Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2013.00731

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 18. Dezember 2013

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Zollikon,
vertreten durch den Gemeinderat Zollikon,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

 

betreffend Stimmrechtsbeschwerde,

hat sich ergeben:

I.  

Im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde Zollikon, dem "Zolliker Bote", vom 23. August 2013 wurden für den Abstimmungssonntag vom 22. September 2013 unter anderem drei kommunale Vorlagen angekündigt. Diese Vorlagen (Hauptantrag 1, ein Zusatzantrag hierzu sowie Hauptantrag 2) betrafen Kredite für einen Ersatz- und Erweiterungsbau sowie Sanierungen in der Schulanlage Rüterwis in Zollikerberg. Am 22. August 2013 waren die entsprechenden Abstimmungsunterlagen an die Haushalte versandt worden.

II.  

Mit Stimmrechtsrekurs vom 13. September 2013 wandte sich A an den Bezirksrat Meilen. Er beantragte, es sei die bevorstehende Abstimmung zu "untersagen", oder, falls dies nicht mehr möglich sei, der Urnengang nachträglich zu annullieren. Zur Begründung brachte er zusammengefasst vor, dadurch, dass direkt ein Ausführungskredit statt zunächst ein Projektierungskredit vorgelegt worden sei, sei die Gemeindeversammlung in unzulässiger Weise übergangen worden. Zudem sei zu spät über die Vorlage informiert worden: Entsprechende Informationen hätten die Stimmberechtigten praktisch erst zu dem Zeitpunkt erreicht, ab welchem auch bereits die Stimmabgabe möglich gewesen sei. Schliesslich habe die betroffene Schule im Vorfeld des Urnengangs ihre Position in weit bedeutenderem Umfang vertreten, als dies (aufgrund des verbleibenden Zeitraums) Privaten möglich gewesen sei, und damit das zulässige Mass an Beteiligung durch eine Behörde möglicherweise überschritten.

Am 22. September 2013 fand die betreffende Urnenabstimmung statt, wobei alle Vorlagen angenommen wurden (mit 77 % respektive 69 % respektive 80% der Stimmenden).

Mit Beschluss vom 16. Oktober 2013 trat der Bezirksrat auf den Rekurs nicht ein.

III.  

A erhob am 25. Oktober 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei festzustellen, dass der Rekurs in Stimmrechtssachen vom 16. September 2013 rechtzeitig eingereicht worden sei, und die Sache zur materiellen Beurteilung an den Bezirksrat zurückzuweisen.

Am 30. Oktober 2013 verzichtete der Bezirksrat unter Verweis auf die Begründung des Beschlusses vom 16. Oktober 2013 auf Vernehmlassung. Die Gemeinde Zollikon beantragte mit Beschwerdeantwort vom 11. November 2013 in verfahrensrechtlicher Hinsicht den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde, in der Sache deren Abweisung.

Mit Präsidialverfügung vom 22. November 2013 forderte das Verwaltungsgericht den Beschwerdeführer nachträglich auf, die Beschwerde zu unterzeichnen, was er am 29. Novem­ber 2013 tat.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c VRG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen bezirksrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.

1.2 Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Zollikon stimmberechtigt und damit ohne zusätzliche Voraussetzungen zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG). Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel grundsätzlich einzutreten.

Bezüglich des Antrags des Beschwerdeführers, es sei festzustellen, sein Rekurs in Stimmrechtssachen sei rechtzeitig erhoben worden, ist Folgendes festzuhalten: Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches liegt vor, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen könnte; insofern sind Feststellungsbegehren subsidiär (vgl. zum Ganzen VGr, 12. Juni 2013, VB.2012.00787, E. 2.4, und 22. August 2012, VB.2012.00340, E. 1.4, je Abs. 2, sowie 21. November 2012, VB.2012.00705, E. 4 Abs. 1; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 60 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich etc. 2013, Rz. 351 f.).

Der Entscheid über den Antrag, die Sache zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen, bedingt bereits die Auseinandersetzung mit der Frage der Rechtzeitigkeit der Rekurserhebung. Mit einer allfälligen Gutheissung des Rückweisungsantrags wäre der mit der Beschwerdeerhebung verfolgten Absicht des Beschwerdeführers Genüge getan. An der dispositivmässigen Feststellung der Rechtzeitigkeit der Rekurserhebung besteht unter diesen Umständen kein schutzwürdiges Interesse. Auf das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers ist daher nicht einzutreten.

1.3 Mit dem vorliegenden Urteil wird das von der Beschwerdegegnerin mit Beschwerdeantwort vom 11. November 2013 gestellte Gesuch, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen, hinfällig.

2.  

In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf den Rekurs des Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten ist.

2.1 In Stimmrechtssachen gilt eine auf fünf Tage verkürzte Rekursfrist (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Frist beginnt dabei am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Aktes zu laufen, bei Fehlen einer solchen Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der Anordnung; fehlt es auch an einer amtlichen Veröffentlichung, beginnt der Fristenlauf nach der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung (§ 22 Abs. 2 VRG).

Richtet sich die Stimmrechtsbeschwerde gegen eine Vorbereitungshandlung für eine Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel sofort gerügt werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder Abstimmungsresultate zugewartet werden (BGr, 20. Dezember 2010, 1C_127/2010 und 1C_491/2010, E. 3.1; BGE 121 I 1 E. 3b, 118 Ia 271 E. 1d, 110 Ia 176 E. 2a). Die Frist beginnt mithin grundsätzlich bereits bei Kenntnis allfälliger Mängel solcher Handlungen zu laufen (VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2 Abs. 2 mit Hinweisen; vgl. auch Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 151a N. 6.2 S. 151). Die behördlichen Abstimmungserläuterungen zählen zu den Vorbereitungshandlungen für Abstimmungen (vgl. BGr, 1. Dezember 2009, 1C_392/2009, E. 1; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 325) und müssen daher sofort angefochten werden. Bei der Anfechtung von Erläuterungen beginnt die Frist mit deren Eintreffen beim Beschwerdeführer (Hiller, S. 329).

Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass – wenn immer möglich – eine Aufhebung der Abstimmung verhindert werden soll. Das Wiederholen von Abstimmungen gefährdet deren Akzeptanz in der Bevölkerung. Eine strenge Praxis liegt im Interesse aller Stimmberechtigten und damit zugleich auch der Demokratie als solcher. Wird der Mangel unverzüglich gerichtlich festgestellt, lässt er sich häufig noch vor dem Abstimmungstermin beheben und kann ein zweiter Urnengang vermieden werden (BGE 118 Ia 271 E. 1.d).

Dass Mängel im Vorfeld von Wahlen oder Abstimmungen gerügt werden müssen, ergibt sich überdies auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben. Nach Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gilt dieser Rechtsgrundsatz nicht nur für staatliche Organe, sondern auch für Privatpersonen bezüglich ihres Verhaltens gegenüber dem Staat. Als Stimmbürgerin oder Stimmbürger soll man nicht zuerst den Ausgang der Abstimmung abwarten und dann gegen die Unregelmässigkeiten vorgehen können, wenn das Abstimmungsresultat nicht den eigenen Erwartungen entspricht (BGE 118 Ia 271 E. 1d; Hiller, S. 324, mit Hinweisen auf die ältere Literatur und langjährige bundesgerichtliche Rechtsprechung).

Versäumt es die stimmberechtigte Person, den Mangel unverzüglich zu rügen, obwohl ein sofortiges Handeln nach den Verhältnissen geboten und zumutbar war, so verwirkt sie ihr Recht zur Anfechtung des Abstimmungsergebnisses. Vom Grundsatz, dass gegen Vorbereitungshandlungen sofort nach deren Anordnung Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden muss, ist nur abzuweichen, "wenn die Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft […] oder wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen" (BGE 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2 Abs. 2; vgl. auch Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute, § 151a N. 6.2 S. 151 f. mit Hinweisen).

2.2  

2.2.1 Im Rahmen des Rekursverfahrens machte der Beschwerdeführer geltend, da vorliegend das Resultat der Abstimmung hinterfragt werde, sollte die Rechtsmittelfrist erst mit der Publikation des Abstimmungsresultats zu laufen beginnen. Jedoch macht er nicht eine falsche Ermittlung des Abstimmungsergebnisses geltend. Insbesondere moniert er nicht, die Behörden hätten die Stimmen falsch gezählt oder es sei beim Urnengang vom 22. September 2013 in sonstiger Form zu Unregelmässigkeiten gekommen. Vielmehr wendet er sich einzig gegen das Vorgehen der Behörden im Zusammenhang mit der Vorbereitung dieses Urnengangs. Verschiedene Vorbereitungshandlungen sind angefochten, so dass vor dem Hintergrund des soeben Dargelegten vom Lauf der massgeblichen Rechtsmittelfrist grundsätzlich ab dem jeweils gerügten Ereignis auszugehen ist.

2.2.2 Der Beschwerdeführer wandte sich zum ersten Mal am 27. August 2013 (11:03 Uhr) per E-Mail an die Kanzlei des Gemeinderats Zollikon mit der Frage, wann die die Vorlage betreffenden Informationen publiziert worden seien. Gleichentags (14:37 Uhr) erhielt er von der Leiterin der Präsidialabteilung der Gemeinde und stellvertretenden Gemeindeschreiberin die Antwort, alle relevanten Informationen seien in der Abstimmungsbroschüre enthalten, welche bis spätestens am 30. August 2013 allen Stimmberechtigten zugestellt werde. Angekündigt worden sei die Abstimmung vom 22. September 2013 im "Zolliker Boten" vom 23. August 2013. Weitere Informationen seien auf dem Internet aufgeschaltet worden: am 19. August 2013 auf der Website der Schule Zollikon, auf der Website der Gemeinde Zollikon am 21. August (Ankündigung des Urnengangs) und am 23. August 2013 (Aufschaltung der Abstimmungsbroschüre). Am selben Tag, dem 27. August 2013, werde im betreffenden Schulhaus seitens der Schulpflege eine Informationsveranstaltung stattfinden. Auf diese sei bereits im "Zolliker Boten" vom 16. und vom 23. August 2013 hingewiesen worden.

Dass der Allgemeinheit die ersten Informationen über die Vorlage mit der Abstimmungsbroschüre online ab dem 23. August 2013 bzw. in Papierform bis spätestens 30. August 2013 zugänglich gemacht worden waren, geht aus der Antwort-E-Mail vom 27. August 2013 (14:37 Uhr) unzweideutig hervor. Um den zwischen der Information seitens der Gemeinde und dem am 23. August 2013 offiziell angekündigten Urnengang vom 22. September 2013 liegenden – seiner Auffassung nach zu kurzen – Zeitraum wusste der Beschwerdeführer somit spätestens mit der erwähnten Mitteilung der Gemeinde vom 27. August 2013 (vgl. hierzu seine Antwort-Mail von jenem Tag, 14:53 Uhr) und nicht, wie er beschwerdeweise ausführt, "in der Zeitspanne vom 27. August 2013 bis 11. Septem­ber 2013". Weitere Abklärungen seinerseits, wie er sie in den darauffolgenden Tagen offenbar vornahm, hätten sich vor diesem Hintergrund erübrigt: Nach dem Dafürhalten des Beschwerdeführers war die Information der Stimmberechtigten zu spät erfolgt, da gleichzeitig bereits die Möglichkeit der Stimmabgabe bestanden habe, was eine kritische Auseinandersetzung mit der Vorlage verunmöglicht habe. Die Frist für das Vorbringen der entsprechenden Rüge begann folglich mit Kenntnisnahme seitens des Beschwerdeführers am 28. August 2013 zu laufen und endete am (Montag,) 2. September 2013.

2.2.3 Dass beim in Frage stehenden Urnengang ein Ausführungskredit zur Abstimmung gebracht werden sollte, was der Beschwerdeführer beanstandet, ergab sich bereits aus den zur Abstimmung stehenden Vorlagen bzw. der Ankündigung im "Zolliker Boten" vom 23. August 2013 (Hauptantrag 1: Bewilligung eines Rahmenkredits zur Realisierung des Bauprojekts "Ersatz- und Erweiterungsbau Rüterwis D"; Hauptantrag 2: Bewilligung eines Rahmenkredits zur Realisierung des Bauprojekts "Sanierungen und Anpassungen im Schulhaus Rüterwis A"). Von diesem Umstand erhielt der Beschwerdeführer mithin – wie alle Stimmberechtigten – spätestens aufgrund der Abstimmungsunterlagen Kenntnis, welche am 22. August 2013 der Post übergeben worden waren. Dass und zu welchem Zeitpunkt spätestens er von dieser Fragestellung bzw. – aus seiner Sicht – Problematik erfahren hatte, geht aus seinen Antwort-E-Mails vom 27. August (14:53 Uhr) und 28. August (17:00 Uhr) 2013 an die Leiterin der Präsidialabteilung der Gemeinde und stellvertretende Gemeindeschreiberin hervor. Darin brachte er erstmals vor, die Gemeindeversammlung sei übergangen worden. Diese habe nämlich einen Projektierungskredit für die Schulanlage im März 2011 abgelehnt, nun werde ein Ausführungskredit betreffend ein leicht verändertes Projekt unmittelbar zur Abstimmung vors Volk gebracht.

Bezüglich dieser Rüge begann mithin die Frist für die Erhebung des Rechtsmittels spätestens am 29. August 2013 zu laufen, so dass der Rekurs spätestens am 2. September 2013 hätte erhoben werden müssen.

2.2.4  Schliesslich rügt der Beschwerdeführer die unverhältnismässig zahlreichen Stellungnahmen seitens der betroffenen Schule im Vorfeld der Abstimmung, womit er implizit eine unzulässige Beeinflussung der freien Willensbildung geltend macht (vgl. Art. 34 Abs. 2 BV). Den Ausführungen des Beschwerdeführers in der Rekursschrift vom 13. Sep­tem­ber 2013 ist zu entnehmen, dass die letzte der von ihm (konkret bzw. substanziiert) beanstandeten – und in jener Eingabe einzeln aufgelisteten – Handlungen der Schule in der Publikation des Interviews des Schulpflegepräsidenten und des Leiters der betroffenen Schule im "Zolliker Boten" vom 6. September 2013 bestand. Dass diese Handlungen nach seinem Dafürhalten eine übermässige Beeinflussung darstellten, hätte er somit spätestens innert Frist ab diesem Zeitpunkt geltend machen müssen. Dies hätte sich ihm umso mehr aufdrängen müssen, als sich den Vorlagen gegenüber kritische Stimmen bis dahin offenbar noch nicht zu Wort gemeldet hatten. Diesbezüglich lief die Rekursfrist folglich am 11. September 2013 ab.

2.2.5  Der Beschwerdeführer macht in seiner Rechtsmitteleingabe keine speziellen Gründe geltend, welche es für ihn als unzumutbar hätten erscheinen lassen, sofort nach Kenntnis der von ihm beanstandeten Mängel zu handeln.

Dementsprechend erfolgte die Erhebung des Stimmrechtsrekurses seitens des Beschwerdeführers am 13. September 2013 verspätet. Die Vorinstanz ist darauf infolgedessen zu Recht nicht eingetreten.

3.  

Nach dem Gesagten ist der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid zu bestätigen und die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an …