Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00532

VB.2013.00648

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 3. April 2014

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

 

 

In Sachen

 

 

I.1       Stadt Kloten, vertreten durch den Stadtrat,

I.2       Gemeinde Nürensdorf, vertreten durch den Gemeinderat,

beide vertreten durch RA A,  

 

Beschwerdeführerinnen (VB.2013.00532),

 

II.1      Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz,

II.2      ZVS/BirdLife Zürich,

II.3      Pro Natura,

II.4      WWF Schweiz,

II.1–II.4 vertreten durch RA B,

Beschwerdeführende (VB.2013.00648),

 

gegen

 

I.1       Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz,

I.2       ZVS/BirdLife Zürich,           

I.3       Pro Natura,

I.4       WWF Schweiz,

I.1–I.4 vertreten durch RA B,

 

I.5        I,

I.6       Gemeinderat Bassersdorf,

I.7       Naturschutz Bassersdorf Nürensdorf NBN, vertreten durch L,

I.8       J,

I.9       K,

I.10     L,

I.11     M,

I.12      N,

I.13     O,

I.14     P,

I.15     Q,

I.16     R,

I.17     S,

I.18     T,

Zustelladresse I.7–18:
Naturschutz Bassersdorf Nürensdorf NBN, zuhanden von L,

 

I.19     U,

I.20     V,

I.21.    Gemeinderat Oberembrach, vertreten durch RA C,

I.22     W AG,

I.23     X AG,

I.22 und I.23 vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerschaft (VB.2013.00532)
und Mitbeteiligte (VB.2013.00648),

 

II.1      Stadt Kloten, vertreten durch den Stadtrat

II.2      Gemeinde Nürensdorf, vertreten durch den Gemeinderat,

beide vertreten durch RA A,

Beschwerdegegnerinnen (VB.2013.00648),

 

und

 

Amt für Landschaft und Natur,

Fachstelle Naturschutz,

Mitbeteiligte (VB.2013.00532
und VB.2013.00648),

 

 

betreffend Strassensanierung,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Eigentalstrasse führt durch die Gemeinden Oberembrach, Kloten und Nürensdorf und steht im Eigentum dieser drei Gemeinden. Nach dem regionalen Richtplan handelt es sich um eine Gemeindestrasse, auf der ein überkommunaler Radweg vorgesehen ist. Die Strasse befindet sich mitten in einem rund 2 km² grossen Natur- und Landschaftsschutzgebiet. Sie grenzt an Flachmoor-, Amphibienlaichgebiets- und Trockenwiesenflächen, die in Bundesinventaren als Schutzobjekte von nationaler Bedeutung aufgeführt sind. In den letzten Jahren wurde die Eigentalstrasse jeweils während der Froschwanderung im Frühjahr nachts gesperrt.

B. Der Deckbelag der Eigentalstrasse befindet sich seit längerer Zeit in einem schlechten Zustand. Nach einem Kälteeinbruch Ende 2012 nahmen die Schäden – insbesondere in Form von grossen und tiefen Schlaglöchern – innert weniger Wochen einen Umfang an, der die sichere Strassenverkehrsbenützung verunmöglichte. Am 16. Januar 2013 wurde die Strasse deshalb provisorisch bis Ende April 2013 gesperrt. Am 2. April 2013 verständigten sich die drei betroffenen Gemeinden zusammen mit dem zuständigen Regierungsrat darauf, die Eigentalstrasse zu sanieren und dabei auch zusätzliche Massnahmen zugunsten des Naturschutzes zu prüfen.

C. Am 7. Mai 2013 verfügten die Gemeinde Nürensdorf und die Stadt Kloten im Rahmen zweier identischer Beschlüsse unter anderem Folgendes:

1.  Der Belag der Eigentalstrasse wird ersetzt.

2.  Als Verbesserungen im Sinne von Art. 8 der Verordnung über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung und Art. 11 der Verordnung über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung werden folgende Massnahmen beschlossen:

a)  Totalsperrung während maximal 3 Monaten im Frühjahr / Sommer während der Frühjahrs-Laichwanderung (Zeitrahmen Mitte Februar / Anfang März, während ca. vier bis sechs Wochen) und der Sommer-Jungtierwanderung (Zeitrahmen ab ca. Anfang / Mitte Juni).

Die Organisation obliegt der Kantonalen Fachstelle Naturschutz. Betreffend der Genauigkeit der Zeiträume bleiben die jeweiligen Witterungsverhältnisse vorbehalten.

Die Erschliessung der Weiler "Eigental" und "Obholz" ist während des gesamten Jahres zu gewährleisten.

b)  Nächtliche Sperrung während der Herbstwanderung, maximal 1 Monat (Zeitrahmen in geeigneten Nächten während den Monaten Oktober und November, 18 Uhr bis 8 Uhr).

Die Organisation obliegt der Kantonalen Fachstelle Naturschutz. Betreffend der Genauigkeit der Zeiträume bleiben die jeweiligen Witterungsverhältnisse vorbehalten.

c)  Lastwagenfahrverbot (SSV 2.07).

d)  Signalisation Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h (SSV 2.30).

Diese Massnahmen sind soweit notwendig der Kantonspolizei zu beantragen und im Sinne von § 7 Abs. 2 der Kantonalen Signalisationsverordnung zu publizieren. Die Genehmigung durch die Kantonspolizei bleibt somit ausdrücklich vorbehalten.

3.  Die Begehren um Erstellung von Amphibiendurchlässen werden abgewiesen.

4.  Die bestehende provisorische Sperrung wird bis ca. Ende Juli 2013 bzw. bis zum Abschluss der Bauarbeiten verlängert. Die Verlängerung der Sperrung ist im Sinne von § 7 Abs. 2 der Kantonalen Signalisationsverordnung zu publizieren.

Diese Verfügung wurde am 16. Mai 2013 im Klotener Anzeiger publiziert. Aus der Amtsblattpublikation geht hervor, dass die Anordnung jenen Abschnitt der Eigentalstrasse betrifft, der zwischen dem Kreisel Kreuzstrasse (Birchwil, Gemeindegebiet Nürensdorf) und der Gemeindegrenze Kloten-Oberembrach liegt.

II.  

A. Gegen die Beschlüsse der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf vom 7. Mai 2013 erhoben mehrere Personen und Organisationen Rekurs beim Bezirksrat Bülach. Vier Naturschutzverbände, nämlich der Schweizer Vogelschutz (SVS)/BirdLife Schweiz, der Zürcher Vogelschutz (ZVS)/BirdLife Zürich, die Pro Natura und der WWF Schweiz beantragten hauptsächlich, auf die Strassensanierung sei zu verzichten und die Strassenbenützung mit Motorfahrzeugen sei zu verbieten; eventuell seien diverse Schutzmassnahmen (Strassensperrungen) anzuordnen. Der Naturschutz Bassersdorf Nürensdorf (NBN) und mehrere seiner Mitglieder beantragten, gestützt auf ein 2003 von H erstelltes Gutachten sei ein Amphibienleitwerk zu erstellen (bestehend aus Leitzäunen entlang der Strasse und mehreren Tunnels), wobei eventuell vorab ein neues Gutachten einzuholen sei. Die Gemeinde Bassersdorf verlangte eine deutliche Einschränkung der angeordneten Strassensperrungen und einen Verzicht auf das Lastwagenverbot; eventuell seien Amphibiendurchgänge zu erstellen. Die Gemeinde Oberembrach beantragte im Hauptstandpunkt, die angefochtenen Beschlüsse seien abgesehen von der Sanierungsverpflichtung aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie mangels Zuständigkeit teilweise nichtig seien. U und V verlangten die Aufhebung der angeordneten Schutzmassnahmen und die Anordnung der Erstellung von Amphibientunnels. I beantragte die unverzügliche Strassensanierung und Zulassung der ganzjährigen Strassenbenützung, allenfalls verbunden mit der Erstellung von Amphibiendurchgängen. Die W AG und die X AG verlangten die Aufhebung der angeordneten Sperrzeiten und des Lastwagenfahrverbots. 

B. Am 17. Juli 2013 beschloss der Bezirksrat Bülach, die diversen Rekursverfahren zu vereinigen (Disp.-Ziff. I). In Disp.-Ziff. II traf er folgende Anordnungen:

A) Im Sinne der Erwägungen ist

a)  die Eigentalstrasse – grundsätzlich in ihrer heutigen Breite – ohne weiteren Verzug zu sanieren;

b)  die Erstellung von Amphibiendurchlässen voranzutreiben – dies auf der Grundlage des Gutachtens "Amphibienlaichgebiet Eigental, Kloten ZH: Planungskonzept Kleintierleitwerk", dat. 30. Oktober 2003, und der noch vorzunehmenden Ergänzung und Aktualisierung im Sinne der Erwägungen.

B) Über die weiteren Anfechtungsgegenstände (Sperrzeiten etc.) wird nach Abschluss der Schriftenwechsel befunden.

C) Für die Rekurrenten besteht die Möglichkeit, zur jeweiligen Vernehmlassung zu ihrem Rekurs innert 30 Tagen, vom Empfang dieses Beschlusses an gerechnet, freiwillig eine Replik einzureichen.

Allfälligen Beschwerden entzog der Bezirksrat im Sinne der Erwägungen die aufschiebende Wirkung (Disp.-Ziff. III letzter Satz). Der Beschluss wurde am 26. Juli 2013 im Zürcher Amtsblatt publiziert.

III.  

A. Am 20. Juli 2013 gelangten die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten, der Bezirksratsbeschluss vom 17. Juli 2013 sei aufzuheben. Eventuell sei die Sache an den Bezirksrat zurückzuweisen zur umfassenden Behandlung der Rekurse, insbesondere unter Berücksichtigung auch der Frage des Amphibienschutzes durch Sperrzeiten. Die Verfahrenskosten seien der Beschwerdegegnerschaft, eventuell der Staatskasse aufzuerlegen. Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Das Verwaltungsgericht legte ein Beschwerdeverfahren unter der Nummer VB.2013.00532 an. Mit Verfügung vom 28. August 2013 stellte der verfahrensleitende Verwaltungsrichter – nach Anhörung der übrigen Parteien – die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her.

B. Am 12. September 2013 gelangten sodann auch vier Naturschutzverbände mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht, nämlich der Schweizer Vogelschutz (SVS)/BirdLife Schweiz, der Zürcher Vogelschutz (ZVS)/BirdLife Zürich, die Pro Natura und der WWF Schweiz. Sie beantragten, 1. der Bezirksratsbeschluss vom 17. Juli 2013 sei aufzuheben und die Sanierung der Eigentalstrasse im Abschnitt Schützenhaus Oberembrach bis zur Gemeindegrenze Kloten-Nürensdorf (Höhe Birchwil) zum Zweck der Benützung mit Motorfahrzeugen zu verbieten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft (eventuell der Staatskasse). Eventuell sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Sache zur detaillierten Sachverhaltsabklärung und Fortführung des Verfahrens an den Bezirksrat zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht sei die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder herzustellen. Das Verwaltungsgericht legte ein Verfahren unter der Nummer VB.2013.00648 an. Der verfahrensleitende Verwaltungsrichter trat am 7. November 2013 auf das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung – unter Hinweis auf seine Verfügung vom 28. August 2013 – nicht ein.

C. Am 7. November 2013 vereinigte der prozessleitende Verwaltungsrichter die Beschwerdeverfahren VB.2013.00532 und VB.2013.00648; die Akten des letzteren Verfahrens nahm er als act. 24 zum Verfahren VB.2013.00532. Neben den im Rubrum des angefochtenen Entscheids erwähnten Parteien nahm er die Mitglieder des NBN, die als Privatpersonen Rekurs erhoben hatten, als Parteien auf, nämlich J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S und T. Das Amt für Landschaft und Natur (Fachstelle Naturschutz) nahm er in beiden Verfahren als Mitbeteiligte auf. Schliesslich setzte er den Parteien Frist an, um sich zu den Eingaben der jeweils übrigen Parteien zu äussern.

D. Die beschwerdegegnerischen Parteien liessen sich im Beschwerdeverfahren wie folgt vernehmen: Der NBN verlangt, der Bezirksratsentscheid vom 17. Juli 2013 sei zu bestätigen, wobei dem NBN keine Verfahrenskosten aufzuerlegen seien. Die Gemeinde Oberembrach beantragt, der vorinstanzliche Entscheid sei zu bestätigen; eventuell sei festzustellen, dass die Eigentalstrasse vorläufig instand gestellt und wiedereröffnet werden müsse (subeventuell: unter Fortführung des bisherigen Verkehrsregimes) und dass alle Naturschutzmassnahmen unabhängig davon, parallel dazu umfassend geprüft werden müssten. I stellt das Begehren, es sei die unverzügliche Reparatur der Eigentalstrasse durch die drei betroffenen Gemeinden sowie die Erstellung und Finanzierung der Amphibienschutzanlagen durch die Baudirektion anzuordnen. U und V verlangen im Zusammenhang mit der Beschwerde VB.2013.00532, der Bezirksratsbeschluss sei aufzuheben; eventuell sei die Sache an den Bezirksrat zur umfassenden Behandlung (auch zur Prüfung des Amphibienschutzes durch Sperrzeiten) zurückzuweisen. In Bezug auf die Beschwerde VB.2013.00648 beantragen sie die Beschwerdeabweisung, eventuell nach Einholung einer polizeilichen Stellungname zur Beurteilung der Verkehrssituation und -belastung. Das beigeladene Amt für Landschaft und Natur verlangt die Aufhebung des Bezirksratsbeschlusses. Die W AG und die X AG verzichteten im Beschwerdeverfahren darauf, sich vernehmen zu lassen. 

E. Am 10. Dezember 2013 stellte der Gemeinderat Oberembrach (unter anderem) den Antrag, im Rahmen vorsorglicher Massnahmen seien einzelne Teilstrecken der Eigentalstrasse wieder zu eröffnen. Am 12. Dezember 2013 wies der verfahrensleitende Verwaltungsrichter dieses Begehren mangels Glaubhaftmachung einer unmittelbaren Bedrohung bedeutender Polizeigüter ab. 

F. Nach mehreren Schriftenwechseln verfügte der prozessleitende Verwaltungsrichter am 21. Januar 2014, den Parteien würden von nun an aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung jeweils nur noch nicht erstreckbare Fristen von 10 Tagen angesetzt, um zu den Eingaben der übrigen Parteien Stellung zu nehmen.

G. Am 30. Januar 2014 reichte der Vertreter der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf dem Verwaltungsgericht eine Vereinbarung ein, die sowohl von den beschwerdeführenden Gemeinden (VB.2013.00543) als auch von den beschwerdeführenden Naturschutzverbänden (VB.2013.00648) am 28. bzw. 30. Januar 2014 unterzeichnet worden war. Die beschwerdeführenden Gemeinden erklärten darin sinngemäss, dass sie ihre Beschwerde insoweit zurückzögen, als sie sich darin gegen die sofortige Sanierung der Eigentalstrasse zwischen dem Kreisel Chrüzstrass und der Abzweigung Geerlisberg (Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) gewehrt hätten. Aufgrund dieser Vereinbarung beschloss das Verwaltungsgericht am 10. Februar 2014, das Verfahren werde infolge teilweisen Rückzugs der Beschwerde VB.2013.00532 als in Bezug auf den Strassenabschnitt zwischen dem Kreisel Chrüzstrass und der Abzweigung Geerlisberg (Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) erledigt abgeschrieben.

H. Am 11. bzw. 13. Februar 2014 setzte der prozessleitende Verwaltungsrichter den Parteien eine weitere nicht erstreckbare Frist von 10 Tagen an, um zu den Eingaben der übrigen Parteien Stellung zu nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell zuständig.

1.2 Die Vorinstanz hat ihren Beschluss vom 17. Juli 2013 als Teilentscheid bezeichnet. Ein solcher ist vor Verwaltungsgericht (unter anderem) dann anfechtbar, wenn im Rekursverfahren nur ein Teil der gestellten Begehren behandelt wurde, sofern diese unabhängig von den anderen Begehren beurteilt werden können (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 91 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]; vgl. BGE 138 V 106 E. 1.1). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, da – wie sich zeigen wird (E. 5.7) – die im Entscheid beurteilten Fragen aufgrund des Koordinationsgebots nicht getrennt von den übrigen Begehren entschieden werden durften. Somit handelt es sich beim angefochtenen Beschluss um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid. Als solcher impliziert er einen Entscheid über die von mehreren Parteien gerügte Zuständigkeit des Bezirksrates und ist daher gemäss § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 BGG anfechtbar (vgl. VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.5). Indem der angefochtene Beschluss anordnet, die Eigentalstrasse ohne weiteren Verzug zu sanieren und die Erstellung von Amphibiendurchlässen voranzutreiben, kann er zudem einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil von nicht unerheblichem Gewicht bewirken, der darin besteht, dass die beschwerdeführenden Gemeinden die Kosten für die Sanierung der Strasse tragen müssten, obwohl die Strasse unter Umständen anschliessend gesperrt, verschmälert oder anderweitig umgestaltet werden muss. Zudem kann der angefochtene Beschluss – in Verletzung des Koordinationsgebots – den Entscheid über die weiteren im Rekursverfahren gestellten Begehren präjudizieren. Damit unterliegt der Beschluss auch gemäss den Vor­aussetzungen für die Anfechtung der übrigen Zwischenentscheide (§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (vgl. zu den finanziellen Einbussen als nicht wiedergutzumachender Nachteil: RB 1998 Nr. 33; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. A., Zürich etc. 2014, § 19a N. 51).

1.3 In geografischer Hinsicht beschränkt sich die vorliegende Streitigkeit auf die Eigentalstrasse im Abschnitt zwischen der Abzweigung Geerlisberg (Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) und der Gemeindegrenze Kloten-Oberembrach (vgl. Sachverhalt III.H).

1.4 Das Verwaltungsgericht hat die am 17., 19. und 21. Februar sowie am 3. März 2014 eingegangenen Stellungnahmen mehrerer Parteien den jeweils übrigen Parteien noch nicht zugestellt. Die insofern erfolgte Beschränkung des rechtlichen Gehörs rechtfertigt sich, weil das Verfahren von den Parteien als dringlich erachtet wird, sodass dem Gebot der Verfahrensbeschleunigung in besonderem Masse Rechnung zu tragen ist. Hinzu kommt, dass schon mehrere Schriftenwechsel durchgeführt wurden, dass die noch nicht zugestellten Stellungnahmen keine neuen Argumente enthalten und dass es sich beim vorliegenden Urteil nicht um einen Endentscheid, sondern lediglich um einen Zwischenentscheid handelt (vgl. E. 7).

1.5 Soweit das Verwaltungsgericht in bisherigen Anordnungen die Baudirektion als Mitbeteiligte bezeichnet hat, ist das Rubrum insoweit zu korrigieren, als antragsgemäss und entsprechend der Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 7. November 2013 das Amt für Landschaft und Natur als Mitbeteiligte zu bezeichnen ist.

2.  

2.1 Die angefochtene Anordnung tangiert die beschwerdeführenden Gemeinden (VB.2013.00523) in ihrer Planungs- bzw. Gemeindeautonomie: Der Bezirksrat ordnete an, dass die beschwerdeführenden Gemeinden die Eigentalstrasse entgegen ihrer Absicht unverzüglich (d. h. ohne die definitiven Schutzmassnahmen abzuwarten) sanieren müssten, und dass sie die – von ihnen erstinstanzlich abgelehnte – Erstellung von Amphibiendurchlässen voranzutreiben hätten. Wird ferner berücksichtigt, dass es sich bei der Eigentalstrasse um eine auf dem Gebiet der beschwerdeführenden Gemeinden liegende Gemeindestrasse handelt, für deren Bau und Unterhalt sie zuständig sind (§ 26 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG]), sind die betreffenden Gemeinden gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG als beschwerdelegitimiert zu erachten.

2.2 Die beschwerdeführenden Naturschutzverbände (VB.2013.00624) sind gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) zur Beschwerde berechtigt: Der SVS, der WWF und die Pro Natura sind im Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO; SR 814.076) aufgeführt. Beim ZVS handelt es sich um eine kantonale Sektion des SVS, der überdies über Grundeigentum verfügt, das im vorliegend streitbetroffenen Bereich an die Eigentalstrasse grenzt. 

2.3 Da die Beschwerdelegitimation der rechtsmittelklagenden Parteien zu bejahen ist und die übrigen formellen Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.4 Die Parteistellung der Beschwerdegegnerschaft lässt sich anhand der vorliegenden Akten nur teilweise abschliessend beurteilen. Die Beurteilung kann im vorliegenden Verfahren zwar an sich – mangels Entscheidrelevanz – offengelassen werden. Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigen sich indessen im Hinblick auf das weitere Verfahren die nachfolgenden Hinweise.

2.4.1 Die Parteistellung der Gemeinden Oberembrach und Bassersdorf dürfte zu bejahen sein: Die Eigentalstrasse wurde bis anhin von relativ vielen Motorfahrzeugen benutzt; das Verwaltungsgericht ging in seinem Urteil VB.2005.00353 von täglich maximal 2'800 Fahrzeugen aus, davon 4–5 % Lastwagenverkehr. Deshalb ist anzunehmen, dass die Sperrung der Eigentalstrasse in den Nachbargemeinden Oberembrach und Bassersdorf beachtlichen Ausweichverkehr zur Folge hat, der diese Gemeinden dazu zwingt, Routen für den Umfahrungsverkehr zu planen und für die Sicherheit und den Unterhalt der betroffenen Gemeindestrassen zu sorgen. Insofern tangieren die vorliegend umstrittenen Massnahmen die Planungsautonomie bzw. die Strassenhoheit der Gemeinden Oberembrach und Bassersdorf.

2.4.2 Bei I, U und V wäre die direkte Betroffenheit bzw. die Parteistellung dann zu bejahen, wenn der durch die Sperrung der Eigentalstrasse bewirkte Ausweichverkehr auf den Strassen, an denen sie wohnen, zu einer Verkehrszunahme von mehr als 10 Prozent oder zu deutlich wahrnehmbarem zusätzlichem Lastwagenverkehr führen würde (vgl. BGE 136 II 281 E. 2.3.2 und 2.5.4; so bereits RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985 Nr. 47). Diese Frage kann anhand der Verfahrensakten nicht beurteilt werden; sie wird im Verlauf des weiteren Verfahrens zu prüfen sein. Verneinendenfalls müsste weiter untersucht werden, ob der Ausweichverkehr in der Wohnumgebung von I, U und V dazu führt, dass die Verkehrssicherheit merklich eingeschränkt wird oder dass sie in der Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit objektiv beeinträchtigt werden. 

2.4.3 Die verfahrensbeteiligten elf Mitglieder des Vereins G, nämlich J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S und T, berufen sich einzig auf die Wahrung von Naturschutzinteressen. Sie legen nicht dar, inwiefern sie durch die von den Vorinstanzen angeordneten Massnahmen mehr als die Allgemeinheit betroffen sind, weshalb nicht ersichtlich ist, weshalb ihnen Parteistellung zukommen sollte. Selbst wenn sich die Vereinsmitglieder auf Immissionsschutzinteressen berufen würden, wäre ihre Parteistellung zu verneinen, denn sie machen selber nicht geltend, dass sie aufgrund der Sperrung der Eigentalstrasse besondere Nachteile in Form von deutlich wahrnehmbaren Beeinträchtigungen erleiden würden (vgl. VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00172, E. 2.2, publiziert in RB 2005 Nr. 9 = BEZ 2005 Nr. 9 = ZBl 2005 S. 597).

2.4.4 Der Naturschutz Bassersdorf Nürensdorf (NBN) ist nach eigenen Angaben vorwiegend in den Gemeinden Basserdorf, Nürensdorf und Brütten tätig. Mangels gesamtschweizerischer oder gesamtkantonaler Tätigkeit steht ihm das ideelle Verbandsbeschwerderecht somit nicht zu (Art. 12 NHG; § 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Da es ferner an schutzwürdigen Interessen einer grossen Anzahl der Vereinsmitglieder fehlt (vgl. E. 2.4.3), ist der Verein auch zur egoistischen Verbandsbeschwerde nicht berechtigt (vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1). Die Parteistellung des Vereins könnte unter diesen Umständen einzig dann bejaht werden, wenn ihn die angeordneten Massnahmen in seinem Tätigkeitsfeld einschränken würden und er dadurch in seiner Autonomie tangiert wäre (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 962). Ob die vorliegend umstrittenen Sanierungs- und Schutzmassnahmen zu einer Einschränkung des Tätigkeitsfelds des NBN führen könnten, lässt sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht eindeutig beurteilen; die Frage wird im weiteren Verfahren noch zu prüfen sein. 

2.4.5  Die W AG und die X AG betreiben Kiesgruben in Oberembrach und benützen die Eigentalstrasse regelmässig für Lastwagenfahrten ihrer Unternehmen. Daraus ergibt sich ihre besondere Betroffenheit bzw. ihre Parteistellung im Beschwerdeverfahren (vgl. VGr, 4. Mai 2006, VB.2005.00353, E. 2.2).

3.  

3.1 Staatsstrassen sind gemäss § 5 Abs. 1 StrG die gemäss Planungs- und Baugesetz in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen. Alle übrigen Strassen sind Gemeindestrassen (§ 5 Abs. 2 StrG). Die Staatsstrassen sind vom Staat und die Gemeindestrassen von den politischen Gemeinden zu erstellen oder auszubauen (§ 6 Abs. 1 StrG). Über den Bau von Gemeindestrassen beschliessen die nach der Gemeindeordnung zuständigen Organe. Sie beachten dabei den Erschliessungsplan gemäss Planungs- und Baugesetz (§ 10 Abs. 1 StrG). Soweit offensichtlich Interessen einer Nachbargemeinde berührt werden, ist deren Gemeinderat vorher anzuhören (§ 10 Abs. 2 StrG). Gemeindestrassen werden von dem nach der Gemeindeordnung zuständigen Organ projektiert; dieses hört die Baudirektion und die Gemeinderäte von Nachbargemeinden rechtzeitig an, wenn deren Interessen berührt werden (§ 12 Abs. 2 StrG). Die Projekte sind der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung in einer Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme zu unterbreiten; bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann darauf verzichtet werden (§ 13 Abs. 1 StrG). Projekte für Gemeindestrassen werden vom Gemeinderat festgesetzt. Der Festsetzungsbeschluss bedarf der Genehmigung des Bezirksrats, wenn die Erteilung des Enteignungsrechts erforderlich ist (§ 15 Abs. 2 StrG). Gegen das Projekt kann innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden (§ 17 Abs. 1 Satz 1 StrG); bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann auf das Einspracheverfahren verzichtet werden (§ 17 Abs. 5 Satz 1 StrG). Die Strassen sind nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können (§ 25 Abs. 1 StrG). Der Strassenunterhalt umfasst insbesondere (unter anderem) die Instandhaltung und die Ausbesserung von Schäden (§ 25 Abs. 2 StrG). Unterhaltspflichtig ist das baupflichtige Gemeinwesen (§ 26 Abs. 1 StrG).

3.2 Nach § 4 Abs. 2 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (KSigV) sind dauernde Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen durch die Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde zu verfügen. Sind weitere Gemeinden davon betroffen, ist deren Stellungnahme einzuholen. Ein Antrag darf nur nach Anhörung der Verkehrstechnischen Kommission abgelehnt werden. Für vorübergehende Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen sind die Gemeindebehörden zuständig (§ 5 Abs. 3 KSigV).

3.3 Gemäss Art. 78 Abs. 5 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 NHG ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1^bis NHG). Der Bundesrat bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope und Moore von nationaler Bedeutung, bestimmt deren Lage und legt die Schutzziele fest (Art. 18a und Art. 23a in Verbindung mit Art. 18a NHG). Nach Art. 13 Abs. 1 NHG kann der Bund Naturschutz, Heimatschutz und Denkmalpflege unterstützen, indem er den Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite und auf der Grundlage von Programmvereinbarungen globale Finanzhilfen für die Erhaltung, den Erwerb, die Pflege, die Erforschung und die Dokumentation von (unter anderem) schützenswerten Landschaften sowie Natur- und Kulturdenkmälern gewährt.

3.4 Im Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorinventar) ist als Nr. 856 das Schutzobjekt "Eigental-Riede" in Kloten eingetragen (Art. 1 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung [Flachmoorverordnung, FMV]). Nach Art. 4 FMV müssen die im Flachmoorinventar eingetragenen Objekte ungeschmälert erhalten bleiben. Als Schutz- und Unterhaltsmassnahmen sorgen die Kantone insbesondere dafür, dass (unter anderem) der Unterhalt und die Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen das Schutzziel nicht zusätzlich beeinträchtigen (Art. 5 Abs. 2 lit. c FMV). Bauten, Anlagen und Bodenveränderungen sind in den Pufferzonen zulässig, sofern sie das Schutzziel nicht beeinträchtigen (Art. 5 Abs. 3 FMV). Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit als möglich rückgängig gemacht werden (Art. 8 FMV).

3.5 Im Bundesinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Amphibienlaichgebiete-Inventar) ist als Nr. 502 das Schutzobjekt "Eigental, Pantliried" in Kloten, Oberembrach, Nürensdorf und Bassersdorf eingetragen (Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 15. Juni 2011 über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung [Amphibienlaichgebiete-Verordnung; AlgV]). Die geschützten ortsfesten Objekte sind ungeschmälert und die Wanderobjekte funktionsfähig zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 AlgV). Zum Schutzziel gehört insbesondere (unter anderem) die Erhaltung und Förderung der Amphibienpopulationen, die den Wert des Objekts begründen (Art. 6 Abs. 2 lit. b AlgV). Ein Abweichen vom Schutzziel ortsfester Objekte ist nur zulässig für standortgebundene Vorhaben, die einem überwiegenden öffentlichen Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen (Art. 7 Abs. 1 AlgV). Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit möglich beseitigt werden (Art. 11 Satz 1 AlgV). 

3.6 Im Bundesinventar der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (Trockenwieseninventar) ist als Nr. 3800 das Schutzobjekt "Eigental" in Kloten enthalten (Art. 2 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 13. Januar 2010 über den Schutz der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung [Trockenwiesenverordnung; TwwV]). Die im Trockenwieseninventar enthaltenen Objekte sind ungeschmälert zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 Satz 1 TwwV). Ein Abweichen vom Schutzziel ist nur zulässig für unmittelbar standortgebundene Vorhaben, die dem Schutz des Menschen vor Naturgefahren oder einem andern überwiegenden öffentlichen Interesse von nationaler Bedeutung dienen (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 TwwV). Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit möglich beseitigt werden (Art. 11 TwwV).

3.7 Nach § 204 Abs. 1 PBG haben (unter anderem) Gemeinden in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Die Schutzmassnahmen verhindern Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an; ihr Umfang ist jeweils örtlich und sachlich genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG). Die zuständige Direktion trifft die Schutzmassnahmen für Objekte, denen über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt; sie hört vorgängig die Gemeinde und den regionalen Planungsverband an und nimmt in ihrem Zuständigkeitsbereich die Aufsicht über die Gemeinden wahr (§ 211 Abs. 1 PBG). Der Gemeinderat trifft die Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung (§ 211 Abs. 2 PBG). Der Kanton kann Subventionen gewähren (unter anderem) an Gemeinden bis zur Hälfte der beitragsberechtigten Ausgaben für Massnahmen im Interesse von Objekten des Natur- und Heimatschutzes sowie von Erholungsgebieten (§ 217 Abs. 2 lit. b PBG).

3.8 Für bewilligungspflichtige Vorhaben, welche förmlich geschützte oder inventarisierte Ortsbild-, Denkmalschutz-, Archäologie-, Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung berühren, findet ein Bewilligungsverfahren gemäss Bauverfahrensverordnung statt (§ 11a der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]). Als besondere Anordnungen für Naturschutzobjekte sind, soweit die planungsrechtlichen Massnahmen nicht genügen, Vorschriften zu erlassen und Verfügungen zu treffen, welche alle Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen verbieten, die Pflanzen oder Tiere zerstören, schädigen, gefährden, beeinträchtigen oder sonstwie stören oder die Beschaffenheit des Bodens sowie andere natürliche Verhältnisse nachteilig verändern können, ferner solche, die im Landschaftsbild störend in Erscheinung treten (§ 15 Abs. 1 KNHV). Solche Vorschriften und Verfügungen können beispielsweise Verbote enthalten über das Errichten von Bauten und Anlagen aller Art (§ 15 Abs. 2 KNHV).

3.9 Gemäss § 1 des Gesetzes vom 17. März 1974 über die Finanzierung von Massnahmen für den Natur- und Heimatschutz und für Erholungsgebiete (FMNHG; LS 702.21) wird ein Fonds geschaffen für die Finanzierung von Massnahmen zur Schaffung, Erhaltung, Erschliessung, Gestaltung oder Pflege von schützenswerten Landschafts- und Ortsbildern, von Natur- und Kulturobjekten sowie von Erholungsgebieten. Die Mittel des Fonds sind (unter anderem) bestimmt für die Finanzierung von Massnahmen im Sinn von § 1 FMNHG, wie die Pflege der Objekte und die Anlage von Wanderwegen, Rastplätzen, Parkplätzen und dergleichen, soweit nicht andere Finanzierungsquellen dazu ausgeschöpft werden können (§ 2 lit. c FMNHG). Der Regierungsrat beschliesst über die Verwendung der Fondsmittel (§ 4 FMNHG).

4.  

4.1 Was die Anordnung von Naturschutzmassnahmen angeht, sind sich die am vorliegenden Verfahren beteiligten Parteien – ebenso wie die diversen von ihnen zitierten Gutachten – uneinig, auf welche Weise die zahlreichen in der Region lebenden Amphibien insbesondere während der Laichwanderzeit geschützt werden sollen. Während die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zum Schutz der Amphibien partielle Strassensperrungen und Verkehrsbeschränkungen angeordnet haben (Sachverhalt I.C), hat die Vorinstanz die Vorantreibung der Erstellung von Amphibiendurchlässen verfügt (Sachverhalt II.B) und Disp.-Ziff. 3 der erstinstanzlichen Verfügung dadurch implizit aufgehoben.

4.2 Sowohl die erstinstanzlich angeordneten Strassensperrungen und Verkehrsbeschränkungen (Disp.-Ziff. 2) als auch die von der Vorinstanz verfügte Erstellung von Amphibiendurchlässen (Disp.-Ziff. II.A.b) dienen ausdrücklich und unbestrittenerweise dazu, dem Natur- und Landschaftsschutz Nachachtung zu verschaffen und insbesondere die Beeinträchtigung der geschützten Amphibien zu reduzieren. Es handelt sich somit ohne Zweifel um Schutzmassnahmen im Sinn von § 207 Abs. 1 PBG bzw. § 15 KNHV. Dass die Anordnung solcher Schutzmassnahmen im vorliegenden Fall erforderlich ist, wird im Grundsatz von keiner Partei bezweifelt. Den betroffenen Schutzobjekten kommt aufgrund ihrer Eintragung in Bundesinventaren nationale Bedeutung zu (vgl. E. 3.4, 3.5 und 3.6). Sie haben somit eine Bedeutung, die über den Gemeindebann hinausgeht, weshalb für die Anordnung von Schutzmassnahmen gemäss § 211 Abs. 1 Satz 1 PBG die (Bau-)Direktion zustän­dig ist.

4.3 Im vorliegenden Fall wurden die Naturschutzmassnahmen erstinstanzlich von der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf statt von der kantonalen Baudirektion getroffen. Die erstinstanzliche Anordnung erfolgte somit durch zwei funktionell unzuständige (Gemeinde-)Behörden (vgl. E. 4.2). Auch der Bezirksrat war angesichts von § 211 Abs. 1 PBG nicht dafür zuständig, Naturschutzmassnahmen anzuordnen – weder als Erst- noch als Rekursinstanz. Die bis anhin angeordneten Naturschutzmassnahmen erweisen sich demnach wegen fehlender Zuständigkeit der verfügenden Instanzen als unzulässig, ohne dass die weiteren diesbezüglichen formellen und materiellen Rügen geprüft werden müssten.

4.4 Die von den Vorinstanzen angeordneten Naturschutzmassnahmen können – entgegen der Auffassung mehrerer Parteien – nicht als nichtig qualifiziert werden. Gemäss § 211 Abs. 1 PBG ist zwar die Baudirektion dafür zuständig, die Schutzmassnahmen für Objekte zu treffen, denen über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass die Gemeinden in ihrem durch andere Bestimmungen begründeten Zuständigkeitsbereich eigene Massnahmen treffen, die dem Schutz überkommunaler Schutzobjekte dienen. Vorausgesetzt ist, dass solche Massnahmen den kantonalen Massnahmen nicht zuwiderlaufen. Auch wenn die im vorliegenden Fall erstinstanzlich angeordneten Verkehrsbeschränkungen teilweise auf bestimmte jährliche Zeiträume beschränkt sind, handelt es sich doch um dauernde Verkehrsanordnungen im Sinn von § 4 KSigV. Diese sind von der Kantonspolizei auf Antrag der Gemeinden anzuordnen, fallen also ebenfalls nicht in die Zuständigkeit der Gemeinden. Die Gemeinden verfügen aber gemäss § 5 Abs. 3 KSigV immerhin über die Kompetenz für vorübergehende Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen. Allgemeine Fahrverbote und Fahrverbote für Lastwagen könnten somit auch Gegenstand kompetenzgemäss durch die Gemeinden angeordneter vorübergehender Verkehrsbeschränkungen bilden. Dazu kommt, dass den Gemeinden vorliegend die Aufgabe zukommt, die Schutzmassnahmen mit dem Strassenbauprojekt oder den Strassenunterhaltsarbeiten zu koordinieren (vgl. E. 5 und 6.1). Damit ist die Unzuständigkeit für die angeordneten Massnahmen nicht offensichtlich, wie dies für die Annahme der Nichtigkeit vorausgesetzt wäre. Zudem wäre es mit der Rechtssicherheit nicht vereinbar, wenn jede von einer Gemeinde angeordnete Naturschutzmassnahme, die ein Schutzobjekt überkommunaler Bedeutung betrifft, als absolut unwirksam erachtet würde. Die Unzuständigkeit der Gemeinde bedeutet indessen einen Rechtsmangel der erstinstanzlichen Anordnungen, der zu ihrer Aufhebung führt.

5.  

5.1 Die beschwerdeführenden Gemeinden und Naturschutzverbände rügen ferner eine Verletzung des Koordinationsgebots. Sie machen insbesondere geltend, dass die Sanierung der Eigentalstrasse nicht vorgenommen werden dürfe, ohne dass die anzuordnenden Naturschutzmassnahmen feststünden.

5.2 Gemäss Art. 25a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert. Die für die Koordination verantwortliche Behörde sorgt für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen (Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG). Diese Grundsätze sind sinngemäss auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar (Art. 25a Abs. 4 RPG) und damit – analog – auch auf Strassenprojektpläne (VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4.1, publiziert in RB 2005 Nr. 36, BEZ 2005 Nr. 17 und ZBl 2005 S. 593 ff.). Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Art. 25a Abs. 1 RPG Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen (Art. 33 Abs. 4 RPG).

5.3 Das Koordinationsgebot bedeutet nach der Rechtsprechung, dass die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d. h. inhaltlich abgestimmt werden muss, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewandt werden dürfen (BGr, 28. Oktober 2013, 1C_120/2013, E. 3.2; BGE 120 Ib 400 E. 5; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a. a. O., N. 120). Die Voraussetzung des engen Sachzusammenhangs ist erfüllt, wenn die Gefahr widersprüchlicher bzw. nicht aufeinander abgestimmter Entscheide droht, d. h. grundsätzlich dann, wenn zwischen mehreren Verfahren Überschneidungen bestehen (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, a. a. O., Art. 25a N. 32). Kein Koordinationsbedarf besteht dort, wo ein Bauvorhaben allein aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden könnte, ohne dass weitere Bewilligungen erforderlich sind, selbst wenn gleichzeitig noch weitere Massnahmen getroffen werden sollten, die eigene Bewilligungen erforderten (VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4.1, publiziert in RB 2005 Nr. 36, BEZ 2005 Nr. 17 und ZBl 2005 S. 593 ff.).

5.4 Im vorliegenden Fall liesse sich zunächst fragen, ob die Koordinationspflicht entfällt, weil die Eigentalstrasse grundsätzlich auch ohne Anordnung von bewilligungspflichtigen baulichen Massnahmen saniert werden könnte: Würde bloss – wie von den Erstinstanzen vorgesehen – der bestehende Strassenbelag abgefräst und ersetzt, um die Funktionstüchtigkeit der Verschleissschicht wiederherzustellen, so wäre zumindest prima vista von nicht bewilligungspflichtigen Unterhaltsarbeiten auszugehen; die Belagssanierung fiele diesfalls weder unter §§ 12 ff. StrG noch unter § 11a KNHV. Allerdings kann im vorliegenden Fall nicht ausgeschlossen werden, dass die Baudirektion, die für die Anordnung von Schutzmassnahmen zuständig ist (E. 4.2), bewilligungspflichtige bauliche Massnahmen verfügen wird – beispielsweise die Erstellung von Amphibiendurchgängen sowie von Leitzäunen entlang der Eigentalstrasse, verbunden mit einer Verschmälerung der Strasse. Diesfalls wäre die Durchführung eines Strassenprojekts ( §§ 12 ff. StrG) und eines kantonalrechtlichen Bewilligungsverfahrens nach Bauverfahrensverordnung (§ 11a KNHV) wohl unumgänglich. Die anzuordnenden Sanierungs- und Naturschutzmassnahmen führen somit mindestens möglicherweise dazu, dass Bewilligungen mehrerer Behörden erforderlich sind, die der Koordinationspflicht unterliegen könnten. 

5.5 Die Naturschutz- und die Sanierungsmassnahmen, die in Bezug auf die Eigentalstrasse anzuordnen sind, stehen zueinander in einem engen gegenseitigen Wechselverhältnis: Es ist nicht auszuschliessen, dass die Baudirektion – gestützt auf §§ 205 ff. PBG in Verbindung mit Art. 78 Abs. 5 Satz 2 BV, Art. 8 FMV, Art. 11 Satz 1 AlgV und Art. 11 TwwV – anordnen wird, die Strassenbenützung durch Motorfahrzeuge sei aus naturschutzrechtlichen Gründen zu untersagen oder stark einzuschränken (vgl. Waldmann/Hänni, Art. 24c N. 10 f.; in Bezug auf Moorlandschaften BGE 138 II 281 E. 6.3). Ferner besteht die Möglichkeit, dass die Baudirektion die Erstellung von Amphibienleitwerken und -tunneln anordnet und zum Schluss kommt, dass diese aus moorschutzrechtlichen Gründen nur zulässig seien, wenn die Strasse verschmälert werde. Angesichts dieser Möglichkeiten besteht im Fall einer unverzüglichen Strassensanierung die Gefahr, dass die Eigentalstrasse kurz nach der Erneuerung des Belags für den Motorverkehr gesperrt oder – unter Durchführung eines Strassenprojekts und eines kantonalrechtlichen Bewilligungsverfahrens nach Bauverfahrensverordnung – verschmälert werden muss. Unabhängig davon, welches Gemeinwesen die Schutzmassnahmen zu finanzieren haben wird (vgl. dazu Art. 13 Abs. 1 NHG; § 217 Abs. 2 lit. b PBG; §§ 1 ff. FMNHG; Bericht und Antrag des Regierungsrats vom 2. Oktober 2002 an den Kantonsrat zur Motion KR-Nr. 241/1998 betreffend Zuständigkeit der Schutzmassnahmen für Objekte des Natur- und Heimatschutzes, der Denkmalpflege und der Archäologie, ABl 1998 S. 3), existiert unter diesen Umständen ein gewichtiges Interesse an der Koordination zwischen Sanierungs- und Schutzmassnahmen bzw. daran, dass die Belagserneuerung nicht vor der Festsetzung der erforderlichen Naturschutzmassnahmen durchgeführt wird. Hinzu kommt, dass ein erheblicher Eingriff in die kommunale Planungsautonomie vorläge, wenn die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf angewiesen würden, die Eigentalstrasse – eine auf ihrem Gebiet liegende Gemeindestrasse – gegen ihren Willen vor Rechtskraft der Schutzmassnahmen zu sanieren. Unter diesen Umständen wäre das Risiko, dass aufgrund zeitversetzter Anordnungen der Sanierungs- und Schutzbehörden widersprüchliche Entscheide ergehen, nur dann hinzunehmen, wenn erhebliche Interessen für die unverzügliche Belagserneuerung sprechen würden. 

5.6 Die Anwohnerinnen und Anwohner, die wegen der seit dem 16. Januar 2013 bestehenden Sperrung der Eigentalstrasse Mehrverkehr und zusätzliche Immissionen zu dulden haben, sowie die Verkehrsteilnehmenden und Unternehmen, die wegen der Sperrung Umwege benützen müssen, haben an sich ein legitimes Interesse daran, dass die Eigentalstrasse möglichst bald wieder befahren werden darf. Doch zum einen würde die Erneuerung des Strassenbelags allein noch nicht zur Wiederbenutzbarkeit der Eigentalstrasse führen, denn es wäre unzulässig, die Strasse nach der Sanierung gänzlich ohne Anordnung von Naturschutzmassnahmen wieder zu eröffnen. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die Umfahrung der Eigentalstrasse nicht mit derart negativen Auswirkungen (in Form von Verkehrsgefährdungen, Mehrimmissionen und höheren Fahrkosten) verbunden ist, dass sich eine sofortige Strassensanierung aufdrängen würde. Es ist Sache der umliegenden Gemeinden, soweit möglich dafür zu sorgen, dass der Verkehr auf ihrem Gemeindegebiet über Strassen geleitet wird, die hinreichend dimensioniert sind, genügend Verkehrssicherheit bieten und keinen übermässigen Lärm in Wohnquartieren zur Folge haben. Angesichts der gewichtigen Interessen, die gegen eine sofortige Belagserneuerung sprechen (vgl. E. 5.5), müssen dabei auch längere Umfahrungswege in Kauf genommen werden. Die sofortige Sanierung der Eigentalstrasse rechtfertigt sich umso weniger, als die Kantonsregierung die betroffenen Gemeinden bei der Suche nach neuen Lösungswegen unterstützt: Regierungsrat Ernst Stocker hielt in einem Schreiben vom 14. März 2013 fest, dass der Kanton Zürich dazu bereit sei, anstelle der Eigentalstrasse eine alternative Umfahrungsroute in das überkommunale Netz aufzunehmen und diese entsprechend den kantonalen Standards auszubauen – unter Verlagerung der Durchgangs- und Schwerverkehrs auf diese Route.

5.7 Insgesamt überwiegt nach dem Gesagten das Interesse der beschwerdeführenden Gemeinden, keine Sanierung vornehmen zu müssen, die sich nach erfolgter Anordnung von Schutzmassnahmen möglicherweise als überflüssig erweisen wird, gegenüber dem Interesse der Beschwerdegegnerschaft an einer sofortigen Belagserneuerung. Die Gefahr von widersprüchlichen Entscheiden, die im Fall von zeitlich gestaffelten Anordnungen bestünde (etwa wenn die Sanierungsbehörde die Belagserneuerung anordnen und die Schutzbehörde hernach den Rückbau der Strasse verfügen würde), ist unter diesen Umständen nicht hinzunehmen. Demnach verstösst die vorinstanzliche Anordnung, die Eigentalstrasse ohne Verzug – vor Festsetzung der erforderlichen Naturschutzmassnahmen – und grundsätzlich in ihrer heutigen Breite zu sanieren, gegen das Koordinationsgebot.

5.8 Die vorinstanzlich angeordnete Sanierungsmassnahme ist folglich aufzuheben und die Sache zur Durchführung eines koordinierten Verfahrens an eine Leitbehörde zu überweisen. Es drängt sich auf, die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf als Koordinationsbehörden zu erachten, denn ihnen gehört die Eigentalstrasse im betreffenden Abschnitt, und sie sind sowohl für den Strassenunterhalt (§ 26 Abs. 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 StrG) als auch für die Durchführung eines allfälligen Strassenprojekts (§ 12 Abs. 2 StrG) zuständig.

6.  

6.1 Zusammenfassend sind die Beschwerden insoweit gutzuheissen, als Disp.-Ziff. II des Bezirksratsbeschlusses vom 17. Juli 2013 aufgehoben wird. Im weiter gehenden Umfang sind die Beschwerden abzuweisen. Die Sache ist an die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zurückzuweisen mit der Anordnung, dass sie als Leitbehörden ein koordiniertes Verfahren durchzuführen haben. Die beiden Gemeinden werden dabei zu beachten haben, dass es Sache der Baudirektion ist, über die nötigen Naturschutzmassnahmen im Sinn von §§ 205 ff. PBG zu entscheiden. In Bezug auf die Strassensanierung werden sie prüfen müssen, ob aufgrund der Schutzmassnahmen, die die Baudirektion anordnet, ein Strassenbauprojekt gemäss §§ 12 ff. StrG durchgeführt werden muss, und ob gestützt auf § 11a KNHV oder § 4 Abs. 2 KSigV eine Koordination mit weiteren kantonalen Behörden erforderlich ist. Sie werden die Beschlüsse gleichzeitig und unter Angabe eines einheitlichen Rechtsmittelwegs zu eröffnen haben (Art. 25a Abs. 2 lit. d und Art. 33 Abs. 4 RPG; vgl. Waldmann/Hänni, a. a. O., Art. 33 N. 91), wobei zur Gewährleistung der Koordination eine teilweise Missachtung der kantonalen Verfahrensordnung in Kauf zu nehmen ist (Kölz/Häner/Bertschi, a. a. O., Rz. 121; anders noch VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4.3). Der Bezirksrat Bülach ist anzuweisen, Disp.-Ziff. 1–3 der erstinstanzlichen Beschlüsse aufzuheben und das Rekursverfahren unter Verlegung der Rekursverfahrenskosten zu erledigen.

6.2 Im Hinblick auf die Verteilung der Verfahrenskosten ist zu beachten, dass die beschwerdeführenden Parteien insoweit obsiegt haben, als der vorinstanzliche Entscheid weitgehend aufgehoben wurde. Die Beschwerdegegnerschaft I.5–23, die in erster Linie die Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids beantragt hatte, ist mit ihren Begehren mehrheitlich unterlegen – insbesondere auch mit dem Antrag, die Eigentalstrasse sei ohne Verzug zu sanieren. Allerdings drangen die beschwerdeführenden Naturschutzverbände mit ihrem Hauptantrag, die Sanierung sei auf dem fraglichen Strassenabschnitt zu verbieten, (einstweilen) nicht durch, und die beschwerdeführenden Gemeinden konnten sich mit ihrem Anliegen, keine Amphibientunnel erstellen zu müssen, ebenfalls (einstweilen) nicht durchsetzen. Die Beschwerdeführenden sind unter diesen Umständen als insgesamt etwa zur Hälfte unterliegend zu erachten. Die Verfahrenserledigung infolge teilweisen Rückzugs (vgl. Sachverhalt III.G) betrifft einen derart kleinen und von Beginn an unumstrittenen Teil des Beschwerdeverfahrens, dass es nicht angebracht erscheint, die beschwerdeführenden Gemeinden deshalb mit höheren Kosten zu belasten. Dass es sich beim NBN um einen ideellen Verein handelt, rechtfertigt keine Reduktion von dessen Verfahrenskosten, zumal die auferlegten Kosten nicht derart hoch sind, dass sie für den NBN ein prohibitives finanzielles Prozessrisiko darstellten (vgl. BGr, 22. Dezember 2008, 1C_381/2008, E. 2.2). Die W AG und die X AG sind als teilweise unterliegende Parteien kostenpflichtig, auch wenn sie im Beschwerdeverfahren keine eigenen Anträge und Stellungnahmen eingereicht haben (vgl. BGE 128 II 90 E. 2b). Für die Kostenverteilung ist im vorliegenden Fall ferner auch das Verursacherprinzip zu beachten: Die Vorinstanz hat im Rahmen des angefochtenen Entscheids nicht nur trotz fehlender Zuständigkeit Naturschutzmassnahmen angeordnet (vgl. E. 4.3), sondern auch – durch die zeitliche Aufteilung von Sanierungs- und Schutzmassnahmen – gegen das Koordinationsgebot verstossen (vgl. E. 5.7) sowie – durch Fällung eines den Endentscheid präjudizierenden Zwischenentscheids vor Abschluss des Schriftenwechsels – das rechtliche Gehör der Parteien verletzt. Angesichts der dargelegten Summierung von Verfahrensmängeln drängt es sich auf, der Vorinstanz einen Teil der Beschwerdeverfahrenskosten aufzuerlegen.

6.3 Insgesamt rechtfertigt es sich nach dem Gesagten, die Verfahrenskosten je zu einem Drittel den Beschwerdeführenden, der Beschwerdegegnerschaft I.5–23 und der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Den Beschwerdeführerinnen I.1 und I.2 ist somit je 1/12 der Kosten aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 1/6 der Verfahrenskosten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 14 VRG). Den Beschwerdeführenden II.1–4 ist je 1/24 der Kosten aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten. Den Beschwerdegegnern I.5, I.6, I.19, I.20 und I.21 ist je 1/57 der Verfahrenskosten aufzuerlegen. Den Beschwerdegegnern I.7–18 ist je 1/57 der Verfahrenskosten aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 12/57 der Verfahrenskosten. Den Beschwerdegegnern I.22 und I.23 ist je 1/57 der Verfahrenskosten aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 2/57 der Kosten.

6.4 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Parteikosten wettzuschlagen, sodass keine Parteientschädigungen zuzusprechen sind (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.  

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen Rückweisungs- bzw. Zwischenentscheid, der das Verfahren nicht abschliesst. Die Anfechtbarkeit des vorliegenden Urteils richtet sich nach Art. 91–93 BGG.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerden werden insoweit gutgeheissen, als Disp.-Ziff. II des Bezirksratsbeschlusses vom 17. Juli 2013 aufgehoben wird. Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.

2.    Die Sache wird an die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zurückgewiesen mit der Anordnung, dass sie als Leitbehörden im Rahmen eines koordinierten Verfahrens einen neuen Entscheid im Sinn der Erwägungen zu eröffnen haben in Bezug auf die Eigentalstrasse zwischen der Abzweigung Geerlisberg (Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) und der Gemeindegrenze Kloten-Oberembrach.

3.    Der Bezirksrat Bülach wird angewiesen, Disp.-Ziff. 1–3 der Beschlüsse der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf vom 7. Mai 2013 aufzuheben und das Rekursverfahren unter Verlegung der Rekursverfahrenskosten zu erledigen.

4.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.    1'700.--   Zustellkosten,
Fr. 11'700.--   Total der Kosten.

5.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen I.1 und I.2 zu je 1/12 auferlegt (je unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten), den Beschwerdeführenden II.1–4 zu je 1/24 (je unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten), den Beschwerdegegnern I.5–23 zu je 1/57 (je unter solidarischer Haftung für 12/57 der Kosten in Bezug auf die Beschwerdegegner I.7–I.18 und je unter solidarischer Haftung für 2/57 der Kosten in Bezug auf die Beschwerdegegner I.22–23) und der Vorinstanz zu 1/3.

6.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

7.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

8.    Mitteilung an …