Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2014.00037

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 25. Juni 2014

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Ralph Trümpler. 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B und RA C,

 

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Staat Zürich,
vertreten durch das Amt für Jugend und
Berufsberatung des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Kantonsbeiträge,

hat sich ergeben:

I.  

A bildet die Trägerschaft des Jugendheims D. Am 8. April 2013 verfügte das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich die erste Teilzahlung des Staatsbeitrags 2013 an das Jugendheim respektive A im Betrag von Fr. 423'884.40. Am 29. Juni 2013 tat es dies für die zweite Teilzahlung des Staatsbeitrags 2013 − inhaltlich wie auch quantitativ entsprach die neuerliche Verfügung jener vom 8. April 2013.

II.  

A liess am 10. Mai und 2. September 2013 Rekurse beim Regierungsrat erheben und beantragen, die Verfügungen vom 8. April und 29. Juni 2013 seien insoweit aufzuheben, als Fr. 200'115.60 an geäufneten Mitteln des Schwankungsfonds des Jugendheims an die jeweiligen Teilzahlungen des Staatsbeitrags 2013 angerechnet worden seien, respektive sei der voraussichtliche Kostenanteil gemäss Budget 2013 ohne Berücksichtigung dieser Mittel bzw. ohne einen entsprechenden Abzug auf Fr. 624'000.- pro Teilzahlung festzusetzen. Mit Beschluss vom 27. November 2013 vereinigte der Regierungsrat die beiden Rekurse und wies sie in der Hauptsache ab.

III.  

A liess am 20. Januar 2014 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen zur Neubeurteilung an den Regierungsrat bzw. die Bildungsdirektion oder das Amt für Jugend und Berufsberatung zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom 20./21. März 2014 die Abweisung der Beschwerde; ebenso hatte sich die Staatskanzlei am 30./31. Januar 2014 − unter Verweis auf die Akten und den Rekursentscheid − mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen lassen. A äusserte sich schliesslich am 25. April 2014 zur Beschwerdeantwort.

 

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit kraft des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen. Für Rechtsmittel gegen Rekursentscheide des Regierungsrats − unter anderem über Staatsbeitragsverfügungen − ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 und Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario VRG gegeben.

1.2 Vorliegend handelt es sich um eine Angelegenheit finanzieller Natur; der Streitwert beläuft sich auf Fr. 400'231.20. Weil der Streitwert dieser Beschwerde die Grenze von Fr. 20'000.- überschreitet, fällt ihre Behandlung nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer.

2.  

2.1 Gemäss § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG], LS 852.2) leistet der Kanton anerkannten privaten Trägern für von ihnen geführte Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben. Die vorliegende Streitigkeit findet vor dem Hintergrund der einstmaligen Systemumstellung in der Beitragsberechnung statt; die Jugendheime wurden mit dem Wechsel vom Defizit- zum Pauschalierungs­system ab 1. Januar 2008 zur Äufnung eines sogenannten Schwankungs­fonds verpflichtet, welcher im Hinblick auf die Auszahlung der pauschalierten Kostenanteile als zweckgebundenes Rücklagenkapital bilanziert werden und der Deckung von Verlusten aus Vorjahren dienen sollte. Die in der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheime­verordnung [JugendheimeV], LS 852.21) normierte Pflicht zur Erstellung eines solchen Fonds beurteilte die Kammer danach aber als rechtswidrig. Es sah die Verpflichtung der Beitragsempfänger, allfällige Überschüsse ihres Geschäftsergebnisses einem zweck­gebundenen Schwankungsfonds zuzuführen, als einen starken Eingriff in die betriebswirtschaftliche Autonomie der einzelnen Institutionen an. Es handle sich um einen wichtigen Rechtssatz im Sinne von Art. 38 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), weshalb die Pflicht zwingend in einem formellen Gesetz vorzusehen sei. Darüber hinaus erweise sich die entsprechende Bestimmung als zu wenig bestimmt. Damit beurteilte die Kammer die entsprechende Verordnungs­bestimmung zur Bemessung der Kostenanteile als ungenügende gesetzliche Grundlage (vgl. VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 4.5).

2.2 Als Folge dieses Gerichtsurteils beschloss der Regierungsrat am 26. September 2012 eine Änderung der Jugendheimeverordnung, welche er rückwirkend auf den 1. Januar 2012 in Kraft setzte. In seiner Weisung hierzu führte er aus, dass die Berechnungsgrundlagen nach dem Verwaltungsgerichtsurteil neu festzulegen seien, damit für die Ausrichtung der künftigen Staatsbeiträge wieder eine rechtliche Grundlage bestehe. Es komme dabei grundsätzlich die "rechtskonforme Überarbeitung des Pauschalierungssystems oder die Rückkehr zum früheren Modell der Finanzierung des Defizits aufgrund der tatsächlichen Kosten der beitragsberechtigten Jugendheime" infrage. Ersteres erweise sich im Hinblick auf die zur Verfügung stehende Zeit als nicht durchführbar. Da es sich bei den im damaligen Schwankungsfonds geäufneten Mitteln sodann um nicht verwendete Staatsbeiträge handle, habe der Kanton ein Interesse daran, dass diese zugunsten der öffentlichen Aufgabe verwendet und bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge angerechnet werden könnten (zum Ganzen ABl 2012, 2126 ff., 2130 f. und 2134 f.).

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, das Verwaltungsgerichtsurteil vom 26. Oktober 2011 habe den Wegfall der Pflicht zur Bildung eines Schwankungsfonds und dessen Verwendung in einer bestimmten Weise zur Folge gehabt. Es ergebe sich kein weiterer Regelungsbedarf für den Gesetzgeber, da mit der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Handlungspflicht die Situation bereits bereinigt worden sei. Es bestehe für den Kanton keine Möglichkeit, auf die Mittel des bisherigen Schwankungsfonds zuzugreifen; die Gelder gehörten ihr. Weder dem Jugendheimegesetz noch der Jugendheimeverordnung könne eine Zugriffsberechtigung entnommen werden. Ferner sei die Rückforderung von Staatsbeiträgen abschliessend geregelt und vorliegend gestützt auf das Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) nicht möglich.

3.2 Was die Beschwerdeführerin vorbringt, überzeugt nicht. Zwar ist richtig, dass mit dem Verwaltungsgerichtsurteil vom 26. Oktober 2011 die Pflicht der Beschwerdeführerin bzw. des Jugendheims D zur Bildung eines Schwankungs­fonds und die vorbestimmte Verwendung der darin einbezahlten Gelder wegfielen respektive obsolet wurden, doch trifft es nicht zu, dass Mitte 2012 − hinsichtlich der Ausrichtung künftiger Staatsbeiträge − kein weiterer gesetzgeberischer Handlungs- bzw. Regelungs­bedarf bestand. Vor dem Jahr 2008 galt für die Berechnung und Zusprechung der Kantonsbeiträge das Defizitsystem, während der Zeit von 2008 bis 2012 das Pauschalierungssystem und danach wieder das Defizitsystem. Deshalb musste der Verordnunggeber die Modalitäten bei der Rückkehr zum Defizitsystem im Jahr 2012, insbesondere die Berechnungsgrundlagen hinsichtlich der Ausrichtung künftiger Kantonsbeiträge, anpassen.

3.3 Durch die Einrichtung des Schwankungsfonds akkumulierte die Beschwerdeführerin von 2007 bis 2011 ein Vermögen von Fr. 1'000'577.50. Ob die geäufneten Gelder ursprünglich Staatsbeiträge darstellten oder − wie die Beschwerdeführerin behauptet − durch Eigenleistungen des Jugendheims wie etwa Sparbemühungen oder betriebseigene Erträge generiert wurden, spielt keine Rolle: Bei der Neuregelung der Modalitäten nach dem situationsändernden Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2011 stand es dem Gesetz- und Verordnunggeber frei, die Rechtslage für die Zukunft anzupassen. Hierzu gehört auch, dass er festlegen durfte, wie es akkumulierte Gelder von Beitragsempfängern − etwa die Gelder in den Schwankungsfonds − bei der Behandlung neuer Beitragsgesuche im Defizitsystem zu berücksichtigen gilt. Eine Rückanknüpfung, bei welcher eine neue rechtliche Regelung auf einen Fall Anwendung findet, der sich erst nach Inkraftsetzung des neuen Rechts verwirklicht hat, wobei für die Bemessung teilweise auf Sachverhalte vor Inkraftsetzung der neuen rechtlichen Grundlage abgestellt wird, ist grundsätzlich zulässig; es handelt sich dabei um einen Fall von unechter Rückwirkung (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 341; zum Ganzen auch Gutachten E vom 31. Mai 2012 betreffend Zugehörigkeit der Schwankungsfonds von Jugend- und Schulheimen nach einem Urteil des Verwaltungs­gerichts Zürich [VB.2011.00283] vom 26. Oktober 2011).

3.4 Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass der Beschwerdegegner bzw. das Amt für Jugend und Berufsberatung am 8. April und 29. Juni 2013 Rückforderungen von Staatsbeiträgen verfügt habe und dass hierfür keine gesetzliche Grundlage bestehe. Diese Sicht träfe allerdings nur dann zu, wenn es nicht um Teilzahlungen des Kantonsbeitrags 2013, sondern um in der Vergangenheit liegende, das heisst bereits ausgerichtete und eben nicht künftige Kantonsbeiträge ginge. Die erstinstanzlichen Verfügungen vom 8. April und 29. Juni 2013 beziehen sich klar auf die Beitragsleistung des Kantons im Erlassjahr der Verfügungen − es geht darin weder um eine Abschöpfung von vormals zugesprochenen Mitteln noch um eine allfällige Anwendung der §§ 13−15 StaatsbeitragsG oder § 12 der Staatsbeitragsverordnung vom 19. Dezember 1990 (LS 132.21).

Auch wenn es vorliegend nicht um die Rückforderung von Staatsbeiträgen geht, wirkt sich die Anrechnung von Vermögen der Beschwerdeführerin bei der Ausrichtung künftiger Staatsbeiträge in finanzieller Hinsicht vergleichbar aus. Ob das Amt für Jugend und Berufsberatung die finanzielle Situation der Beitragsempfängerin − und insbesondere die geäufneten Gelder des Schwankungsfonds − bei der Ausrichtung neuer Staatsbeiträge berücksichtigen durfte, gilt es im Folgenden zu prüfen.

4.  

4.1 Gemäss § 7 Abs. 2 JugendheimeG leistet der Kanton beitragsberechtigen Institutionen Kostenanteile an von jenen geführte Jugendheime "bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben". Damit wird eine Obergrenze für Kantonsbeiträge statuiert. Die Bestimmung sagt indes nichts über den tatsächlichen Kostenanteil bzw. die Grundlagen zu dessen Berechnung aus. Der Hinweis im Gutachten E auf die Weisung des Regierungsrats vom 1. Juni 1961 zum Jugendheimegesetz, wonach der Unterstützungs­beitrag des Kantons unter anderem nach der "gesamten finanziellen Situation" eines privaten Heims und "von Fall zu Fall" festzusetzen sei, kann nicht auf den heute geltenden, mit der Inkraftsetzung des Staatsbeitragsgesetzes am 1. Januar 1991 geänderten § 7 Abs. 2 JugendheimeG übertragen werden. Die Weisung des Regierungsrats ist nämlich vor dem Hintergrund der einstigen Formulierung von § 7 Abs. 1 Satz 1 JugendheimeG zu lesen: "Der Staat unterstützt Jugendheime, die von Privaten im Kanton Zürich […] geführt werden, durch Beiträge, wenn an ihrem Betrieb ein öffentliches Interesse besteht und die finanziellen Verhältnisse eine Unterstützung rechtfertigen". Im Gegensatz zum heute geltenden § 7 Abs. 2 JugendheimeG enthält die erste Fassung des § 7 JugendheimeG, auf welche sich die Weisung des Regierungsrats bezieht, das Bemessungskriterium der Beurteilung der finanziellen Situation eines privaten Jugendheims. Dass ein Jugendheim "zur Gewährleistung einer einwandfreien Führung auf staatliche Hilfe angewiesen" ist, ist im einstmaligen Gesetzestext mit anderen Worten als Voraussetzung statuiert; entsprechend wurde das Kriterium in der Weisung dargestellt (vgl. zum Ganzen ABl 1961 601 ff., 602 und 613 f.; ABl 1990 313 ff., 326 und 805; Gutachten E vom 31. Mai 2012 betreffend Zugehörigkeit der Schwankungsfonds von Jugend- und Schulheimen nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich [VB.2011.00283] vom 26. Oktober 2011). 

4.2 Heute finden sich die gesetzlichen Grundlagen, wonach die finanzielle Situation eines Beitragsempfängers im Allgemeinen und die Gelder des Schwankungsfonds im Besonderen bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge zu berücksichtigen sind, insbesondere im Verordnungsrecht: Gemäss § 18 Abs. 1 Satz 2 JugendheimeV und § 2 Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom 26. September 2012 werden die finanzielle Leistungsfähigkeit der Trägerschaft eines Jugendheims sowie die im Schwankungsfonds bis 31. Dezember 2011 geäufneten Mittel bei der Ausrichtung künftiger Kostenanteile berücksichtigt. In der Weisung zur Änderung der Verordnung vom 26. September 2012 führt der Regierungsrat hierzu aus, dass ein Staatsbeitrag künftig "nicht allein aufgrund der ungedeckt gebliebenen beitragsberechtigten Aufwände festgesetzt, sondern die finanzielle Leistungsfähigkeit der Trägerschaft […] angemessen berücksichtigt" wird und dass die aufgrund des Systemwechsels akkumulierten Mittel des Schwankungsfonds "bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge auf eine für die Trägerschaft zumutbare Weise angerechnet werden können" (ABl 2012 2126 ff., 2134 f.). Ob der Verordnunggeber aus rechtsetzungs­technischer Sicht lege artis vorging, wenn § 18 Abs. 1 JugendheimeV durch § 2 Abs. 1 der Übergangsbestimmungen konkretisiert wird, darf dahin­gestellt bleiben. Aus den genannten Bestimmungen ergibt sich jedoch hinlänglich klar, dass es dem Willen des Verordnunggebers entspricht, die finanzielle Leistungsfähigkeit der Trägerschaft eines Jugendheims, wozu auch die Mittel des Schwankungsfonds gehören, bei der Ausrichtung neuer Staatsbeiträge zu berücksichtigen.

4.3 Die Beschwerdeführerin macht nun in Zusammenhang mit § 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom 26. September 2012 einen Verstoss gegen das Erfordernis der Gesetzesform geltend. Bei der Festsetzung der Kantonsbeiträge sei die finanzielle Leistungsfähigkeit der Trägerschaft des Jugendheims D berücksichtigt worden, wobei hierfür weder das Jugendheimegesetz noch das Staatsbeitragsgesetz eine entsprechende gesetzliche Grundlage enthielten. § 18 JugendheimeV entbehre einer gesetzlichen Grundlage und sei daher nicht anwendbar. § 2 dieser Übergangs­bestimmungen der Jugendheimeverordnung stelle sodann einen erheblichen Eingriff in die betriebswirtschaftliche Autonomie des Jugendheims D und der anderen Jugendheime dar. Es handle sich um eine wichtige Rechtsnorm, welche in einem formellen Gesetz enthalten sein müsse. Ferner stelle die Bestimmung eine Blankettnorm dar und sei ungenügend bestimmt.

4.4 Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist − abgesehen von seiner spezifischen Bedeutung im Strafrecht und im Abgaberecht − kein verfassungsmässiges Individualrecht, sondern ein Verfassungs­grundsatz, dessen Missachtung nicht selbstständig, sondern nur im Zusammenhang mit der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung, der Rechtsgleichheit, des Willkürverbots oder eines speziellen Grundrechts gerügt werden kann (BGE 129 I 161 E. 2.1 mit Hinweisen). Es verlangt in seiner Ausgestaltung als Rechtssatzvorbehalt, dass eine Regelung ordnungsgemäss kundgemacht wird, eine generell-abstrakte Struktur aufweist und so formuliert ist, dass Private ihr Verhalten danach ausrichten können. Art. 5 Abs. 1 BV verlangt sodann nicht, dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet; eine kompetenzgemäss von einer Exekutivbehörde erlassene Verordnung genügt grundsätzlich (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 2 N. 8 ff.).

Das Erfordernis der Gesetzesform betrifft gemäss Art. 38 Abs. 1 KV alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts. Die Wichtigkeit einer Norm bzw. eines Rechtssatzes lässt sich anhand gewisser Kriterien bestimmen, wozu insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die Zahl der geregelten Sachverhalte, die Intensität eines Eingriffs in Grundrechtspositionen Betroffener, die Bedeutung der Norm für das politische System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder deren Akzeptanz bei Betroffenen gehören (vgl. Georg Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 226 ff., 230). Art. 38 Abs. 1 KV präzisiert sodann durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche Materie als grundlegend bzw. wichtig zu betrachten und welche sie betreffende Bestimmungen daher in Gesetzesform zu erlassen sind.

Gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. e KV sind wesentliche Bestimmungen über Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen in der Form des Gesetzes zu erlassen. Hinsichtlich der Staatsbeiträge für Trägerschaften von Jugendheimen wurde diesem Erfordernis mit Erlass der §§ 7 ff. JugendheimeG nachgekommen. Insbesondere wurde in § 7 Abs. 2 JugendheimeG eine Obergrenze für Kantonsbeiträge an private, beitrags­berechtige Institutionen festgesetzt (vgl. vorn 4.1). Zudem enthält § 9 lit. c StaatsbeitragsG den Grundsatz bzw. die Voraussetzung, dass für die Leistung von Staatsbeiträgen der Gesuchsteller zumutbare Eigenleistungen zu erbringen hat. Der Erlass der weiteren rechtssatzmässigen Grundlagen − insbesondere hinsichtlich der Festlegung bzw. der Art der Berechnung der Staatsbeiträge − wurde dem Verordnunggeber überlassen. Dies ist mit Blick auf § 12 JugendheimeG, welcher in allgemeiner Weise die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Ausführungs­bestimmungen vorsieht, grundsätzlich nicht zu beanstanden. Einzig § 7 Abs. 3 JugendheimeG sieht seit der Inkraftsetzung des Gesetzes über die Anpassung des kantonalen Verfahrensrechts (ABl 2009 801) vor, dass die Bildungsdirektion − und nicht mehr der Regierungsrat − zuständig ist, die Pauschalen und Höchstbeiträge festzusetzen (vgl. dazu ABl 2009 847 ff., 1004). Dies ändert aber nichts daran, dass der Regierungsrat im Rahmen seiner Verordnungstätigkeit etwa die Berechnungsweise der Staatsbeiträge festlegen durfte (vgl. so bereits VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 4.2). Ein weiterer Hinweis für die Zulässigkeit der Regelung auf Verordnungsstufe bietet der von § 7 JugendheimeG verwendete Begriff des Kostenanteils bzw. dessen Legaldefinition in § 2 StaatsbeitragsG: Kostenanteile sind Staatsbeiträge, auf welche das Gesetz einen Anspruch einräumt, wobei deren Höhe sich wiederum aus der Gesetzgebung ergibt.

4.5 § 18 Abs. 1 Satz 2 JugendheimeV und § 2 Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom 26. September 2012 sehen vor, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit der Trägerschaft eines Jugendheims bei der Festlegung der definitiven Höhe des Kostenanteils berücksichtigt wird, was dem durch ein Gesetz im formellen Sinn festgehaltenen Grundsatz der Berücksichtigung der Eigenleistung des Gesuchstellers entspricht (vgl. § 9 lit. c StaatsbeitragsG; ferner auch Gutachten E vom 31. Mai 2012 betreffend Zugehörigkeit der Schwankungsfonds von Jugend- und Schulheimen nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich [VB.2011.00283] vom 26. Oktober 2011). Die Bestimmungen stellen keinen Eingriff in die betriebswirtschaftliche Autonomie der Beitragsempfänger dar, da sie − mit Ausnahme von § 2 Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom 26. September 2012 − einzig die Berechnung der Höhe künftiger Staatsbeiträge betreffen und den Beitragsempfängern keine neuen Pflichten auferlegen. Sie durften als nicht grundlegende Bestimmungen im Rahmen einer Vollzugsverordnung erlassen werden. Die Berücksichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Beitragsempfängers ist zudem für die Bemessung von Staatsbeiträgen ein gebräuchliches bzw. übliches Kriterium (vgl. bereits ABl 1961 601 ff., 614; ferner ABl 2003 2317 ff., 2319), weshalb auch aufgrund dieses Gesichtspunkts eine Regelung auf Verordnungsstufe zulässig erscheint (vgl. Müller/Uhlmann, Rz. 231).

4.6 Dass § 18 JugendheimeV und § 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom 26. September 2012 ferner Blankettnormen darstellten, die nur ungenügend bestimmt seien, ist ebenso wenig ersichtlich wie eine Verletzung des Anspruchs auf Gleichbehandlung aufgrund der Anwendung dieser Bestimmungen. Mit der offenen Formulierung der Bestimmungen wurde der rechtsanwendenden Behörde ein notwendiger Handlungsspielraum eröffnet. In der konkreten Anwendung der Übergangsbestimmung erachtete das Amt für Jugend und Berufs­beratung die Berücksichtigung von 80 % der Mittel des Schwankungsfonds bei Ausrichtung neuer Staatsbeiträge als angemessen. Damit wurde dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen, wie die Vorinstanz zutreffend ausführt und worauf verwiesen wird (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

4.7 Zusammenfassend kann demnach festgehalten werden, dass es bei der Neuregelung der Modalitäten nach dem situationsändernden Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2011 dem Gesetz- und Verordnunggeber freistand, die Rechtslage für die Zukunft anzupassen. Hierzu gehörte auch, dass er festlegen durfte, wie es akkumulierte Gelder von Beitragsempfängern − insbesondere die Gelder der Schwankungsfonds − bei der Behandlung neuer Beitragsgesuche im Defizitsystem zu berücksichtigen gilt. Der Erlass von § 18 JugendheimeV und § 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom 26. September 2012, welche Vorschriften über Festlegung bzw. Art der Berechnung der Staatsbeiträge betreffen, ist nicht zu beanstanden; eine Verletzung des Legalitätsprinzips, insbesondere ein Verstoss gegen das Erfordernis der Gesetzesform, ist nicht ersichtlich.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt es, die Gerichtskosten der unterlegenen Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Streitwert beträgt Fr. 400'231.20, was zu Gerichtskosten von Fr. 13'000.- führt. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 13'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.--   Zustellkosten,
Fr. 13'140.--   Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …