Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2013.00658

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 5. Dezember 2013

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

 

Gemeinde B,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A. A wird seit Januar 2010 von der Gemeinde B mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Beschluss vom 20. September 2012 kürzte die Sozialbehörde von B den Grundbedarf von A für die Zeit vom 5. Oktober 2012 bis Ende Dezember 2012 um 15 %, da er den Arbeitsvertrag bei der Sozialfirma "F" nicht unterschrieben und dort die Arbeit nicht aufgenommen hatte. Der dagegen von A beim Bezirksrat C erhobene Rekurs und die anschliessend ergriffene Beschwerde an das Verwaltungsgericht wurden abgewiesen (VGr, 5. Juni 2013, VB.2013.00133). Mit Urteil vom 10. September 2013 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ein (8C_520/2013).

B. Am 15. Januar 2013 beschloss die Sozialbehörde von B, A von Januar bis und mit Mai 2013 weiterhin mit wirtschaftlicher Hilfe zu unterstützen, wobei sie den Grundbedarf wiederum um 15 % kürzte. Gleichzeitig wies sie A darauf hin, dass eine Verweigerung der Annahme einer zumutbaren Arbeitsstelle oder an einem Beschäftigungsprogramm eine Einstellung der Leistungen zur Folge habe, und forderte ihn auf, das Vorstellungsgespräch bei der Sozialfirma "F" wahrzunehmen und dort die Arbeit aufzunehmen. Zudem habe er monatlich die unterschriebene Hilfsbuchhaltung inklusive Kontoauszügen und alle dazugehörigen Belege der Firma D GmbH und der Firma E einzureichen.

C. Mit Beschluss vom 9. Juli 2013 stellte die Sozialbehörde von B die wirtschaftliche Hilfe für A per 30. Juni 2013 ein. Einem allfälligen Rekurs gegen diesen Beschluss wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Sozialbehörde von B begründete die Einstellung damit, dass sich A bereits seit Monaten weigere, bei der Sozialfirma "F" zu arbeiten und seine Einkommensunterlagen in Bezug auf seine selbständige Tätigkeit einzureichen. Da er nicht alles tue, um seine Notlage zu lindern oder zu beheben, könne nicht von einer solchen ausgegangen werden.

II.  

Dagegen erhob A am 14. bzw. 21. August 2013 (korrigierte Rechtsschrift) Rekurs beim Bezirksrat C und beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und die Aufhebung des angefochtenen Entscheids wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs. Mit Beschluss vom 28. August 2013 wies der Bezirksrat das Rechtsmittel vollumfänglich ab. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

III.  

A. Am 19. September 2013 erhob A Beschwerde am Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses vom 28. August 2013. Sodann ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

B. Der Bezirksrat C verwies mit Schreiben vom 25. September 2013 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Am 25. Oktober 2013 erstattete die Sozialbehörde von B die Beschwerdeantwort und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Die Parteien liessen sich daraufhin nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Gemäss dem Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 15. Januar 2013 wurde der Beschwerdeführer bis zur Einstellung mit wirtschaftlicher Hilfe in der Höhe von Fr. 1'938.- pro Monat unterstützt. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Der Streitwert beträgt demnach über Fr. 20'000.-, weshalb vorliegend die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.3 Der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 9. Juli 2013 und der Rekursentscheid vom 28. August 2013 beurteilten die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe aufgrund der Nichtaufnahme der Arbeit bei der Sozialfirma "F". Der Beschwerdeführer machte in der Beschwerdeschrift über diesen Streitgegenstand hinausgehende Ausführungen, beispielweise hinsichtlich angeblich verweigerter Leistungen der Beschwerdegegnerin. Insofern ist auf die Beschwerde jedoch nicht einzutreten, denn Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3).

1.4 Dem Verwaltungsgericht kommt keine Aufsichtsfunktion gegenüber den Verwaltungsbehörden zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N 16; vgl. Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005). Soweit der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift Beanstandungen aufsichtsrechtlicher Art bezüglich des Verhaltens bzw. Vorgehens der Beschwerdegegnerin oder der Vorinstanz äusserte bzw. äussern wollte, ist daher darauf nicht näher einzugehen und insofern auf die Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten.

1.5 Die Beschwerdegegnerin hat in ihrem Beschluss vom 9. Juli 2013 einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung durch die Instanz, die eine Anordnung getroffen hat, erlangt nur für das unmittelbar anschliessende Rechtsmittelverfahren Geltung (vgl. VGr, 19. Oktober 2009, VB.2009.00370, E. 1.3; 30. Juli 2008, VB.2008.00337 E. 1.1 = RB 2008 Nr. 14). Der Entzug der aufschiebenden Wirkung galt demnach nur für das Rekursverfahren. Indem die Vorinstanz den Entzug der aufschiebenden Wirkung seitens der Beschwerdegegnerin zwar als gerechtfertigt ansah, ihrerseits einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung jedoch nicht entzogen hatte, kam dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung der Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu (§ 55 Abs. 1 VRG). Ob die Vorinstanz den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses zu Recht bestätigte, kann hier offenbleiben, weil ihr Beschluss und derjenige der Beschwerdegegnerin – wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt – ohnehin aufzuheben sind (vgl. unten E. 3.1).

2.  

2.1 Der Beschwerdeführer machte geltend, sein rechtliches Gehör sei dadurch verletzt worden, dass ihn die Beschwerdegegnerin am 4. Juli 2013 zu einem Gespräch eingeladen habe, das bereits auf den 9. Juli 2013 angesetzt worden sei. Diese Frist sei zu kurz bemessen gewesen. In der Rekursschrift hatte er noch ausgeführt, die Besprechung hätte frühestens auf ein Datum nach Ablauf der postalischen Abholfrist von sieben Tagen angesetzt werden dürfen. Die Vorinstanz erwog hierzu, der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers könne nicht gefolgt werden, jedoch erübrige es sich, auf die Fristproblematik einzugehen. Der angefochtene Beschluss vom 9. Juli 2013 stütze sich auf keine neuen, dem Gehörsanspruch unterliegenden Sachverhalte und es würden darin auch keine neuen Rechte oder Pflichten des Beschwerdeführers begründet, aufgehoben oder festgestellt. Die Kürzung des Grundbedarfs sei nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Juni 2013 (vorn E. I.A.) vollstreckbar. Die zu beurteilende Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe sei lediglich Rechtsfolge der fortdauernden Nichtbefolgung der vollstreckbaren Weisung, die bei der Sozialfirma "F" reservierte, sofort verfügbare sowie zumutbare und den Lebensunterhalt des Rekurrenten sichernde Arbeitsstelle anzutreten. § 24a Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) sehe denn auch keine Anhörung als Voraussetzung für die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe vor.

2.2  

2.2.1 Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) beinhaltet insbesondere das Recht auf Äusserung und Anhörung des Einzelnen, das heisst das Recht, vorgängig zu den ihn betreffenden hoheitlichen Anordnungen Stellung zu nehmen, sowie den Anspruch, in seinen Vorbringen auch tatsächlich gehört und ernst genommen zu werden. Um dem Äusserungs- und Anhörungsrecht Nachachtung zu verschaffen, haben die verantwortlichen Behörden den Gehörsberechtigten demnach nicht nur anzuhören, sondern sie haben sich auch mit seinen Vorbringen auseinanderzusetzen (BGE 135 II 286 E. 5.1; VGr, 8. November 2012, VB.2012.00569, E. 2.4). Das Äusserungsrecht bewirkt einerseits, dass der Betroffene seinen Standpunkt ausdrücken und somit Einfluss auf den Entscheidfindungsprozess ausüben kann, und dient andererseits der Abklärung des massgebenden Sachverhalts (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 259). Der Gehörsanspruch ist grundsätzlich zu gewähren, bevor die Behörde einen Entscheid fällt (BGE 128 V 272 E. 5b/bb; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 869; Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 18; vgl. auch Cornelia Breitschmid, Verfahren und Rechtsschutz, in: Christoph Häfeli et al. [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 346). Das rechtliche Gehör ist insbesondere immer zu gewähren, wenn dem Betroffenen eine Verschlechterung der Rechtsstellung droht und ihm speziell gewichtige Eingriffe in die Rechtssphäre bevorstehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 23 f.).

Wie gesagt ergibt sich der Anspruch auf rechtliches Gehör bereits aus der Bundesverfassung und ist unabhängig von einer ausdrücklichen Erwähnung im kantonalen Sozialhilfegesetz zu beachten. Darüber hinaus fordern auch die gemäss § 17 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) zur Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe massgeblichen Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) die Einräumung des rechtlichen Gehörs bzw. Anhörung der betroffenen Person vor einer gänzlichen oder teilweisen Einstellung von Sozialhilfeleistungen (Kap. H.13; vgl. auch Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kapitel 14.4.01, 9. September 2013, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch). Zwar bezieht sich der Gehörsanspruch grundsätzlich nur auf die entscheidwesentlichen Sachfragen und nicht auch auf die rechtliche Beurteilung der Tatsachen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 19). Die Umstände allein, dass sich – wie den Akten entnommen werden kann – die Betreuung des Beschwerdeführers als schwierig erweist, sich dieser schon seit mehreren Monaten gegen einen Stellenantritt stellt und deswegen auch schon die Kürzung der Leistungen in Kauf nehmen musste (vgl. das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Juni 2013, vorn E. I.A.), enthoben aber die Beschwerdegegnerin jedenfalls nicht davon, den Beschwerdeführer vor ihrem Einstellungsbeschluss noch einmal anzuhören. Der Beschwerdeführer hätte sich vorliegend zumindest zu den Gründen äussern können, weshalb er seit der Verfügung vom 15. Januar 2013 die Arbeit bei der Sozialfirma "F" noch nicht angetreten hatte. Dabei ist nicht auszuschliessen, dass er hierfür auch andere als seine bereits bekannten bzw. neue Motive vorgebracht hätte. Eine Anhörung hätte damit durchaus der Sachverhaltsabklärung dienen und möglicherweise auch den angefochtenen Beschluss vom 9. Juli 2013 beeinflussen können. In der Beschwerdeschrift erwähnte der Beschwerdeführer immerhin, er hätte sich bezüglich der Vereinbarkeit seiner Tätigkeit bei der Firma G und der Arbeit bei der Sozialfirma "F" äussern wollen. Die Beschwerdegegnerin selbst führte aus, der Beschwerdeführer habe mangels Anhörung seine ablehnende Haltung gegenüber dem Integrationsangebot und der Nichteinreichung seiner Einkommensunterlagen nicht plausibel begründen können.

2.2.2 Von der Pflicht und Notwendigkeit einer Anhörung ging offensichtlich auch die Beschwerdegegnerin selbst aus, hatte sie doch den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 4. Juli 2013 zu einer solchen eingeladen. Soweit der Beschwerdeführer mit seinen Ausführungen in der Rekursschrift bezüglich der Festlegung des Termins auf die Art. 133 ff. oder Art. 136 ff. der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO) Bezug nehmen wollte, ist er zwar darauf hinzuweisen, dass sich diese Bestimmungen nur auf die gerichtliche Vorladung bzw. die gerichtliche Zustellung beziehen. Da es sich bei der Beschwerdegegnerin nicht um ein Gericht handelt, finden sie hier keine Anwendung. Unabhängig davon ist vorliegend die Ansetzung des Termins bereits auf den 9. Juli 2013 jedoch als zu knapp zu bezeichnen. Der Beschwerdeführer machte geltend, er habe das Schreiben erst zwei Arbeitstage vor dem Termin erhalten, die Beschwerdegegnerin bestreitet dies nicht. In der Rekurs- und der Beschwerdeschrift brachte der Beschwerdeführer sodann vor, er habe die Beschwerdegegnerin nach Erhalt der Einladung zur Anhörung angerufen und um eine Verschiebung des Termins ersucht. Den Akten und den Ausführungen der Beschwerdegegnerin kann nichts Gegenteiliges entnommen werden. Im Beschluss vom 9. Juli 2013 hielt diese lediglich fest, der Beschwerdeführer habe den Termin telefonisch abgesagt, weil er keine Zeit habe. Auf einen Verzicht auf die Anhörung, der ohnehin nicht leichthin angenommen werden darf (vgl. dazu Albertini, S. 334), kann daraus jedenfalls nicht geschlossen werden. Angesichts des für den Beschwerdeführer bevorstehenden starken Eingriffs in seine Rechtsstellung in Form der beabsichtigten Einstellung der Hilfeleistungen und der äusserst kurzfristigen Terminansetzung, die die Beschwerdegegnerin denn auch nicht begründete, wäre es angezeigt gewesen, den Beschwerdeführer zu einem neuen Termin oder wenigstens zu einer schriftlichen Stellungnahme einzuladen. Die Behörden haben den Verfahrensbeteiligten in jedem Fall fair zu begegnen. Die Parteien müssen im Verwaltungsverfahren stets als Subjekte und dürfen nicht als blosse Objekte des Verfahrens behandelt werden (vgl. dazu Benjamin Schindler, Die formelle Natur von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106/2005 S. 169, 182).

2.2.3 Dadurch, dass sie den Beschwerdeführer vor Erlass der Verfügung vom 9. Juli 2013 nicht anhörte, verletzte die Beschwerdegegnerin dessen rechtliches Gehör. Soweit der Beschwerdeführer allerdings weitere Verletzungen des rechtlichen Gehörs geltend macht, erweisen sich seine Ausführungen als zu unsubstanziiert, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist.

2.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich, ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst (BGE 137 I 195 E. 2.2). Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2). Für den Entscheid über eine Rückweisung oder Heilung im Einzelfall ist die konkrete Interessenlage zu berücksichtigen (VGr. 4. April 2013, VB.2013.00004, E. 2.2).

Die vorliegende Gehörsverletzung wiegt schwer, weil dem Beschwerdeführer damit die Möglichkeit genommen wurde, sich im Verfahren betreffend Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe überhaupt zu äussern und weil der unter Gehörsverletzung gefällte Entscheid für ihn zudem von grosser Tragweite ist (vgl. Müller/Schefer, S. 855 f.). Bereits dies spricht gegen die Möglichkeit einer Heilung. Darüber hinaus beschränkten sich die Ausführungen des Beschwerdeführers in der Rekursschrift auf die seitens der Beschwerdegegnerin entzogene aufschiebende Wirkung und die Gehörsverletzung aufgrund der nicht durchgeführten Anhörung. Zur Frage der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe bzw. der Nichterfüllung der Auflage brachte der Beschwerdeführer hingegen nichts vor. Da im Rekursverfahren keine Anhörung des Beschwerdeführers und insofern keine Sachverhaltsabklärungen erfolgten, wurde die Gehörsverletzung von der Vorinstanz nicht geheilt. Eine Heilung im Beschwerdeverfahren ist aufgrund der beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts ausgeschlossen (vgl. § 50 VRG), zumal der Sachverhalt nicht ausreichend erstellt wurde.

2.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers mangels vorgängiger mündlicher Anhörung verletzt worden ist. Die Gehörsverletzung wiegt schwer und kann im Beschwerdeverfahren nicht geheilt werden. Die Sache ist demzufolge an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit diese eine Anhörung des Beschwerdeführers vornehmen kann.

3.  

3.1 Der vorinstanzliche Beschluss vom 28. August 2013 und der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 9. Juli 2013 sind aufzuheben, und die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 6). Nach entsprechender Anhörung des Beschwerdeführers hat diese über die Sache neu zu befinden. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist.

Die Aufhebung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 9. Juli 2013 betrifft auch den damals angeordneten Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Sofern die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer für die Dauer des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens keine wirtschaftliche Hilfe ausgerichtet haben sollte, wäre ihm diese im bisherigen Umfang nachzuzahlen (vgl. vorn E. 1.5).

Die Rückweisung erfolgt aus rein prozessualen Gründen; die materielle Korrektheit des angefochtenen Beschlusses musste vorliegend nicht geprüft werden.

3.2 Die Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens sind aufgrund der Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine beantragt.

3.3 Bei diesem Verfahrensausgang wird das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos.

4.  

Der vorliegende Rückweisungsentscheid ist ein Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weitergezogen werden kann (BGE 134 II 137, E. 1.3).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben;

und erkennt:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des Bezirksrats C vom 28. August 2013 sowie der Beschluss der Sozialbehörde von B vom 9. Juli 2013 werden aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 1'120.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an…