Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2013.00571

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 30. Januar 2014

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

Stiftung A,
vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Gemeinde X,
vertreten durch den Gemeinderat X,

 

dieser vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Kostenübernahme für Fremdplatzierung,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die 1991 geborene G stand unter der alleinigen elterlichen Sorge der in X (Kanton Zürich) wohnhaften Mutter. Die Obhut über G wurde der Mutter mit Beschluss der Vormundschaftsbehörde Z vom 15. März 1993 entzogen und der in Q (Kanton St. Gallen) wohnhaften Grossmutter väterlicherseits übertragen.

Mit Präsidialentscheid der Vormundschaftsbehörde Q vom 23. November 2005 wurde G mit sofortiger Wirkung ins Jugendheim Stiftung A im Kanton Bern eingewiesen und gleichzeitig den Pflegeeltern die elterliche Obhut entzogen. Mit Schreiben vom 5. Januar 2006 lehnte die Gemeinde Q eine Kostengutsprache für die Heimeinweisung ab.

B. Die Stiftung A stellte dem Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) für die Unterbringung von G im Jahr 2006 am 25. August 2008 eine Rechnung über Fr. 126'615.90; am 28. Oktober 2009 machte die Verbindungstelle IVSE des Kantons Bern zudem für das Jahr 2007 beim AJB ein Restdefizit von Fr. 63'067.60 geltend. Im Rahmen einer anschliessenden regen Korrespondenz zwischen der Stiftung A und dem AJB bzw. der Bildungsdirektion machten Letztere die Bezahlung der ausstehenden Rechnungen vom Ergebnis eines beim Regierungsrat pendenten Rekursverfahrens abhängig. Im April 2012 leitete die Stiftung A im Betrag von Fr. 207'932.10 ein Betreibungsverfahren gegen den Kanton Zürich ein. Das AJB stellte der Stiftung A am 13. September 2012 für die Jahre 2005 bis 2007 eine Kostenübernahmegarantie aus und teilte ihr gleichzeitig mit, aufgrund des nunmehr rechtskräftigen Regierungsratsbeschlusses sei die Versorgertaxe der zivilrechtlichen Wohngemeinde von G zu verrechnen.

C. Die Stiftung A stellte der Gemeinde X am 12. November 2012 zwei Rechnungen über insgesamt Fr. 92'860.- für den Aufenthalt von G vom 23. Novem­ber 2005 bis am 31. Juli 2006. Mit Beschluss vom 19. Februar 2013 lehnte der Gemeinderat X die Übernahme dieser Kosten ab.

II.  

Mit Rekurs vom 19. März 2013 liess die Stiftung A beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 19. Februar 2013 aufzuheben und die Gemeinde X zu verpflichten, der Stiftung A einen Betrag von Fr. 92'860.- zuzüglich 5 % Zins ab 15. März 2011 zu bezahlen. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 26. Juni 2013 ab.

III.  

Die Stiftung A liess am 20. August 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und der Gemeinderatsbeschluss vom 19. Februar 2013 aufzuheben und die Gemeinde X zu verpflichten, der Stiftung A den Betrag von Fr. 92'860.- zuzüglich 5 % Zins ab 15. März 2011 zu bezahlen. Der Bezirksrat beantragte am 2./3. September 2013 die Abweisung der Beschwerde  und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung; die Gemeinde X liess am 23./24. Oktober 2013 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Mit Stellungnahmen der Stiftung A vom 6. November 2013 und 9./10. Dezember 2013 sowie der Gemeinde X vom 14./15. November 2013 und 27. Dezember 2013 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. Die Stiftung A verzichtete am 3. Januar 2014 auf eine weitere Stellungnahme.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend die Kostenübernahme für den Aufenthalt in einem Jugendheim nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Vorliegend ist strittig, ob die Beschwerdegegnerin als Wohnsitzgemeinde die Versorgertaxen für die Unterbringung von G in einem ausserkantonalen Jugendheim zu übernehmen habe.

2.2 Gemäss § 9a Abs. 1 des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG, LS 852.2]) kann der Regierungsrat mit anderen Kantonen Vereinbarungen treffen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen. Im den vorliegend relevanten Jahren 2005 und 2006 war der Kanton Zürich Mitglied der Interkantonalen Heimvereinbarung vom 2. Februar 1984. Gemäss Art. 3 Abs. 1 Satz 1 IHV vergüten die Vereinbarungskantone einander die Betriebsdefizite für in einem Heim oder in einer Einrichtung ausserhalb des Kantons Untergebrachte anteilsmässig nach den Bestimmungen dieser Vereinbarung. Der Anteil des Kantons bemisst sich bei Personen ohne Anspruch auf Leistungen der Invalidenversicherung nach den Nettotageskosten abzüglich des Kostgelds und allfälliger anderer Leistungen (Art. 14 lit. b IHV). Weil vorliegend keine anderen Leistungen ersichtlich sind, ist der Kanton Zürich als Wohnsitzkanton von G verpflichtet, die Nettotageskosten abzüglich des Kostgelds zu übernehmen. Welches Gemeinwesen innerhalb des Kantons Zürich diesen kantonalen Anteil zu tragen hat, regelt die Interkantonale Heimvereinbarung nicht.

2.3 Gemäss § 9b JugendheimeG werden Beiträge gestützt auf interkantonale Vereinbarungen durch den Staat übernommen und gelten nicht als öffentliche Unterstützung. Die Praxis scheint diese Beiträge in eine von den Gemeinden zu tragende Versorgertaxe und die vom Kanton zu übernehmende Restkostenfinanzierung zu unterteilen (vgl. Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, 2012, Ziff. 12.2.03 und 12.2.06, www.sozialhilfe.zh.ch). Eine solche Unterteilung ist indes weder in den Bestimmungen der IHV noch denjenigen des Jugendheimegesetzes vorgesehen. Wohl sah § 18e Abs. 2 der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 in der bis Ende 2011 in Kraft befindlichen Fassung (JugendheimeV; OS 62, 547 ff., 548 f.) eine Unterscheidung vor zwischen Versorgertaxen, welche den zuweisenden Behörden in Rechnung zu stellen waren, und den Resttageskosten, welche der Kanton zu übernehmen hatte. Diese Bestimmung trat indes erst per 1. Januar 2008 in Kraft und ist deshalb auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar.

Zu prüfen bleibt demnach, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Gemeinde am zivilrechtlichen Wohnsitz zur Bezahlung der nach § 9b JugendheimeG vom Staat zu übernehmenden Beiträge verpflichtet werden kann.

2.4  

2.4.1 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

Nach dem Wortlaut von § 9b Abs. 1 JugendheimeG übernimmt "der Staat" die gemäss der Interkantonalen Heimvereinbarung vom Kanton Zürich zu tragenden Beiträge. Welches Gemeinwesen damit gemeint ist, definiert das Jugendheimegesetz nicht.

2.4.2 Nach § 3 JugendheimeG kann der Staat Jugendheime besonderer Art selber errichten oder bestehende Heime übernehmen. Gemäss § 7 Abs. 1 leistet der Staat den Gemeinden für die anerkannten, von ihnen geführten Jugendheime Kostenanteile. Schliesslich beaufsichtigt der Staat nach § 10 Abs. 3 JugendheimeG mit Hilfe der Gemeinden die Unterbringung der Pflegekinder. Das Gesetz unterscheidet als Gemeinwesen somit den Staat einerseits und die Gemeinden anderseits. Nach der Systematik ist unter dem "Staat" demnach der Kanton Zürich zu verstehen.

2.4.3 § 9b wurde durch das Jugendhilfegesetz vom 14. Juni 1981 in das Jugendheimegesetz eingefügt (OS 48, 210 ff., 215 f.). Der Weisung des Regierungsrats lässt sich entnehmen, dass der Kanton sich mit dem Beitritt zu einer interkantonalen Vereinbarung zur Deckung des auf die zürcherischen Kinder entfallenden Anteils am Betriebskostenüberschuss verpflichten solle. Verschiedene Überlegungen sprächen zudem gegen eine Abwälzung dieser Defizitzuschüsse auf die einweisenden Stellen (ABl 1979, 1174 ff., 1210). In den Beratungen des Kantonsrats wurde § 9b JugendheimeG nicht thematisiert (Prot. KR 1979–83, S. 5764 ff., 6092 ff.). Die Erläuterungen zur Abstimmungsvorlage führen aus, der Kanton unterstütze die kantonalen Jugendheime finanziell. Zudem verweisen sie auf die Kantone der Westschweiz, welche eine Vereinbarung getroffen hätten, wonach jeder Kanton für seine in einem anderen Kanton in ein Heim eingewiesenen Kinder eine Defizitgarantie leiste (ABl 1981, 925 ff., 974 f.; vgl. ferner ABl 1979, 1174 ff., 1204 f.). Dass die Gemeinden sich an den Beiträgen für Jugendheime beteiligen sollten, lässt sich weder der Weisung des Regierungsrats noch den Abstimmungserläuterungen entnehmen. Auch aus den Materialien ist demnach darauf zu schliessen, dass mit § 9b JugendheimeG der Kanton, hingegen nicht die einweisenden Gemeinden oder die Wohnsitzgemeinde zahlungspflichtig werden sollten.

2.4.4 Die Beschwerdegegnerin kann somit nicht gestützt auf § 9b JugendheimeG verpflichtet werden, die durch die Beschwerdeführerin in Rechnung gestellte Versorgertaxe zu übernehmen. Damit kann offenbleiben, ob die Forderung der Beschwerdeführerin verjährt ist bzw. ob die Vorinstanz die Verjährung der Forderung prüfen durfte, obwohl die Beschwerdegegnerin diese nicht geltend gemacht hatte.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19 f., auch zum Folgenden). Behörden kleinerer Gemeinden sind allerdings häufig nicht in der Lage, Rechtsmittelverfahren ohne Hilfe eines rechtskundigen Vertreters zu führen. Ziehen solche Gemeinden einen Rechtsvertreter bei, rechtfertigt sich deshalb regelmässig, ihnen eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine kleinere Gemeinde. Im vorliegenden Verfahren stellen sich zudem Rechtsfragen, deren Schwierigkeit den Beizug einer Rechtsvertretung rechtfertigt. Der Beschwerdegegnerin ist für das Beschwerdeverfahren deshalb eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zuzusprechen.

 

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 6'260.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert  Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6.    Mitteilung an …