Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2013.00792

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 5. März 2014

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,
vertreten durch Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

 

betreffend Kündigung,

hat sich ergeben:

I.  

A. A trat am 1. Juni 2008 in den Dienst der Stadt Zürich ein und war in der Informatikabteilung tätig.

Am 6. Juli 2011 kündigte der Direktor das Arbeitsverhältnis per 31. Oktober 2011. Als Grund für die Kündigung wurden schwer wiegende wirtschaftliche und betriebliche Gründe gemäss Art. 17 Abs. 3 lit. e der Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 6. Februar 2002 (PR, AS 177.100, www.stadt-zuerich.ch) genannt. Ebenfalls am 6. Juli 2011 verfügte der Direktor die sofortige Freistellung von A und begründete dies im Wesentlichen damit, dass das Arbeitsklima im Team von A seit der Ankündigung der Kündigung stark gestört sei, dieser zudem kaum mehr Arbeit habe und ohnehin viel krank sei.

B. Gegen die Verfügungen vom 6. Juli 2011 sprach A am 26. Juli 2011 beim Stadtrat Zürich ein. Dieser vereinigte die beiden Verfahren und wies die Einsprachen mit Beschluss vom 18. Januar 2012 ab, soweit er darauf eintrat.

II.  

A. Mit undatierter, am 27. Februar 2012 von der Post entgegengenommener Eingabe erhob A Rekurs und stellte folgende Anträge:

" 1.  Der Beschluss des Stadtrates vom 18.1.2012 sei aufzuheben.

   2.  Die Kündigung sei aufzuheben und die Stadt Zürich sei anzuweisen, mich weiter zu beschäftigen.

   3.  Die Freistellung sei aufzuheben und die Stadt sei im Sinne einer vorsorglichen Massnahme anzuweisen, mich schon während des vorliegenden Rekursverfahrens weiter zu beschäftigen."

B. Am 12. April 2012 wies der Bezirksrat Zürich den Antrag auf Aufhebung der Freistellung und Weiterbeschäftigung während des Verfahrens ab, wogegen A Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erhob. Dieses trat hierauf mit einzelrichterlicher Verfügung vom 24. Mai 2012 nicht ein.

C. Mit Beschluss vom 8. November 2012 hiess der Bezirksrat Zürich den Rekurs insoweit gut, als er erkannte, dass die Kündigung von A ungerechtfertigt gewesen sei, und sprach ihm eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zu; den Antrag betreffend Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses wies er hingegen ab.

D. Am 30. November 2012 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Zürich sei er von dieser mit sofortiger Wirkung wieder anzustellen und es sei ihm Zugang zu seinem bisherigen oder einem vergleichbaren Arbeitsplatz zu gewähren. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 12. Juni 2013 teilweise gut, hob den Beschluss vom 8. November 2012 auf und wies die Sache im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat zurück (VB.2012.00782).

E. Mit Beschluss vom 31. Oktober 2013 hiess der Bezirksrat den Rekurs erneut insoweit gut, als er erkannte, dass die Kündigung von A ungerechtfertigt gewesen sei, und sprach ihm eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zu; den Antrag betreffend Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses wies er hingegen erneut ab.

III.  

A führte am 29. November 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, er sei von der Stadt Zürich mit sofortiger Wirkung wieder anzustellen und ihm sei der Zugang zu seinem oder einem vergleichbaren Arbeitsplatz zu gewähren. Der Bezirksrat verzichtete am 5. Dezember 2013 auf Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerde­antwort vom 18. Dezember 2013, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit drauf einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 8./10. Januar 2014 und 25./22. Januar 2014 sowie der Stadt Zürich vom 16. Januar 2014 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über kommunale Anordnungen etwa auf dem Gebiet des Personalrechts nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Der Beschwerdeführer beantragt die Wiedereinstellung an seinem bisherigen oder einem vergleichbaren Arbeitsplatz. Als Streitwert gelten die Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5; RB 1998 Nr. 48). Hätte das Arbeitsverhältnis weiterbestanden, hätte aufgrund der dreimonatigen Kündigungsfrist bei Beschwerdeerhebung am 29. November 2013 auf Ende Februar 2014 gekündigt werden können (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 PR). Die ursprünglich bis 31. Oktober 2011 dauernde Kündigungsfrist verlängerte sich aufgrund von Art. 39 Abs. 6 Satz 2 PR bis zum ersten Entscheid des Bezirksrates vom 8. November 2012. Der relevante Zeitraum für die Streitwertberechnung ist somit jener vom 9. November 2012 bis 28. Februar 2014 und umfasst damit knapp ein Jahr und vier Monate. Einer Verfügung des Direktors vom 7. April 2010 kann entnommen werden, dass der Beschwerdeführer damals einen Bruttomonatslohn von Fr. 7'830.- bezog, was einem Jahresgehalt von Fr. 101'790.- (13 x Fr. 7'830.-) entspricht. Der Streitwert beträgt somit rund Fr. 133'000.-.

Aufgrund des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwertes ist die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.  

2.1 Der Beschwerdeführer beantragt, die Ausgangsverfügung sei in dem Sinn aufzuheben, dass seine Anstellung bei der Beschwerdegegnerin weiterhin bestehe.

Nach Art. 17 Abs. 2 PR setzt die Kündigung durch die Stadt Zürich einen sachlich zureichenden Grund voraus und darf nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) nicht missbräuchlich sein. Als sachlich zureichender Grund geltend unter anderen schwer wiegende wirtschaftliche oder betriebliche Gründe, sofern die Stadt der oder dem betroffenen Angestellten keine zumutbare andere Arbeit anbieten kann (Art. 17 Abs. 3 lit. e PR).

Erweist sich eine Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt, so wird die oder der Angestellte von der Stadt Zürich mit der bisherigen oder, wenn dies nicht möglich ist, mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterbeschäftigt (Art. 17 Abs. 4 Satz 1 PR). Ist ausnahmsweise beides aus triftigen Gründen nicht möglich, so bemisst sich die Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung (Art. 17 Abs. 4 Satz 2 PR). Demnach besteht gemäss den Bestimmungen des Personalrechts der Stadt Zürich grundsätzlich ein Anspruch auf Weiterbeschäftigung.

2.2 Die Vorinstanz hat für das Verwaltungsgericht verbindlich bereits festgestellt, dass die Kündigung unrechtmässig war, und dem Beschwerdeführer deshalb eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zugesprochen. Strittig ist somit nur noch, ob die Vorinstanz den Antrag auf Weiterbeschäftigung zu Recht abwies und ob der Beschwerdeführer gegebe­nenfalls Anspruch auf eine höhere Entschädigung hat.

3.  

3.1 Nach § 27a Abs. 1 VRG stellt die Rekursinstanz, wenn sie eine Kündigung für nicht gerechtfertigt hält, dies fest und bestimmt von Amtes wegen die Entschädigung, die das Gemeinwesen zu entrichten hat. § 27a Abs. 2 VRG behält den Entscheid über weiterge­hende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts, insbesondere auf Weiterbe­schäftigung, vor. Nach dem Wortlaut von § 63 Abs. 3 VRG, der nur auf § 27a Abs. 1 VRG verweist, soll das Verwaltungsgericht in jedem Fall nur noch die Unrechtmässigkeit der Kündigung feststellen und eine Entschädigung zusprechen können.

3.2 Nach der Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG (OS 54, 268 ff., 277) war es dem Verwaltungsgericht schon bisher verwehrt, ein unrechtmässig aufgelöstes Arbeitsverhältnis wiederherzustellen. Aus § 18 Abs. 3 des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) ergab sich nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sodann, dass auch die Rekursinstanz im Anwendungsbereich des kantonalen Personalrechts ein einmal aufgelöstes Arbeitsverhältnis bei Rechtswidrigkeit der Kündigung nicht wieder­herstellen könne (VGr, 11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3 – 11. Juni 2003, PB.2003.00011, E. 2b – 1. April 2009, PB.2009.00002, E. 2.1). Letzteres war indes jedenfalls dann möglich, wenn das kommunale Personalrecht einen solchen Anspruch ausdrücklich vorsah (vgl. VGr, 28. Februar 2001, PB.2000.00027, E. 4).

Der Antrag des Regierungsrats vom 29. April 2009 für ein Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts sah in § 27a VRG vor, dass die Rekursbehörde bei unrechtmässiger Kündigung zukünftig nur noch eine Entschädigung zusprechen könne. Dabei ging der Regierungsrat von der falschen Annahme aus, die Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG werde – obwohl dies nirgends ausdrücklich geregelt sei – auch für das Rekursverfahren angewandt; aus Gründen der Transparenz sollte im Gesetz deshalb ausdrücklich gesagt werden, dass die Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG auch im Rekursverfahren gelte (ABl 2009, 801 ff., 810, 887). Die Kommission für Justiz und öffentliche Sicherheit ergänzte § 27a VRG in ihrem Antrag vom 14. Januar 2010 um einen zweiten Absatz, der den Entscheid über weitergehende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts vorbehielt; gleichzeitig wurde § 63 Abs. 3 VRG insofern ergänzt, als dieser nicht mehr – wie im regierungsrätlichen Antrag – auf den gesamten § 27a VRG, sondern nur noch auf dessen Absatz 1 verwies (ABl 2010, 169 ff., 180, 184). In der Beratung des Kantonsrats fand zu beiden Bestimmungen keine Diskussion statt. Den Ausführungen des Kommissionssprechers lässt sich aber entnehmen, dass die Ergänzung von § 27a VRG vorgenommen wurde, weil es Gemeinden gebe, die im Gegensatz zum Kanton personalrechtlich zusätzlich die Möglichkeit der Weiterbeschäftigung vorsähen; damit diese Autonomie der Gemeinden beibehalten werden könne, müsse der Rekursinstanz diese Entscheidungsmöglichkeit offengelassen werden. Weshalb § 63 Abs. 3 VRG so angepasst wurde, dass dem Verwaltungsgericht diese Entscheidungsmöglichkeit verwehrt bleiben soll, lässt sich dem Protokoll nicht entnehmen (vgl. zum Ganzen Prot. KR 2007–2011, S. 10240 f. und 10246).

3.3  

3.3.1 Gemäss Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen können. Der Ausschluss einer richterlichen Beurteilung kommt nach dem klaren Wortlaut nur in Ausnahmefällen in Betracht, etwa bei Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter (Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; vgl. hierzu BGE 136 II 436 E. 1.3 f., 136 I 42 [= Pra 99/2010 Nr. 69] E. 1.5, 135 I 113 E. 1).

Von den vorliegend nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen gewährleistet die Rechtsweggarantie bei grundsätzlich allen Rechtsstreitigkeiten Zugang zu wenigstens einem Gericht, das Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen kann. Von der Rechtsweggarantie werden dabei alle Streitigkeiten über Rechte und Pflichten erfasst, die sich aus dem materiellen Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht ergeben (BGE 136 I 323 [= Pra 100/2011 Nr. 36] E. 4.3; BGr, 17. März 2010, 1C_310/2009, E. 2.2.2; Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff., 91; Andreas Kley, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 29a Rz. 10 ff.; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29 N. 4 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 179 ff.).

Nach Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig; dafür gewährt ihnen das kantonale Recht möglichst weiten Handlungsspielraum. In diesem Sinn können die Gemeinden nach § 72 Abs. 2 e contrario des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ein eigenes Personalrecht erlassen. Diese Autonomie der Gemeinden im Bereich des Personalrechts – namentlich die Möglichkeit, bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung vorzusehen – wollte der kantonale Gesetzgeber ausdrücklich nicht beschneiden und sah deshalb vor, dass der Rekursinstanz ein Entscheid über weitergehende Ansprüche, die sich aus dem kommunalen Personalrecht ergeben, offenstehen müsse (Prot. KR 2007–2011, S. 10241). Somit steht das kantonale Recht dem den Angestellten der Stadt Zürich eingeräumten Anspruch auf Weiterbeschäftigung bei unrechtmässiger Kündigung nicht entgegen. Dieser Anspruch muss nach Art. 29a BV durch eine richterliche Behörde beurteilt werden können.

3.3.2 Gemäss § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a VRG kann nur die Rekursbehörde einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung beurteilen; dem Verwaltungsgericht soll dies verwehrt sein. In der vorliegenden Konstellation handelt es sich bei der Rekursbehörde um einen Bezirksrat (§ 19b Abs. 2 lit. c VRG). Zu prüfen ist demnach, ob der Bezirksrat die Anforderungen an eine richterliche Behörde erfüllt.

Jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, hat Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht (Art. 30 Abs. 1 Satz 1 BV; vgl. auch Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention). Bezirksräte werden vom Volk gewählt (Art. 80 Abs. 1 lit. b KV) und sie sind beim Entscheid über ein Rechtsmittel an keine Weisungen gebunden, ausgenommen bei der Rückweisung durch eine höhere Instanz (§ 3 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]). Primäre Aufgabe des Bezirksrats ist jedoch die Aufsicht über die Gemeinden (§ 10 Abs. 1 BezVG; §§ 141 ff. GG); er erledigt zudem sämtliche Bezirksaufgaben, für die keine andere Behörde zuständig ist (§ 10 Abs. 2 BezVG). Ausserhalb seiner Rechtsprechungstätigkeit steht der Bezirksrat unter der Aufsicht des Regierungsrats sowie der Direktion der Justiz und des Innern (vgl. § 45 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1] sowie §§ 147 ff. GG). Er hat damit die gleiche Stellung wie untergeordnete Stellen der Zentralverwaltung; namentlich ist er an Weisungen des Regierungsrats bzw. der Direktion gebunden. Diese Einbindung in die Verwaltung spricht gegen die Qualifikation des Bezirksrats als richterliche Behörde (RB 2000 Nr. 24; BGE 139 III 98 E. 4.4.2; Georg Müller, Gerichtliche Beschwerdeinstanz gemäss Art. 450 ZGB im Kanton Zürich, ZBl 114/2013, S. 59 ff., 66 ff.; Evi Schwarzenbach in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 80 N. 9; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82). Der Bezirksrat – welcher den Anspruch des Beschwerdeführers auf Weiterbeschäftigung nach dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung als einzige Instanz prüfen könnte – erfüllt demnach die Anforderungen an eine gerichtliche Behörde – jedenfalls im Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtspflegegesetzes – nicht.

3.3.3 Räumt das anwendbare Personalrecht den Angestellten bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung ein und handelt es sich bei der Rekursbehörde nicht um ein Gericht im Sinn von Art. 30 BV, so verstösst die Regelung von § 63 Abs. 3 VRG gegen die Rechtsweggarantie. Um dem Anspruch auf gerichtliche Überprüfung zu genügen, muss das Verwaltungsgericht in diesen Fällen entgegen § 63 Abs. 3 VRG überprüfen können, ob der oder die Angestellte Anspruch auf Weiterbeschäftigung hat. Da der vorliegend als Rekursinstanz tätige Bezirksrat die Anforderungen an eine gerichtliche Behörde nach dem Gesagten nicht erfüllt, muss das Verwaltungsgericht in Nachachtung der Rechtsweggarantie somit überprüfen, ob dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung bei der Beschwerdegegnerin zu Recht verweigert wurde.

4.  

4.1 Gemäss Art. 17 Abs. 4 Satz 2 PR ist ein Angestellter der Stadt Zürich bei einer unrechtmässigen Kündigung in erster Linie mit der bisherigen und, wenn dies nicht möglich ist, mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterzubeschäftigen. Nur aus triftigen Gründen kann ausnahmsweise auf eine Weiterbeschäftigung verzichtet und dem Angestellten stattdessen eine Entschädigung zugesprochen werden.

4.2 Der Beschwerdeführer arbeitete ab Juni 2008 für die Beschwerdegegnerin, wobei seine Leistungen zunächst als sehr gut bewertet wurden; in den Jahren 2009 und 2010 erhielt er einmalige Vergütungen für überdurchschnittlichen Einsatz. Im Jahr 2010 soll er sich indes wegen der Höhe seines Lohns beklagt und im Dezember 2010 gegenüber seinem Vorgesetzten "verbal ausfällig" geworden sein und Drohungen ausgestossen haben. Weil er vertrauliche Informationen nicht sachgerecht verwendet, Drohungen ausgestossen und sich darüber geäussert habe, den Arbeitgeber verlassen zu wollen, sowie wegen eines gestörten Vertrauensverhältnisses zwischen ihm, seinem direkten Vorgesetzten und dem "Abteilungsleiter Informatik" wurden dem Beschwerdeführer im Dezember 2010 als Sofortmassnahme sämtliche Berechtigungen für den Zugriff auf die Laufwerke des Arbeitgebers entzogen. Dagegen wehrte er sich am 14. Dezember 2010 und bestritt die gegen ihn erhobenen Vorwürfe. In einem Beurteilungsbogen für den direkten Vorgesetzten vom 21. Dezember 2010 erhob er Vorwürfe gegenüber diesem sowie dem Abteilungsleiter; am gleichen Tag fand ein Gespräch zwischen dem Beschwerdeführer, seinem direkten Vorgesetzen und dem Abteilungsleiter statt, welches indes zu keiner Lösung führte. Im März 2011 wandte der Beschwerdeführer sich an den Direktor und machte insbesondere geltend, er erhalte einen tieferen Lohn als Mitarbeitende mit vergleichbarer Tätigkeit und seit er dies angesprochen habe, werde ihm zu verstehen gegeben, dass für ihn kein Platz mehr sei; der Direktor wollte sich in der Folge in diese "Meinungsverschiedenheit" nicht einmischen. Schliesslich wandte der Beschwerdeführer sich am 23. März 2011 an eine Mitarbeiterin der Personalabteilung der Beschwerdegegnerin und mit Schreiben vom 11. April 2011 an die Ombudsfrau der Stadt Zürich und machte geltend, gegen ihn würden ungerechtfertigte Vorwürfe erhoben und er werde durch die Vorgesetzten gemobbt. Schliesslich trug er diesen Konflikt mit einer an alle Mitarbeitenden seines Arbeitgebers gerichteten E-Mail vom 7. Juli 2011 nach aussen, indem er sich von diesen verabschiedete und ihnen sinngemäss mitteilte, die Kündigung sei einzig darauf zurückzuführen, dass sein Vorgesetzter ihn nicht leiden könne.

Demnach bestand beim Arbeitgeber ein Arbeitsplatzkonflikt, in welchen der Beschwerdeführer involviert war und in den er in seiner E-Mail vom 7. Juli 2011 sämtliche Mitarbeitenden miteinbezog. Bei dieser Sachlage liegen triftige Gründe vor, um den Beschwerdeführer nicht weiterhin bei der entsprechenden Abteilung zu beschäftigen. Allerdings folgt daraus nicht, dass auch triftige Gründe gegen eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers in einer anderen Abteilung der Beschwerdegegnerin sprächen. Soweit ersichtlich wurde nie abgeklärt, ob die gegen den Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe bzw. dessen Mobbingvorwürfe gegenüber seinen Vorgesetzten zutreffen, und ist aufgrund der Akten nicht klar, wer für den entstandenen internen Konflikt in erster Linie die Verantwortung trägt. Jedenfalls haben die Verantwortlichen der Abteilung massgeblich zur Eskalation der Situation beigetragen, indem sie dem Beschwerdeführer die Administratorenrechte entzogen. Die Akten legen den Schluss nahe, dass in erster Linie ein auf die Abteilung beschränkter Arbeitsplatzkonflikt aus persönlichen Gründen vorlag, was nicht dagegen sprechen würde, den Beschwerdeführer – der bisher unbestritten gute Leistungen erbracht hat – in anderer Umgebung wieder einzusetzen.

Am 19. Februar 2013 erhob der Beschwerdeführer indes Strafanzeige gegen den Stadtrat sowie die Stadtschreiberin und warf diesen üble Nachrede vor. Weil die Vorwürfe des Beschwerdeführers unbegründet waren, verweigerte das Obergericht des Kantons Zürich die Ermächtigung zur Durchführung eines Strafverfahrens; das Bundesgericht wies eine dagegen erhobene Beschwerde ab. Eine leichtfertig erhobene, unbegründete Strafanzeige gegen den Arbeitgeber bzw. dessen Organe stellt eine schwerwiegende Verletzung der Treuepflicht dar, die unter Umständen auch eine fristlose Entlassung rechtfertigen kann (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 337 N. 5 S. 1110 f.; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 22 S. 625; AGVE 2010 Nr. 82 E. 5.1). Der Beschwerdeführer begründete seine Strafanzeige mit Äusserungen des Stadtrats in dessen Beschwerdeantwort an das Verwaltungsgericht im Verfahren VB.2012.00782. Das Verhalten, welches der Beschwerdeführer dem Stadtrat in der Strafanzeige vorwarf, traf im Wesentlichen zu, erfüllte allerdings – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – den Tatbestand der üblen Nachrede nicht. Der Beschwerdeführer hat den Stadtrat damit nicht fälschlicherweise eines strafbaren Verhaltens bezichtigt, sondern er reichte die Strafanzeige in der irrigen Annahme ein, das korrekt dargestellte Verhalten des Stadtrats sei strafbar. Eine solche Strafanzeige mag zwar unangebracht gewesen sein, sie wiegt aber nicht derart schwer, dass triftige Gründe vorlägen, um dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung zu verweigern.

Die Beschwerdegegnerin macht schliesslich geltend, eine "Wiederanstellung" nach mehr als zweieinhalb Jahren seit der Freistellung sei für sie auf jeden Fall unzumutbar. Inwiefern ihr eine Weiterbeschäftigung allein aufgrund der Verfahrensdauer unzumutbar sein soll, macht sie indes nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Dass die Beschwerdegegnerin verpflichtet sein kann, einen Angestellten nach längerer Freistellung wieder zu beschäftigen, ist Folge der Regelung im kommunalen Personalrecht. Da der Beschwerdeführer ohnehin an anderer Stelle als bisher eingesetzt werden muss, kann zudem auch die lange Abwesenheit am bisherigen Arbeitsplatz keine Rolle spielen.

Demnach liegen keine triftigen Gründe dafür vor, dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung zu verweigern.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Rekursentscheid sowie der Beschluss des Stadtrats Zürich vom 18. Januar 2012 – soweit dieser die Kündigung betrifft – und die Kündigungsverfügung des Direktors vom 6. Juli 2011 sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, den Beschwerdeführer mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterzubeschäftigen.

6.  

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 Satz 1 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerde­gegnerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).

 

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Beschlüsse des Bezirksrats Zürich vom 31. Oktober 2013 und des Stadtrats Zürich vom 18. Januar 2012 (soweit die Kündigung betreffend) sowie die Kündigungsverfügung des Direktors vom 6. Juli 2011 werden aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführer mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterzubeschäftigen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 7'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an …

 

 

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Aus folgenden Gründen ist nicht auf Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers, sondern bei ungerechtfertigter Verweigerung einer solchen durch Beschwerdegegnerin und Vorinstanz auf Entschädigung zu erkennen:

Wie im ersten Rechtsgang dargelegt, verwehrte das Verwaltungsrechtspflegegesetz dem Verwaltungsgericht schon immer, ein aufgelöstes Arbeitsverhältnis wiederherzustellen (VGr, 12. Juni 2013, VB.2012.00782, Ziff. 1 des Minderheitsvotums). Wenn der jetzt für das Gericht geltende § 63 Abs. 3 VRG lediglich auf § 27a Abs. 1 VRG verweist, wonach bei ungerechtfertigter Kündigung (nur) eine Entschädigung bestimmt wird, nicht aber auf § 27a Abs. 2 VRG, welche Vorschrift der Rekursinstanz darüber hinaus die Weiterbeschäf­tigung aufgrund eines einschlägigen Anspruchs im kommunalen Personalrecht anzuordnen gestattet, schweigt das Gesetz insofern qualifiziert (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 63 N. 36).

§ 72 Abs. 2 GG erlaubt den Gemeinden zwar, ein eigenes Personalrecht zu erlassen, ansonsten das Personalgesetz und seine Ausführungserlasse zu sinngemässer Anwendung gelangen. Der Kanton kann den dergestalt eingeräumten kommunalen Gestaltungsraum aber wieder einschränken. Das hat er mit § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG getan, welche Bestimmungen jünger sowie spezieller sind als § 72 Abs. 2 GG und einen materiellrechtlichen Gehalt aufweisen. Sie schliessen nämlich bei unrechtmässiger Kündi­gung (wie das Personalgesetz schon erstinstanzlich) vor Verwaltungsgericht einen Anspruch auf Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses aus und verleihen bloss noch einen solchen auf Entschädigung. Dürfte der Kanton den Gemeinden überhaupt verbieten, in ihren Personalrechten einen Weiterbeschäftigungsanspruch vorzusehen, vermag er das auch erst für die verwaltungsgerichtliche Rechtspflegestufe zu tun. – Der unter dem Titel "Rechtsmittel" eigentlich Prozedurales regelnde Art. 39 PR trägt dem übrigens Rechnung, indem laut seinem ebenfalls materiellrechtliche Bedeutung besitzenden Abs. 6 Rechtsmittel den Lauf der Kündigungsfrist nicht unterbrechen, diese sich jedoch verlängert bis zum Einspracheentscheid des Stadtrates oder bei einem Weiterzug an den Bezirksrat bis zu dessen Rekursentscheid, wenn der Entscheid erst nach Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist erfolgt (vgl. dazu VGr, 7. April 2004, PB.2004.00003, insbesondere E. 5.1 Abs. 1).

Auch abgesehen hiervon fordert Art. 29a BV nicht, dass das Verwaltungsgericht beim Tatbestand der ungerechtfertigten Entlassung allenfalls das Arbeitsverhältnis wiederherstelle, sondern nur (zum Folgenden anders noch VGr, 22. Oktober 2008, PB.2008.00013, E. 4.3, nicht auf www.vgrzh.ch; kritisch Donatsch, § 63 N. 34), dass es diesen Tatbestand ebenso mit Bezug auf einen versagten eventuellen Weiterbeschäftigungsanspruch des materiellen Rechts beurteile und daran eine angemessene Rechtsfolge etwa in Form der gesetzlich vorgesehenen Entschädigung knüpfe. Diesen Weg hat denn auch die Vorinstanz in beiden Rechtsgängen zu beschreiten wenigstens angefangen (siehe VGr, 12. Juni 2013, VB.2012.00782, Ziff. 2 des Minderheitsvotums).

 

                        Für richtiges Protokoll,
                        Der Gerichtsschreiber: