Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2013.00631

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 4. Februar 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber Martin Tanner. 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerinnen,

 

 

gegen

 

 

1.    D AG, vertreten durch RA E,

 

2.    Baukommission Uetikon am See,

 

3.    Baubehörde Meilen, vertreten durch RA F,

 

4.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

 

 

betreffend Baubewilligung,

 

 

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 24. September 2012 erteilte die Baubehörde Uetikon am See der D AG die baurechtliche Bewilligung für ein Bauvorhaben, welches die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04 und 05 an der Seestrasse in Uetikon am See betrifft. Nach diesem Bauprojekt sollen das bisherige Betonwerk, ein Büropavillon sowie zwei Wohnhäuser abgebrochen werden und durch ein neues Betonwerk mit Schallschutzmauern ersetzt werden; zudem soll eine Fotovoltaikanlage auf einer vorbestehenden Recyclinghalle errichtet werden.

Mit Beschluss vom 25. September 2012 erteilte die Baubehörde Meilen der D AG sodann die baurechtliche Bewilligung für ein die Grundstücke Kat.-Nrn. 06 und 07 betreffendes Projekt an der Seestrasse in Meilen. Dieses Bauprojekt sieht den Abbruch einer vorbestehenden Lagerhalle und den Neubau eines Werkhofs mit Lastwageneinstellhalle, Werkstatt, öffentlicher Sammelstelle und Fotovoltaikanlage vor.

Am 31. Juli 2012 erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich für die vorgenannten beiden Bauprojekte die strassenpolizeilichen-, abfall-, gewässerschutz- und immissionsrechtlichen Bewilligungen.

II.  

Mit separaten Eingaben vom 1. bzw. 2. November 2012 rekurrierten A und B dagegen an das Baurekursgericht. Dieses vereinigte mit Entscheid vom 6. August 2013 die beiden Rekursverfahren und wies die Rechtsmittel ab.

III.  

A. Am 13. September 2013 führten A und B gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In ihrem Rechtsmittel beantragten sie in materieller Hinsicht, den Entscheid des Baurekursgerichts vom 6. August 2013 aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. Mehrwertsteuerzuschlag) zulasten der D AG, der Baukommission Uetikon am See, der Baubehörde Meilen sowie der Baudirektion des Kantons Zürich. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, das Verfahren einstweilen zu sistieren.

B. Mit Präsidialverfügung vom 16. September 2013 nahm das Verwaltungsgericht vom Eingang der Beschwerde Vormerk und setzte der D AG, der Baukommission Uetikon am See, der Baubehörde Meilen sowie der Baudirektion des Kantons Zürich Frist an, um zum Sistierungsbegehren Stellung zu nehmen. Nachdem sich die D AG, die Baubehörde Meilen und die Baudirektion mit der Verfahrenssistierung einverstanden erklärt hatten, sistierte das Verwaltungsgericht am 4. Oktober 2013 das Verfahren bis zum 31. Dezember 2013. Diese Sistierung wurde in der Folge mehrfach, zuletzt bis zum 30. Juni 2015, verlängert.

C. Am 22. Mai 2015 reichte die D AG unaufgefordert eine Beschwerdeantwort ein. Darin verlangte sie in prozessualer Hinsicht die Aufhebung der Verfahrenssistierung; in materieller Hinsicht beantragte sie die Abweisung, eventualiter Rückweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

D. Mit Präsidialverfügung vom 26. Mai 2015 hob das Verwaltungsgericht die Sistierung auf. Es setzte der Baukommission Uetikon am See, der Baubehörde Meilen und der Baudirektion des Kantons Zürich sowie dem Baurekursgericht Frist an, um Beschwerdeantworten bzw. eine freigestellte Vernehmlassung einzureichen. Das Baurekursgericht beantragte am 3. Juni 2015, die Beschwerde abzuweisen. Mit demselben Schluss liess sich mit Schreiben vom 2. Juni 2015 die Baubehörde Meilen vernehmen. Am 17. August 2015 beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich die Abweisung der Beschwerde, wobei sie zur Begründung auf einen Mitbericht des Tiefbauamtes vom 15. Juli 2015 verwies. Am 31. August 2015 reichten A und B eine Replik ein. Dazu nahm die Baubehörde Meilen duplizierend am 11. September 2015 Stellung. Die Dupliken des Kantons Zürich respektive des Tiefbauamts datieren vom 21. beziehungsweise 16. September 2015, diejenige der D AG erfolgte am 5. Oktober 2015.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Der Bauherrschaft gehört ein die Gemeindegrenze von Meilen und Uetikon am See übergreifendes Areal. Dieses Areal liegt teilweise in der Industriezone I der Gemeinde Uetikon am See (Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04 und 05; nachstehend Teilareal Uetikon) und teilweise in der Gewerbezone G 5.0 E der Gemeinde Meilen (Grundstücke Kat.-Nrn. 06 und 07; nachstehend Teilareal Meilen).

1.2 Auf dem Teilareal Uetikon stehen unter anderem ein Betonwerk, ein Büropavillon und zwei Wohnhäuser. Die Bauherrschaft möchte diese Bauten abbrechen. Stattdessen sollen dort ein neues Betonwerk mit Schallschutzmauern, Verbindungsdächern sowie eine Fotovoltaikanlage auf einer bestehenden Recyclinghalle errichtet werden. Ebenfalls abgebrochen werden soll eine auf dem Teilareal Meilen befindliche Lagerhalle. An deren Stelle soll unter anderem ein zweigeschossiger Werkhof entstehen.

2.  

Die Beschwerdeführerinnen rügen, sie seien in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden. Sie begründen dies wie folgt: Die Fachstelle Lärmschutz des Kantons Zürich habe ergänzende Abklärungen zum Strassenverkehrslärm vorgenommen. Noch während laufender Rekursfrist habe sich die Beschwerdeführerin 2 um Einsicht in die Unterlagen zu diesen Abklärungen bemüht. Dies sei ihr indessen vom Leiter der Fachstelle verwehrt worden. In der Folge habe sie sowohl in ihrer Rekursbegründung als auch in ihrer Rekursreplik beantragt, dass diese Unterlagen einzuholen und offenzulegen seien. Die Vorinstanz sei mit keinem Wort auf dieses Editionsbegehren eingegangen, obwohl die Fachstelle Lärmschutz mit ihren Ausführungen klargestellt habe, dass diese Zusatzabklärungen zur Beurteilung der Angelegenheit erforderlich gewesen seien. Den Beschwerdeführerinnen sei damit die Einsicht und Stellungnahme zu den für die lärmrechtliche Beurteilung wesentlichen Unterlagen verunmöglicht worden. Dies sei als Verletzung ihres Gehörsanspruchs zu werten.

3.  

Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) haben Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser verfassungsrechtliche Anspruch beinhaltet unter anderem auch das Recht auf Akteneinsicht. Dieses Recht gilt voraussetzungslos, das heisst ohne Nachweis eines (besonderen) Einsichtsinteresses und ohne Bezug zu einem bestimmten Beweisthema (Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 29 N. 51). Aus diesem Grund macht denn auch § 8 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) die Akteneinsicht einzig von der Rechtsmittellegitimation und nicht noch von weiteren Voraussetzungen abhängig. Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf alle verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden. Die Akteneinsicht ist demnach auch dann zu gewähren, wenn die Ausübung des Akteneinsichtsrechts den Entscheid in der Sache nicht zu beeinflussen vermag. Dabei ist der Hinweis auf Belanglosigkeit unerheblich; vielmehr muss es den Betroffenen überlassen bleiben, die Relevanz des einzelnen Aktenstücks zu beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2). Von der Akteneinsicht ausgenommen sind einzig sogenannte interne Akten. Als solche gelten Unterlagen, die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und deshalb nur für den internen Gebrauch bestimmt sind, wie zum Beispiel Notizen, Entwürfe, interne Stellungnahmen oder Anträge (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 14).

4.  

4.1 Im Zusammenhang mit dem Baubewilligungsverfahren gab die Bauherrschaft bei einem privaten Umweltbüro einen Umweltverträglichkeitsbericht in Auftrag. Dieser Bericht für die "Bausperrgutsortieranlage … Uetikon a. See" wurde am 18. April 2012 erstellt. Die Fachstelle Lärmschutz der Baudirektion des Kantons Zürich verfasste am 15. Juni 2012 einen Mitbericht zu besagtem Umweltverträglichkeitsbericht. Darin hielt die Fachstelle Lärmschutz unter anderem Folgendes fest: Der Umweltverträglichkeitsbericht könne im Bereich des Strassenverkehrslärms nur mit erhöhtem Aufwand nachvollzogen werden. Die lärmrechtliche Beurteilung des Strassenverkehrslärms sei nicht korrekt. Mit ergänzenden eigenen Abklärungen könne die Fachstelle Lärmschutz indessen eine Beurteilung vornehmen. Im Rahmen dieser ergänzenden Abklärungen prüfte die Fachstelle, ob es unter Annahme eines Worst-Case-Szenarios zu einer Verletzung der Lärmschutzbestimmungen komme; sie verneinte dies in der Folge.

4.2 Am 23. Oktober 2012 wandte sich die Beschwerdeführerin 2 telefonisch an die Fachstelle Lärmschutz. Sie verlangte von dieser, dass ihr Einblick in die ergänzenden Abklärungen gewährt werde. Zur Begründung führte sie aus, sie wolle gegen das Projekt rekurrieren. Mit E-Mail vom 25. Oktober 2012 lehnte die Fachstelle Lärmschutz es ab, der Beschwerdeführerin 2 Einsicht in die gewünschten Unterlagen zu gewähren. Sie begründete ihre ablehnende Haltung wie folgt:

" Bei unvollständigen oder unsachgemässen Abklärungen im UV-Bericht verlangen wir in der Regel beim Gesuchsteller Berichtsergänzungen, falls damit ein grösserer Aufwand verbunden ist. Im vorliegenden Falle wurde der zusätzliche Aufwand als gering eingeschätzt, weshalb wir eine eigene Betrachtung vorgenommen haben. Wie in unserem Mitbericht zum UV-Bericht zu entnehmen ist, handelt es sich dabei um eine worst-case Betrachtung und wir sind zum gleichen Ergebnis betreffend die Umweltverträglichkeit wie der Berichterstatter gekommen. Aus diesem Grund erachten wir es nicht als nötig, diese internen Zusatzabklärungen öffentlich zugänglich zu machen."

 

4.3 Am 2. November 2012 rekurrierte die Beschwerdeführerin 2 an das Baurekursgericht. In ihrer Rekursbegründung und später auch -replik beanstandete sie, dass ihr kein Einblick in die Berechnungsgrundlagen der Fachstelle Lärmschutz gewährt worden sei. Aus diesem Grund beantrage sie, dass die strittigen Unterlagen gerichtlich eingefordert würden. Die Vorinstanz hat sich mit diesem prozessualen Antrag nicht auseinandergesetzt. Die Baudirektion selbst reichte erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die strittigen Unterlagen zu den Akten.

4.4 Wie die Fachstelle Lärmschutz selbst festhält, waren die lärmtechnischen Abklärungen des Umweltverträglichkeitsberichts unvollständig. In einem solchen Fall darf die Fachstelle Lärmschutz praxisgemäss den Umweltverträglichkeitsbericht entweder zur Mangelbehebung zurückweisen oder ihn – sofern der Mangel bloss von untergeordneter Natur ist – mittels eigener Abklärungen vervollständigen. Vorliegend hat sich die Fachstelle Lärmschutz für eine eigene Mangelbehebung entschieden. Dass sie dazu befugt war, wird zu Recht von keiner Partei bestritten.

4.5 Die ergänzenden Abklärungen der Fachstelle Lärmschutz beruhen im Wesentlichen auf tabellarischen Lärmprognosen. Solche Berechnungen dienten nicht nur der internen Meinungsbildung, sondern flossen direkt in die Empfehlung der Fachstelle Lärmschutz ein. Die Berechnungen bilden mit anderen Worten nicht bloss "interne Akten". Entsprechend hätte die Fachstelle Lärmschutz ihre Berechnungen der Beschwerdeführerin 2 zugänglich machen müssen. Einer solchen Einsichtnahme stehen im vorliegenden Fall keine öffentlichen oder privaten Interessen im Sinn von § 9 Abs. 1 VRG entgegen. Indem sich die Lärmfachstelle am 25. Oktober 2012 weigerte, ihre Entscheidgrundlage offenzulegen, missachtete sie das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführerin 2 und verletzte damit ihr rechtliches Gehör.

5.  

5.1 Das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und die daraus abgeleiteten Ansprüche sind sogenannt formeller Natur: Eine Verletzung des Gehörsanspruchs führt grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur Wiederholung des Verfahrens. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Gehörsverletzung Einfluss auf den Verfahrensausgang hatte oder nicht (BGE 127 V 431 E. 3d/aa). Die formelle Natur gilt indessen nicht absolut. So kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs unter bestimmten Voraussetzungen geheilt werden. Hierfür muss die Rechtsmittelinstanz in Bezug auf die betreffende Frage mit der gleichen Überprüfungsbefugnis wie die vorgeschaltete Instanz ausgestattet sein. Die Rechtsmittelinstanz muss im strittigen Punkt über dieselbe Kognition wie die das rechtliche Gehör verletzende Behörde verfügen (Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 38). Mit Beschwerde können bloss Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung, sowie die unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a–b VRG). Demgegenüber ist die Rüge der Unangemessenheit – abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen – unzulässig (§ 50 Abs. 2 VRG).

5.2 Wie oben dargelegt, nahm die Fachstelle Lärmschutz ergänzende Abklärungen vor und hielt die von ihr ermittelten Werte in Tabellenform fest. Auf den entsprechenden Seiten fehlen indessen Erläuterungen, wie die einzelnen Berechnungen zu verstehen sind. Die Beurteilung solcher reiner Zahlenreihen setzt lärmtechnische Kenntnisse voraus. Im Unterschied zum Baurekursgericht ist das Verwaltungsgericht kein Fachgericht. Die vorliegende Konstellation ist deshalb gleich zu behandeln wie diejenige der engeren Kognition der Rechtsmittelinstanz: Eine Heilung ist ausgeschlossen. Entsprechend ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie hat den Beschwerdeführerinnen Einblick in die ergänzenden Abklärungen der Lärmfachstelle zu gewähren und anschliessend unter Berücksichtigung dieser Akten einen neuen Entscheid zu fällen.

6.  

Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gelten – besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführenden Personen mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.). Ausgangsgemäss sind somit die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdegegnerinnen 1–4 zu je einem Viertel aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerinnen 1 und 4 sind überdies zu einer Parteientschädigung an die privaten Beschwerdeführenden zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint für das Beschwerdeverfahren eine Entschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-.

7.  

Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des Baurekursgerichts vom 6. August 2013 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 3'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen je zu einem Viertel auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerinnen 1 und 4 werden je verpflichtet, den beiden Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von je Fr. 500.- (insgesamt Fr. 2'000.-) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …