie berufen, weshalb das Bundesgericht darauf verzichtete, die Legitimation nach Art. 89 Abs. 1 BGG zu prüfen (BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.1 Absatz 2). Michael Pflüger kommt in seiner 2013 erschienenen Dissertation ebenfalls zum Schluss, dass das Bundesgericht auf Gemeindebeschwerden im Bereich der Sozialhilfe grundsätzlich eintritt (Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/St. Gallen 2013, S. 151 ff.). Demnach ist davon auszugehen, dass das Bundesgericht auf die vorliegende Gemeindebeschwerde eintreten würde, wenn die Gemeinde ihre Legitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG hinreichend begründete. Somit muss auch das Zürcher Verwaltungsgericht – als kantonale Vorinstanz des Bundesgerichts – auf die Beschwerde eintreten (Art. 111 BGG).

2.         Das Bundesgericht lässt für die Begründung der Gemeindebeschwerde zwar nicht jedes beliebige Interesse genügen und verneint die Legitimation beispielsweise dann, wenn eine Gemeinde einen Entscheid anficht, der sie zur Zahlung von Verfahrenskosten oder Entschädigungen verpflichtet (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.1.3 und E. 2.4). Dem Postulat, das Gemeinwesen als Erbringer von Fürsorgeleistungen stets als beschwerdelegitimiert zu erachten, steht dies indessen nicht entgegen. Sachliche Gründe sprechen nämlich für eine differenzierte Beurteilung der Legitimation, wenn finanzielle Interessen einer Gemeinde auf dem Spiel stehen: Geht es (wie beispielsweise bei der Anfechtung von Verfahrenskosten) um blosse finanzielle Nebenfolgen der Verwaltungstätigkeit, so betrifft die Anfechtung in der Regel lediglich punktuell auftretende, relativ geringfügige Kosten des Gemeinwesens, weshalb sich eine Verneinung der Gemeindelegitimation rechtfertigt (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.2.2 und E. 2.3). Geht es hingegen – wie bei Sozialhilfeleistungen – um die Anfechtung von Kosten, die unmittelbar aufgrund der Ausübung einer Staatsaufgabe entstehen, so ist regelmässig ein Bereich der kommunalen Leistungsverwaltung tangiert, der mit relativ hohen finanziellen Belastungen des Gemeinwesens verbunden ist, sei es aufgrund der möglichen langen Dauer der Zahlungsverpflichtung im Einzelfall, sei es aufgrund der Präjudizwirkung des angefochtenen Entscheids auf andere Fälle bzw. auf die gesamte Staatsaufgabe (vgl. Pflüger, a.a.O., S. 277 Rz. 664). Es erscheint deshalb gerechtfertigt, die Beschwerdelegitimation gestützt auf Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 BGG stets dann zu bejahen, wenn sich eine Gemeinde gegen eine oberinstanzlich angeordnete Zahlungsverpflichtung wehrt, die Kosten betrifft, die in unmittelbarem Zusammenhang zur Ausübung kommunaler Staatstätigkeit stehen.