Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2014.00054

VB.2014.00058

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 9. Juli 2014

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Janine Waser.  

 

 

 

In Sachen

 

 

VB.2014.00054

 

A,
vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin 1,

 

gegen

 

Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

und

 

 

 

VB.2014.00058

 

Gemeinde X,
vertreten durch den Gemeinderat X,

 

dieser vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerin 2,

 

gegen

 

Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Übernahme von Versorgertaxen,

 

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Gemeinde X (Kanton Y) errichtete für F am 21. August 2008 eine Beistandschaft nach Art. 308 Abs. 1 und 2 des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) in der damals geltenden Version. Inhaberin der elterlichen Sorge blieb die Mutter.

B. Am 21. März 2011 wurde F mit Zustimmung seiner Mutter und der Beiständin in die im Kanton Zürich gelegene Jugendeinrichtung A (Jugendheim) eingewiesen, eine vom Kanton Zürich und im Sinn der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom 13. Dezember 2002 (IVSE, LS 851.5) anerkannte Institution der stationären Jugendhilfe. Die Platzierung erfolgte ohne Obhutsentzug.

Bis zum Eintritt in das genannte Jugendheim lebte F bei seiner Mutter im Kanton Y. Für die Zeit vom 1. April 2011 bis zum 14. bzw. 19. Dezember 2011 verlegte die Mutter von F ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in die Stadt Zürich. Danach zog sie weiter in den Kanton Z. F war während dieser Zeit stets in der Jugendeinrichtung A untergebracht.

C. Am 25. Februar 2011 leistete der Kanton Y gestützt auf die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen Kostengutsprache für die Unterbringung von F in der Jugendeinrichtung A. Aufgrund des Wohnsitzwechsels der Kindsmutter wurde die Kostengutsprache am 13. September 2011 rückwirkend per 1. April 2011 widerrufen. Die Gemeinde X zahlte als Unterstützungswohnsitz nur noch die Elternbeiträge von täglich Fr. 30.- sowie die Nebenkosten. Der Kanton Zürich leistete für die Zeit vom 1. April 2011 bis zum 19. Dezember 2011 seinerseits Staatsbeiträge von täglich Fr. 59.-. Als ungedeckte Kosten verblieben die sogenannten Versorgertaxen in der Höhe von Fr. 185.- pro Tag abzüglich des Elternbeitrags von Fr. 30.-.

D. Mit Schreiben vom 12. April 2011 informierte die Beiständin von F die Stadt Zürich erstmals über den Wohnsitzwechsel der Mutter und stellte ein Gesuch um Kostenübernahme. Die Sozialen Dienste der Stadt Zürich teilten der Beiständin daraufhin mit, dass die Stadt Zürich für die Kostenübernahme nicht zuständig sei. Im Dezember 2011 reichte die Jugendeinrichtung A die Pflegegeldrechnung für F den Sozialen Diensten der Stadt Zürich ein. Diese sandten die Rechnung wieder zurück und stellten sich weiterhin auf den Standpunkt, die Gemeinde X sei als Unterstützungswohnsitz für die Übernahme der Kosten zuständig. Am 22. Dezember 2011 ersuchte die Beiständin von F die Stadt Zürich erneut um Bezahlung der ausstehenden Versorgertaxen. Mit Verfügung vom 7. Februar 2012 lehnten die Sozialen Dienste der Stadt Zürich die Kostenübernahme ab, wogegen die Jugendeinrichtung A und die Gemeinde X Einsprache erhoben.

Mit Schreiben vom 7. bzw. 13. Februar 2012 teilten die Sozialen Dienste der Stadt Zürich der Beiständin von F bzw. der Jugendeinrichtung A mit, dass die Stadt Zürich aufgrund der umstrittenen rechtlichen Zuständigkeit bereit sei, für die Aufenthaltskosten von F während der Zeit vom 1. April 2011 bis zum 19. Dezember 2011 subsidiäre Kostengutsprache zu leisten. Am 15. März 2012 zogen die Sozialen Dienste der Stadt Zürich die genannte Kostengutsprache indes wieder zurück.

E. Mit Entscheid vom 2. Mai 2012 erwogen die Sozialen Dienste der Stadt Zürich, dass der vorliegende Konflikt durch die gemäss Art. 29 des Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977 (ZUG, SR 851.1) zuständigen Amtsstellen zu regeln sei, weshalb es nicht in ihrer Kompetenz gelegen habe, einen formellen Entscheid zu fällen. Die Verfügung der Sozialen Dienste der Stadt Zürich V vom 7. Februar 2012 sei deshalb wiedererwägungsweise ersatzlos aufzuheben.

Die Stadt Zürich weigerte sich in der Folge weiterhin, die fraglichen Versorgertaxen zu bezahlen, weshalb die Jugendeinrichtung A um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersuchte.

F. Mit Beschluss vom 13. März 2013 trat der Stadtrat von Zürich schliesslich mangels Zuständigkeit auf das Kostenübernahmegesuch nicht ein.

II.  

Hiergegen liess die Jugendeinrichtung A am 18. April 2013 an den Bezirksrat Zürich rekurrieren. Mit Schreiben vom 27. Mai 2013 ersuchte die Gemeinde X um Beiladung zum diesem Verfahren. Dem Antrag wurde mit Präsidialverfügung vom 28. Mai 2013 entsprochen.

Der Bezirksrat Zürich wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 19. Dezember 2013 ab.

III.  

Die Jugendeinrichtung A liess am 27. Januar 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben, woraufhin das Geschäft VB.2014.00054 angelegt wurde. Die Jugendeinrichtung A stellte dabei folgende Anträge:

" 1.  Der Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 19.12.2013 sei aufzuheben und die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin [1] für die Unterbringung von F in der Jugendeinrichtung A für die Zeit vom 01.04.2011 bis zum 19.11.2011 Versorgertaxen in der Höhe von CHF 40'145.00 zu bezahlen, zuzüglich Zins von 5% seit dem 18.04.2013.

   2.  Die Gemeinde X sei als Partei beizuladen.

   3.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin."

Am 30. Januar 2014 liess sodann die Gemeinde X Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:

" 1.  Der […] Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 19. Dezember 2013 sei vollumgänglich aufzuheben;

   2.  Die Stadt Zürich sei zu verpflichten, für die Unterbringung von F in der Jugendeinrichtung A für die Zeit vom 1. April 2011 bis zum 19. Dezember 2011 die Versorgertaxen in der Höhe von CHF 40'145.00 zu bezahlen, zuzüglich Zins von 5 % seit dem 6. März 2013; eventualiter sei der Kanton Zürich hierzu zu verpflichten.

   alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdegegnerin."

Diese Beschwerde wurde als Verfahren VB.2014.00058 erfasst.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 31. Januar 2014 im Verfahren VB.2014.00054 auf Vernehmlassung. Ebendies tat er am 4. Februar 2014 im Verfahren VB.2014.00058. Am 26. Februar 2014 beantragte die Stadt Zürich, die Beschwerden seien abzuweisen. Am 19. März 2014 nahm die Gemeinde X zur Beschwerdeantwort Stellung. Die Stadt Zürich reichte am 4./7. April 2014 wiederum eine Stellungnahme ein, woraufhin sich die Gemeinde X am 28. April 2014 erneut vernehmen liess. Am 9. Mai 2014 teilte die Stadt Zürich mit, sie verzichte auf eine weitere Vernehmlassung.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend die Übernahme von Versorgertaxen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind (vgl. zur Legitimation der Beschwerdeführerin 1 VGr, 21. November 2013, VB.2012.00624 E. 1.4, und 23. August 2012, VB.2012.000284, E. 3.5), ist auf die Beschwerden einzutreten.

1.2 Der Streitwert des vorliegenden Verfahrens übersteigt Fr. 20'000.-, da die Beschwerdeführerinnen von der Beschwerdegegnerin die Übernahme der Versorgertaxe in der Höhe von Fr. 185.- (abzüglich Fr. 30.- Elternbeitrag) pro Tag für den Zeitraum vom 1. April bis zum 19. Dezember 2011, also Fr. 40'145.-, verlangen. Die Streitigkeit fällt somit in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.  

Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des Verfahrens selbständig eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Die Beschwerden in den Verfahren VB.2014.00054 und VB.2014.00058 richten sich beide gegen den Beschluss des Bezirks­rats Zürich vom 19. Dezember 2013. Sie sind deshalb zu vereinigen (vgl. Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem. zu §§ 4–31 N. 50 ff., insbesondere N. 59). Das Gesuch der Beschwerdeführerin 1 um Beiladung der Beschwerdeführerin 2 verliert damit seien Gegenstand.

3.  

3.1 Vorliegend ist strittig, ob die Beschwerdegegnerin für die von der Beschwerdeführerin 1 in Rechnung gestellte Versorgertaxe (abzüglich des Elternbeitrages) aufkommen muss.

3.2 Die Beschwerdeführerin 1 führt hierzu aus, dass es sich im Zeitraum vom 1. April bis zum 19. Dezember 2011 aufgrund des Wohnsitzwechsels der Kindsmutter in die Stadt Zürich um einen innerkantonalen Sachverhalt gehandelt habe, weshalb die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen vorliegend keine Anwendung finde. Bei der strittigen Versorgertaxe handle es sich nicht um Sozialhilfe, weshalb das Nichteintreten der Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 7 Abs 3 lit. c ZUG nicht korrekt gewesen sei. Es handle sich bei der Versorgertaxe vielmehr um Gemeindebeiträge, welche das Gemeinwesen am zivilrechtlichen Wohnsitz des betroffenen Kindes zu leisten habe. Die Versorgertaxe sei in der bisherigen kantonalen Praxis zu Unrecht als Sozialhilfe weiterverrechnet worden. Die Gesetzgebungsmaterialien zeigten, dass die Eltern vor einer hohen Belastung durch Heimkosten und einer dadurch entstehenden Sozialhilfeabhängigkeit geschützt werden sollten. Es handle sich überdies um Pauschalbeiträge, die losgelöst von den Besonderheiten des Einzelfalls und der finanziellen Situation des Kindes und von dessen Eltern festgesetzt würden – für solche Sachverhalte sei das Zuständigkeitsgesetz nicht massgebend. Im interkantonalen Verhältnis sei unbestritten, dass die Versorgertaxen nach Abzug der Elternbeiträge Subventionscharakter hätten, weshalb nicht einzusehen sei, weshalb im innerkantonalen Verhältnis etwas anderes gelten solle. § 18e der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheimeverordnung [JugendheimeV, LS 852.21]) in der bis 31. Dezember 2011 gültigen Fassung könne nicht so verstanden werden, dass die Gemeinde bloss Rechnungsstelle sei. Aus a§ 18e JugendheimeV ergebe sich vielmehr die Leistungspflicht der Beschwerdegegnerin.

Ferner falle die Anordnung von Kindesschutzmassnahmen gestützt auf Art. 310 Abs. 1 ZGB in die Zuständigkeit der Gemeinde. Mit der Aufgabenübertragung gehe die Kostentragungspflicht einher (vgl. Art. 43a Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]). Die politische Gemeinde am zivilrechtlichen Wohnsitz habe daher die Versorgertaxe zu tragen. Mit dem Wegzug der Kindsmutter von X sei die Leistungspflicht der Beschwerdeführerin 2 erloschen. Daran könne auch die fehlende Kostengutsprache durch die Beschwerdegegnerin nichts ändern. Die Argumentation der Vorinstanz, die Kosten der Kindesschutzmassnahme gingen zu Lasten der Eltern, sei nicht korrekt. So würden den Eltern im interkantonalen Verhältnis lediglich rund Fr. 30.- pro Tag an Kosten auferlegt; dieser Grundsatz müsse auch innerkantonal gelten. Bei Versorgertaxen handle es sich nicht ausschliesslich um einen Ersatz von Auslagen, die bei der Betreuung des betroffenen Kindes tatsächlich anfielen – die Höhe der Versorgertaxen basierten auf dem Personal-, Liegenschaft- und Sachaufwand des gesamten Betriebs. Die Versorgertaxen enthielten als Pauschalen insbesondere auch eine Entschädigung dafür, dass das Heimangebot überhaupt bestehe.

Zusammenfassend gehe die Vorinstanz zu Unrecht davon aus, dass weder das Gesetz vom 1. April 1962 über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge (Jugendheimegesetz [JugendheimeG, LS 852.2]) noch die Jugendheimeverordnung eine Verpflichtung der Gemeinde zur Leistung von Gemeindebeiträgen vorsehe, und ziehe den unhaltbaren Schluss, dass die Versorgertaxen von der Sozialhilfe und damit vom Unterstützungswohnsitz des Kindes zu bezahlen seien.

3.3 Auch die Beschwerdeführerin 2 vertritt die Ansicht, dass die Beschwerdegegnerin zur Übernahme der Versorgertaxe verpflichtet sei. Sie führt aus, die Bildungsdirektion, welche die Versorgertaxe festlege, bezeichne diese als Gemeindebeträge, da es sich um Pauschalen unabhängig vom individuellen Bedarf oder der Leistungsfähigkeit der tangierten Person handle. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz handle es sich vorliegend nicht um einen innerkantonalen Sachverhalt, vielmehr sei die Interkantonale Vereinbarung über soziale Einrichtungen anwendbar. Wie die Beschwerdeführerin 1 hält die Beschwerdeführerin 2 daran fest, dass aus a§ 18e JugendheimeV eine Finanzierungspflicht der Wohnsitzgemeinde abgeleitet werden könne. Es habe sich bei der Versorgertaxe schon immer um einen Beitrag staatsbeitragsrechtlicher Natur gehandelt und jene sei als Gemeindebeitrag von der politischen Gemeinde zu tragen. Sodann habe die Gemeinde, deren Behörde die Kindesschutzmassnahmen anordne, für die Kosten derselben aufzukommen.

3.4 Die Beschwerdegegnerin macht hingegen geltend, für die Finanzierung von Versorgertaxen mittels Gemeindebeiträgen mit Subventionscharakter gebe es weder auf Bundesebene noch im kantonalen Recht eine rechtliche Grundlage. Die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen komme nur interkantonal zur Anwendung. Im Kanton Zürich gebe es hingegen keine Bestimmung, welche die Beiträge der Eltern auf einen bestimmten Betrag, beispielsweise Fr. 30.-, beschränke. Die Berechnung der Beiträge der Eltern orientierte sich daher an Art. 276 ZGB. Danach hätten die Eltern für den Unterhalt des Kindes aufzukommen; inbegriffen seien dabei die Kosten von Erziehung, Ausbildung und Kindesschutzmassnahmen. Die Kosten einer Fremdplatzierung in einem Heim, zu denen die Versorgertaxen zählten, seien demnach durch die Eltern zu tragen. Sollten die Eltern nicht für die Kosten aufkommen können, habe die öffentliche Sozialhilfe für die gesamten zu deckenden Kosten aufzukommen.

In Anbetracht der finanziellen Folgen, welche die Verpflichtung zur Ausrichtung von Gemeindebeiträgen mit Subventionscharakter für die Gemeinde mit sich brächten, sei offenkundig, dass es für eine solche neue Finanzierungszuständigkeit einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn bedürfe. Es sei weiter nicht anzunehmen, dass das Verwaltungsgericht bei Versorgertaxen grundsätzlich von subventionsrechtlichen Leistungen ausgehe. Die rechtliche Qualifikation falle inner- und ausserkantonal unterschiedlich aus. Vorbehältlich einer Spezialregelung müssten die Eltern als Unterhaltspflichtige gestützt auf Art. 276 ZGB für die Versorgertaxen aufkommen. Weiter führt die Beschwerdegegnerin aus, dass zwar insofern ein interkantonaler Sachverhalt vorliege, als der Unterstützungswohnsitz im Kanton Y liege. Es handle sich jedoch nicht um einen interkantonalen Sachverhalt im Sinn der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen, da sich der zivilrechtliche Wohnsitz des Kindes im gleichen Kanton befinde wie das Heim.

4.  

4.1 Als mögliche gesetzliche Grundlagen für die Kostenübernahme der Beschwerdegegnerin kommen das Jugendheimegesetz und die dazugehörige Jugendheimeverordnung sowie die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen in Betracht. Hinsichtlich der Zuständigkeit für Kindesschutzmassnahmen und der elterlichen Unterhaltspflicht gilt es insbesondere das Zivilgesetzbuch zu berücksichtigen.

4.2  

4.2.1 Gemäss § 9a Abs. 1 JugendheimeG kann der Regierungsrat mit anderen Kantonen Vereinbarungen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen treffen. Im Sinn dieser Bestimmung ist der Kanton Zürich mit Regierungsratsbeschluss vom 14. November 2007 (OS 62, 502 ff.) der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen beigetreten.

4.2.2 Die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen bezweckt nach deren Art. 1 Abs. 1, die Aufnahme von Personen mit besonderen Betreuungs- und Förderungsbedürfnissen in geeigneten Einrichtungen ausserhalb ihres Wohnkantons ohne Erschwernisse zu ermöglichen. Nach Art. 19 Abs. 1 IVSE sichert der Wohnkanton hierfür der Einrichtung des Standortkantons mittels Kostenübernahmegarantie die Leistungsabgeltung zu Gunsten der Person für die zu garantierende Periode zu. Die zahlungspflichtigen Stellen und Personen des Wohnkantons schulden der Einrichtung des Standortkantons die Leistungsabgeltung für die Leistungsdauer (Abs. 2; vgl. ferner § 9b JugendheimeG; VGr, 8. Januar 2014, VK.2013.00002, E. 2.2 Abs. 2, und 30. Januar 2014, VB.2013.00571, E. 2.4, wo festgehalten wird, dass die Gemeinden im interkantonalen Verhältnis gestützt auf § 9b JugendheimeG nicht zur Übernahme der Versorgertaxe verpflichtet werden können).

4.2.3 Gemäss Art. 4 lit. d IVSE handelt es sich beim Wohnkanton um denjenigen Kanton, in dem die Person, welche die Leistungen beansprucht, ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hat. Wie dem Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen zu entnehmen ist, kann der zivilrechtliche Wohnsitz bei Kinder- und Jugendheimen ohne die externen Sonderschulen und Institutionen der Sucht-Therapie und -Rehabilitation in bestimmten Fällen vom unterstützungsrechtlichen Wohnsitz abweichen (vgl. Kommentar IVSE, Art. 4, zu finden unter www.sodk.ch/fileadmin/user_upload/Fachbereiche/Behindertenpolitik/IVSE/Kommentar_zur_IVSE_dt.pdf). Die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen kommt nicht zur Anwendung in Fällen, in welchen einzig der Unterstützungswohnsitz nicht im Standortkanton liegt. Dies widerspräche sonst dem Aufbau der Vereinbarung, welcher auf unterschiedliche Wohn- und Standortkantone abstellt. Zudem wird in der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen ausdrücklich festgehalten, dass einzig die Beiträge der Unterhaltspflichtigen der Sozialhilfe belastet werden können (vgl. Art. 22 IVSE). Hinsichtlich der restlichen Beiträge – welche hier von Belang sind – handelt es sich um Staatsbeiträge, welche nicht Gegenstand des Zuständigkeitsgesetzes sind.

4.2.4 Die Mutter von F verlegte ihren zivilrechtlichen Wohnsitz am 1. April 2011 von X nach Zürich, bevor sie dann am 14. bzw. 19. Dezember 2011 in den Kanton Z weiterzog. In dieser Zeit befand sich F bereits in der Jugendeinrichtung A. Sein Unterstützungswohnsitz blieb daher in X (vgl. Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG sowie § 37 Abs. 3 lit. c des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG, LS 851.1]). Sein zivilrechtlicher Wohnsitz, welcher sich von jenem seiner Mutter ableitet, befand sich jedoch in Zürich (vgl. Art. 25 ZGB). Der Kanton Zürich war im relevanten Zeitpunkt somit Wohn- und Standortkanton. Wie ausgeführt kommt die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen aber lediglich für jene Fälle zur Anwendung, wo sich Wohn- und Standortkanton unterscheiden. Dies ist vorliegend nicht der Fall, weshalb die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen hier keine Anwendung findet.

5.  

5.1 Es stellt sich folglich die Frage, wer im Rahmen eines innerkantonalen Sachverhalts die Versorgertaxe zu tragen hat.

5.2 Nach § 7 Abs. 2 JugendheimeG leistet der Staat anerkannten privaten Trägern – wie hier der Beschwerdeführerin 1 – für die von ihnen geführten Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben. Beiträge werden dabei an die Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen (§ 8 Abs. 1 JugendheimeG), die Besoldungen der Leiter der Jugendheime und von deren Mitarbeitern in Erziehung und Berufsbildung sowie die Arbeitgeberleistungen an Einrichtungen der Alters-, Invaliditäts- und Hinterlassenenfürsorge (lit. b) und die Ausbildung und Weiterbildung von Leitern und Erziehern (lit. c) gewährt. Der Staat kann an andere Ausgaben von Jugendheimen besonderer Art oder an das Kostgeld zürcherischer Minderjähriger in solchen Heimen ausnahmsweise Subventionen bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben gewähren (§ 8 Abs. 2 JugendheimeG).

Nach a§ 18e Abs. 1 JugendheimeV vergütet der Kanton den Jugendheimen pro anrechenbaren Aufenthaltstag die kalkulierten beitragsberechtigen Nettotageskosten abzüglich der Versorgertaxen. Die Jugendheime stellen den zuweisenden Behörden aus dem Kanton Zürich pro anrechenbaren Aufenthaltstag die im Datenblatt festgelegte Versorgertaxe in Rechnung (§ 18e Abs. 2 JugendheimeV).

5.3 Das Jugendheimegesetz regelt im Wesentlichen die kantonalen Staatsbeiträge an Jugendheime. Wer für die Tragung der vom Kanton nicht übernommenen Kosten zuständig ist, geht aus dem Gesetz hingegen nicht hervor.

5.4  

5.4.1 Die Beschwerdeführerinnen sehen in dem vom Regierungsrat erlassenen a§ 18e JugendheimeV die Grundlage für die Kostentragungspflicht der Beschwerdegegnerin (vgl. § 12 JugendheimeG). Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung stellen die Jugendheime den zuweisenden Behörden aus dem Kanton Zürich für den Aufenthalt die Versorgertaxe in Rechnung. Dieser Wortlaut ist nicht eindeutig. So könnte er bedeuten, dass die Gemeinde – wie von der Beschwerdegegnerin geltend gemacht – einzig Rechnungs­empfängerin, nicht aber auch Schuldnerin der Forderung ist. Er könnte aber auch so verstanden werden, dass die Beschwerdegegnerin als Rechnungsempfängerin eben gerade auch Schuldnerin ist oder die Forderung des Jugendheims im Sinn einer subsidiären Kostengutsprache einstweilen erfüllen solle.

5.4.2 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. mit weiteren Hinweisen).

5.4.3 Der Begründung zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom 5. Dezember 2007 ist zu a§ 18e JugendheimeV zu entnehmen, dass die Nettotageskosten durch den Kanton und die zuweisenden Gemeinden abgegolten werden (vgl. ABl 2007, 2277 ff., 2278, auch zum Folgenden). Bei Platzierungen aus schulischen Gründen seien dies die Schulgemeinden, bei Platzierungen aus sozialen und familiären Gründen die politischen Gemeinden. Sodann heisst es in der Weisung zu a§ 18d JugendheimeV, dass die Sollauslastung der Heime die Auslastung festlege, die erreicht werden müsse, damit durch die Kantons- und Gemeindebeiträge die Betriebskosten gedeckt seien.

Dies spricht dafür, dass die zuweisende Gemeinde Rechnungsadressatin wie -schuldnerin ist und sie im Sinn von Gemeindebeiträgen – und nicht im Rahmen von Sozialhilfe – für die Versorgertaxen aufzukommen hat. Gegen dieses Verständnis spricht der Umstand, dass die Bestimmung a§ 18e JugendheimeV im Rahmen der letzten Revision der Verordnung kommentarlos gestrichen wurde. Es kann letztlich offenbleiben, ob a§ 18e JugendheimeV die (endgültige) Kostentragung der zuweisenden Gemeinden regelt, da eine solche Regelung auf Verordnungsstufe ohnehin nicht ausreichend wäre. Es kann daher auch unbeantwortet bleiben, ob es sich bei der Beschwerdegegnerin um die "zuweisende Behörde" handelt, obschon die Beistandschaft formell nicht an sie übertragen wurde.

5.4.4 Denn nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) müssen alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen werden. Die Wichtigkeit einer Norm bzw. eines Rechtssatzes lässt sich anhand gewisser Kriterien bestimmen, wozu insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die Zahl der geregelten Sachverhalte, die Intensität eines Eingriffs in Grundrechtspositionen Betroffener, die Bedeutung der Norm für das politische System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder deren Akzeptanz bei Betroffenen gehören (vgl. Georg Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. A, Zürich etc. 2013, Rz. 226 ff., 230). Art. 38 Abs. 1 KV präzisiert sodann durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche Materie als grundlegend bzw. wichtig zu betrachten und sie betreffende Bestimmungen daher in Gesetzesform zu erlassen sind. Dazu zählen unter anderem Bestimmungen über die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt (Art. 38 Abs. 1 lit. g KV); der Grundsatzentscheid über Lastenverschiebungen auf die Gemeinden soll demnach durch den Kantonsrat getroffen werden und dem fakultativen Referendum unterstehen (Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 30).

Die Regelung, wonach die Gemeinden einen (staatsbeitragsrechtlichen) Anteil an die Kosten von Jugendheimen leisten müssen, betrifft einen grossen Adressatenkreis und ist von einiger politischer und finanzieller Relevanz. Es kommt damit zu einer Neuordnung der Finanzzuständigkeit der Gemeinden. Die in a§ 18e Abs. 2 JugendheimeV getroffene Regelung müsste, sofern sie so verstanden wird, dass sie die Kostenübernahme durch die Gemeinde vorsieht, in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt sein (vgl. VGr, 8. Januar 2014, VK.2013.00002, E. 2.3.4). Die Regelung auf Verordnungsstufe genügt dem Legalitätsprinzip nicht. Demzufolge kann aus a§ 18e JugendheimeV keine Pflicht der Beschwerdegegnerin abgeleitet werden, die strittige Versorgertaxe zu übernehmen.

5.5  

5.5.1 Nachdem weder das Jugendheimegesetz noch die Jugendheimeverordnung einen Gemeindebeitrag vorsehen, bleibt zu prüfen, ob diesbezüglich eine (echte) Lücke im Gesetz besteht.

5.5.2 Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt oder eine Antwort gibt, die als sachlich unhaltbar angesehen werden muss. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im negativen Sinn – mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung (BGE 135 III 385 E. 2.1, 135 V 279 E. 5.1). Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann (BGE 138 II 1 E. 4.2). Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu entnehmen ist. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 136 III 96 E. 3.3).

5.5.3 Das Jugendheimegesetz regelt in erster Linie die kantonalen Staatsbeiträge. Von einer Beteiligung der Gemeinden ist keine Rede. Zu keinem anderen Schluss kommt man bei Berücksichtigung der Materialien. Der Weisung zum Jugendheimegesetz kann entnommen werden, dass mit dem Betrieb von Jugendheimen erhebliche Kosten verbunden seien (vgl. ABl 1961 601ff., 612 f., auch zum Folgenden). Diese könnten durch die von Eltern, Armenbehörden oder privaten Fürsorgestellen zu bezahlenden Kostgelder in der Regel nicht gedeckt werden. Da die Eltern wegen der Gebrechlichkeit ihres Kindes nicht auf die soziale Fürsorge angewiesen sein sollten, wurden zur Entlastung der genannten Kostenträger kantonale Staatsbeiträge vorgesehen. Dass mit Erlass des Jugendheimegesetzes gleichzeitig auch die Gemeinden zur Leistung von Beiträgen verpflichtet werden sollten, ergibt sich nicht aus der Weisung. Eine Kostenbeteiligung der Gemeinden erscheint zudem nicht zwingend, weshalb nicht von einer durch den Richter zu füllenden Lücke gesprochen werden kann. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, ergibt sich aus dem Zivilgesetzbuch, wer für die nicht vom Kanton übernommenen Kosten aufzukommen hat. Der Umstand, dass die Praxis zum Teil von einem Gemeindebeitrag ausgegangen ist und a§ 18e JugendheimeV zumindest als Hinweis auf einen solchen verstanden werden kann, ändert nichts an dieser Einschätzung. Hierauf kann keine neue Kostentragung durch Gemeinden gründen.

5.5.4 Nach dem Gesagten besteht in der Jugendheimegesetzgebung keine (genügende) gesetzliche Grundlage für die Kostentragungspflicht der Beschwerdegegnerin, und zwar im Gegensatz zu Kosten, die durch die Einweisung eines Kindes in ein Schulheim entstehen. Diese sind nach § 64 Abs. 1 Satz 1 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) von der Wohngemeinde der Eltern zu tragen, wobei von den Eltern in der Regel ein Beitrag an die Verpflegungskosten erhoben wird (§ 64 Abs. 2 VSG; vgl. VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00498, E. 3.3). Vorausgesetzt, der Gesetzgeber wünscht einen Gemeindebeitrag an die Kosten von Jugendheimen (bei innerkantonalen Sachverhalten), ist er gehalten, eine entsprechende Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn zu schaffen.

6.  

6.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Beschwerdegegnerin sei für den Erlass der Kindesschutzmassnahmen für F zuständig gewesen. Damit einher gehe die Pflicht, die Kosten der angeordneten Massnahme zu tragen.

6.2 Nach aArt. 307 Abs. 1 ZGB hat die Vormundschaftsbehörde (neu die Kindesschutzbehörde) die geeigneten Massnahmen zum Schutz des Kindes zu treffen, wenn dessen Wohl gefährdet ist und die Eltern nicht von sich aus für Abhilfe sorgen oder dazu ausserstande sind (vgl. BGr, 19. März 2014, 8D_4/2013, E. 4.1). Zuständig für Kindesschutzmassnahme ist die vormundschaftliche Behörde am Wohnsitz des Kindes (aArt. 315 Abs. 1 ZGB). Für F wurde am 21. August 2008 eine Beistandschaft errichtet. Mit Zustimmung seiner Mutter und ohne dieser die Obhut zu entziehen (vgl. aArt. 310 ZGB), wurde er am 21. März 2011 in der Jugendeinrichtung A platziert. Der Aufenthaltsvertrag wurde sowohl von der Mutter von F als auch von dessen Beiständin unterzeichnet.

6.3 Eine Kindesschutzmassnahme liegt unter anderem vor, wenn ein Kind zu dessen Wohl behördlich fremdplatziert wird. Keine behördliche Fremdplatzierung und damit keine Kindesschutzmassnahme liegt dagegen vor, wenn die obhutsberechtigten Eltern das Kind selbst in die Obhut Dritter geben (Christoph Häfeli, Die Aufhebung der elterlichen Obhut nach [a]Art. 310 ZGB, in: ZVW 2001, S. 111 f.). Im Rahmen von Kindesschutz­mass-nahmen kann aber die Unterbringung eines Kindes in einem Heim die geeignete Massnahme mit Blick auf das Kindeswohl und dennoch kein Obhutsentzug notwendig sein, weil beispielswiese die Eltern mit den Behörden kooperieren (vgl. Judith Widmer, Die Finanzierung von Aufenthalten in Kinder- und Jugendheimen [inkl. Schulheimen] im Kanton Zürich, in: Jusletter 13. Dezember 2010, Rz. 55). Wenn – wie hier – die zuständige Behörde über die Fremdplatzierung informiert ist und diesen Entscheid trägt, indem der Heimvertrag von den zuständigen Behörden mit oder ohne Elternbeteiligung eingegangen wird, ist dies als behördliche Fremdplatzierung anzusehen.

6.4 Die Versorgertaxen stellen die vom Kanton nicht getragenen Kosten einer Kindesschutzmassnahme dar. Dem Einwand, dass diese zum Teil subventionsrechtlichen Charakter haben und die blosse Existenz der Heime entlöhne, kann nicht gefolgt werden. Im Jugendheimegesetz wird genau geregelt, welches anrechenbare Kosten sind (vgl. § 8 JugendheimeG).

6.5 Die Eltern haben für den Unterhalt des Kindes aufzukommen, inbegriffen die Kosten für Erziehung, Ausbildung und Kindesschutzmassnahmen (Art. 276 Abs. 1 ZGB; vgl. BGr, 19. März 2014, 8D_4/2013, E. 5.1; Peter Breitschmid, Basler Kommentar, 2010, Art. 276 ZGB N. 22). Der Unterhalt wird durch Pflege und Erziehung oder, wenn das Kind nicht unter der Obhut der Eltern steht, durch Geldzahlung geleistet (Art. 276 Abs. 2 ZGB). In diesem Sinn sieht auch § 65 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (LS 230) in der 2011 gültigen Version vor, dass die Eltern die infolge des Einschreitens der Vormundschaftsbehörde und der angeordneten Massnahmen entstandenen Kosten tragen und, wenn sie nicht dazu imstande sind, das Kind, in letzter Linie die unterstützungspflichtigen Verwandten (vgl. ferner § 19 des Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012 [LS 232.3], welche Vorschrift neben den Bestimmungen des Zivilgesetzbuches jene des Sozialhilfegesetzes vorbehält). Wie die Vorinstanz richtig ausführt, kann demnach aus der Zuständigkeit der Wohngemeinde zur Anordnung von Kindesschutzmassnahme keine Finanzierungspflicht abgeleitet werden.

6.6 Das öffentliche Recht bestimmt, unter Vorbehalt der Unterstützungspflicht der Ver­wandten, wer die Kosten des Unterhaltes zu tragen hat, wenn weder die Eltern noch das Kind sie bestreiten können (Art. 293 Abs. 1 ZGB). Hiermit wird in erster Linie auf die kantonalen Sozialhilfegesetze verwiesen (vgl. Breitschmid, Art. 293 ZGB N. 1). Falls das Gemeinwesen für den Unterhalt aufkommt, geht der Unterhaltsanspruch mit allen Rechten auf dieses über (Art. 289 Abs. 2 ZGB; vgl. Breitschmid, Art. 289 ZGB N. 10; Heinz Hausheer/Thomas Geiser/Regina Aebi-Müller, Das Familienrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 5. A., Bern 2014, S. 378 N. 17.42; vgl. ferner § 27 Abs. 3 SHG, der die Rückerstattungspflicht von Jugendlichen für Kosten des Aufenthaltes in einem Jugendheim bis zum 22. Altersjahr ausschliesst, sowie die im Wesentlichen gleich lautende Bestimmung des Kantons Y). Kommt die Sozialbehörde mangels Leistungsfähigkeit der Unterhaltspflichtigen für die Kosten der Kindesschutzmassnahme auf, ist sie an den (bundesrechtskonform gefällten) Entscheid der zuständigen Vormundschaftsbehörde zur Unterbringung eines unmündigen Kindes in einem Heim gebunden (vgl. BGE 135 V 134 E. 3 f.).

6.7 Bei einer behördlichen Fremdplatzierung gilt das Gemeinwesen gegenüber dem Heim als (privatrechtlicher) Auftraggeber (vgl. Breitschmid, Art. 310 ZGB N. 16). Ersteres kann seine Auslagen jedoch aufgrund von Art. 289 Abs. 2 ZGB von den Eltern zurückfordern. Da es abgesehen von den kantonalen Staatsbeiträgen an einer eine andere Kostentragungspflicht vorsehenden Bestimmung mangelt, haben grundsätzlich die Unterhaltspflichtigen für die Kosten der Kindesschutzmassnahme aufzukommen. Ist ihnen die Zahlung nicht möglich, hat die Sozialhilfe die Kosten zu begleichen. Die Zuständigkeit der Sozialbehörde richtet sich dabei im vorliegenden Fall nach dem Zuständigkeitsgesetz.

Das minderjährige Kind teilt, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Unterstützungs­wohnsitz der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen elterlicher Sorge es steht (Art. 7 Abs. 1 ZUG). Wenn die Eltern keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben, teilt es den Unterstützungswohnsitz jenes Elternteils, bei dem es wohnt (Abs. 2). Es hat dem­gegenüber einen eigenen Unterstützungswohnsitz am letzten Unterstützungswohnsitz nach den Absätzen 1 und 2, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt (Abs. 3 lit. c; ferner VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00054, E. 2.5 f.). Letzteres ist der Fall bei Unmündigen, welche unter elterlicher Sorge stehen, wirtschaftlich unselbstständig sind und dauerhaft nicht bei den Eltern oder einem Elternteil leben. Erfasst werden durch diese Bestimmung sowohl freiwillige wie auch behördliche Fremdplatzierungen ohne Entzug der elterlichen Gewalt (Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], 2. A. 1994, Art. 7 ZUG N. 125 und 130). Als eigener Unterstützungswohnsitz des minderjährigen Kindes gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG gilt der Ort, an dem es unmittelbar vor der Fremd­platzierung gemeinsam mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt bzw. Wohnsitz gehabt hat (Thomet, Art. 7 ZUG N. 127 und 131; vgl. ferner § 37 Abs. 3 lit. c SHG). Dies ist vorliegend X. Der derart definierte Unterstützungswohnsitz bleibt künftig für die gesamte Dauer der Fremdplatzierung der gleiche, auch wenn die Eltern oder der sorgeberechtigte Elternteil den Wohnsitz wechseln (vgl. Thomet, Art. 7 ZUG N. 127). Folglich ist hier die Beschwerdeführerin 2 weiterhin zuständig.

6.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin mangels einer (genügenden) gesetzlichen Regelung nicht zur Übernahme der Versorgertaxe verpflichtet werden kann. Vielmehr greift Art. 276 Abs. 1 ZGB, wonach die Eltern für den Kindes­unterhalt, zu welchem die Kosten einer Kindesschutzmassnahme gehören, aufzukommen haben. Da vorliegend F einen eigenen Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG hat, hat die Gemeinde am Unterstützungswohnsitz – hier die Beschwerdeführerin 2 – die Versorgertaxen zu begleichen. Folglich drängt sich eine Beiladung des Kantons Zürich zum vorliegenden Verfahren nicht auf.

Kein anderer Schluss lässt sich aus dem Umstand ziehen, dass die Versorgertaxen als Pauschalen festgelegt werden. Die Versorgertaxen werden – wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt – je nach Heim unterschiedlich hoch festgelegt, zudem erfolgt die Zuteilung eines Kindes nach dessen individuellen Interessen. Es liegt somit eine individuelle Indikation der Art und des Umfangs der vom Heim angebotenen Leistung vor. Die Versorgertaxen werden zudem nach Anzahl Aufenthaltstage des im Heim platzierten Kind abgerechnet und sind entsprechend dessen Bedürfnissen angepasst.

7.  

Nach dem Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen.

8.  

Ausgangsgemäss sind die Kosten je zur Hälfte den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen; eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 und § 17 Abs. 2 VRG; zum Anspruch von Gemeinwesen auf Parteientschädigung Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 50 ff.).

 

Demgemäss beschliesst die Kammer:

 

Die Verfahren VB.2014.00054 und VB.2014.00058 werden vereinigt;

 

und erkennt:

 

1.    Die Beschwerden werden abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    320.--     Zustellkosten,
Fr. 4'320.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne4, einzureichen.

6.    Mitteilung an …