Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2014.00147

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 2. Oktober 2014

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

3.    C,

4.    D,

5.    E,

alle vertreten durch RA F,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend wasserrechtliche Konzession,

hat sich ergeben:

I.  

A. Am 3. April 1990 erwarb der Staat Zürich (Versicherung O) vom Konsortium G, einer einfachen Gesellschaft bestehend aus A, B, H, I und J, ein Grundstück in K, das auch ein im Zürichsee gelegenes Bootshaus mit zwölf Bootsplätzen umfasste. Gemäss Kaufvertrag kann der Kanton Zürich über die Bootseinstellplätze Nrn. 1 bis 4 frei verfügen. Der Verkäuferin wurde hinsichtlich der weiteren acht Bootsplätze ein übertragbares und vererbbares Benützungsrecht zugeteilt, so für die Bootsplätze Nrn. 5 bis 7 J, der Nrn. 8, 9 und 10 je B, A bzw. I und der Nrn. 11 bis 12 H. Aufgrund späterer Übertragungen haben heute D hinsichtlich der Bootseinstellplätze Nrn. 5 und 6 und C bzw. E betreffend die Plätze Nrn. 7 und 10 das Benützungsrecht inne, während die übrigen Benützungsrechte unverändert geblieben sind.

B. Mit Verfügung vom 4. Januar 2012 erneuerte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) gegenüber der Versicherung O die wasserrechtliche Konzession und die fischereirechtliche Bewilligung, vor dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in K den Bootsunterstand mit zwölf Bootsplätzen sowie den Steg bis 31. Dezember 2024 unter Nebenbestimmungen fortbestehen zu lassen. Unter anderem wurde in Dispositiv-Ziffer I bestimmt, dass die Zuteilung freigewordener Bootsplätze in Absprache mit der Gemeinde L in der Reihenfolge der Bootsplatz-Warteliste der Gemeinde zu erfolgen habe, wobei Abweichungen von dieser Bestimmung und durch den Vermieter beabsichtigte Kündigungen vom AWEL genehmigt werden müssten (Nebenbestimmung 5), die Zuteilung eines Bootsplatzes nur an einen Interessenten erfolgen dürfe, der noch keinen Bootsplatz auf Kantonsgebiet am Zürichsee habe (keine Doppelbelegung) (Nebenbestimmung 6) und es der Baudirektion vorbehalten bleibe, eine generelle Regelung über die Vermietung und/oder die Mietzinse bei konzessionierten Bootsstationierungsanlagen zu erlassen (Nebenbestimmung 8). Die jährliche Gebühr für die Inanspruchnahme von öffentlichem Seegebiet wurde auf Grund von § 17 der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992 (GebV WWG) auf Fr. 27'720.- festgesetzt, die Gebühr für die Verfügung auf Fr. 50'922.-. Letzterer Betrag setzt sich aus der Nutzungsgebühr 2010/2011 in Höhe von Fr. 48'930.-, der Staatsgebühr von Fr. 1'824.- und der Ausfertigungsgebühr von Fr. 168.- zusammen. Weiter wurde die Fälligkeit der jährlichen Gebühr je auf den 30. Juni bestimmt. Vorbehalten bleibe die Gebührenanpassung an die Teuerung oder bei allfälligen künftigen Rechtsänderungen (Dispositiv-Ziffern V und VI).

C. Gegen die Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012 erhoben die Versicherung O am 1. Februar 2012 und A, B, C, D sowie die M AG am 2. Februar 2012 Rekurs an die Baudirektion des Kantons Zürich. Letztere beantragten unter anderem die Aufhebung der genannten Nebenbestimmungen 5, 6 und 8 sowie die Festsetzung der jährlichen Gebühr gestützt auf § 19 (und nicht § 17) GebV WWG in Höhe von Fr. 14'784.- und der Nutzungsgebühren für 2010/2011 im Betrag von Fr. 29'568.- (anstatt Fr. 48'930.-), unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Baudirektion trat am 8. Februar 2013 auf den Rekurs der Versicherung O nicht ein, vereinigte die Rekursverfahren der übrigen Rekurrenten und wies deren Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat (Dispositiv-Ziffer III), unter entsprechender Kostenauflage und ohne Zusprechung einer Parteientschädigung (Dispositiv-Ziffern IV und V).

D. Am 8. März 2013 erhoben A, B, C, D und die M AG, vertreten durch Rechtsanwältin F, Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen die Verfügung der Baudirektion vom 8. Februar 2013. Sie beantragten die Aufhebung des Rekursentscheids, soweit ihr Rekurs abgewiesen bzw. auf diesen nicht eingetreten worden sei und die Rückweisung der Streitsache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz; eventualiter sei der Rekurs gegen die Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012 vollumfänglich gutzuheissen. Sodann sei der vorin­stanzliche Entscheid in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben, alles unter Kosten und Entschädigungsfolge für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren zulasten des AWEL. Am 8. März 2013 beantragte die Rechtsvertreterin, es sei die M AG durch E zu ersetzen, da eine entsprechende Abtretung des Benützungsrechts am Bootsplatz Nr. 10 erfolgt sei. Das Verfahren wurde so angelegt. Mit Urteil vom 27. Juni 2013 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob in Bezug auf die Beschwerdeführenden (A, B, C, D, E) die Dispositiv-Ziffern II, IV und V der Verfügung der Baudirektion vom 8. Februar 2013 auf und wies die Sache im Sinn der Erwägungen zur Entscheidung an die Vorinstanz zurück. Das Gericht hielt unter anderem fest, die Baudirektion hätte hinsichtlich der vom AWEL festgesetzten Gebühren auf das Rechtsmittel der Beschwerdeführenden eintreten müssen (Dispositiv-Ziffern V und VI der Verfügung vom 4. Januar 2012). Ausserdem seien die Gebühren (bzw. deren Höhe) mit den Nebenbestimmungen eng verflochten, weshalb die Vorinstanz auch diesbezüglich eine umfassende gesamthafte Beurteilung vorzunehmen habe.

II.  

Die Baudirektion wies mit Verfügung vom 7. Februar 2014 den Rekurs von A, B, C, D und E (vormals M AG) ab und auferlegte die Kosten des Verfahrens denselben zu je einem Fünftel unter solidarischer Haftung für den ganzen Betrag. Es wurden keine Parteientschädigungen ausgerichtet.

III.  

A. A, B, C, D und E gelangten mit Beschwerde vom 4. März 2014 gegen die Verfügung der Baudirektion vom 7. Februar 2014 an das Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, unter Gutheissung der Begehren gemäss Rekurs vom 2. Februar 2012 gegen die Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012. Demnach seien die massgebenden Nebenbestimmungen 5, 6 und 8 gemäss Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012 aufzuheben, ebenso Dispositiv-Ziffer V, welche wie folgt neu zu fassen sei:

"i.  Die jährliche Gebühr für die Inanspruchnahme von öffentlichem Seegebiet durch die mit Dispositiv I konzessionierten und bewilligten Seebauten wird aufgrund von § 19 GebV WWG festgesetzt und beträgt Fr. 14'784.00 (840 m² à Fr. 17.60).

 ii.  Die jährliche Gebühr ist je auf den 30. Juni fällig, zahlbar nach Rechnungsstellung. Vorbehalten bleibt die Gebührenanpassung an die Teuerung (Landesindex der Konsumentenpreise, LIK) oder bei allfälligen künftigen Rechtsänderungen."

Weiter beantragten sie die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer VI der Verfügung des AWEL, soweit die Nutzungsgebühren 2010/2011 auf Fr. 48'930.00 festgesetzt worden seien bzw. diese seien neu auf Fr. 29'568.- festzusetzen, alles unter Kosten und Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu Lasten des AWEL.

Mit Vernehmlassung vom 19. März 2014 beantragte die Baudirektion die Abweisung der Beschwerde, ebenso am 1. April 2014 das AWEL, unter entsprechender Kosten- und Entschädigungsfolge. Am 10. April 2014 nahmen A, B, C, D und E Stellung zur Beschwerdeantwort des AWEL.

B. Nachdem festgestellt worden war, dass in gewissen Fällen die wasserrechtliche Konzession erstinstanzlich von der Baudirektion und in anderen vom AWEL erteilt worden war, wurde mit Präsidialverfügung vom 23. April 2014 sowohl dem AWEL als auch der Baudirektion Frist angesetzt, um zur Zuständigkeit zur Erteilung der wasserrechtlichen Konzession Stellung zu nehmen. Die Stellungnahme des AWEL ging am 5. Mai 2014 beim Gericht ein, jene der Baudirektion am 8. Mai 2014.

C. Am 10. Juni 2014 reichte Rechtsanwältin F einen Rekursentscheid des Regierungsrats vom 9. April 2014 gegen einen Entscheid der Baudirektion betreffend Wasserrechtliche Konzession im Zusammenhang mit dem Nachbargrundstück Kat. Nr. 02 der Yachtwerft N AG ins Recht. Der Regierungsrat hatte unter anderem festgelegt, die Konzessionsgebühr für die streitbetroffenen Hafenanlage sei gestützt auf § 19 GebV WWG zu erheben (RRB 446/2014).

Es folgten keine Stellungnahmen mehr.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Vorab ist die funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu klären. Damit einhergehend ist zu prüfen, inwieweit das AWEL erstinstanzlich bzw. im eigenen Namen zur Erteilung der vorliegend zur Diskussion stehenden Konzession befugt war. Sollte dies zutreffen, wäre das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Sollte hingegen die Baudirektion funktionell gesehen als Erstinstanz gelten, läge die Zuständigkeit gemäss § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 vorerst beim Regierungsrat.

1.2 Gemäss Art. 70 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich (KV) vom 27. Februar 2005 leitet der Regierungsrat die kantonale Verwaltung und bestimmt im Rahmen des Gesetzes ihre Organisation. Nach Art. 65 Abs. 4 KV kann der Regierungsrat den Direktionen und den ihnen unterstellten Verwaltungseinheiten Geschäfte zur selbständigen Erledigung übertragen. Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts sind in Form des Gesetzes zu erlassen, wozu namentlich wesentliche Bestimmungen über die Organisation und Aufgaben der Behörden gehören (Art. 38 Abs. 1 lit. c KV). Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen (Art. 38 Abs. 2 KV).

Am 1. September 2007 ist das Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (OG RR/Organisationsgesetz) vom 6. Juni 2005 in Kraft getreten, ebenso die dazugehörige Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) vom 18. Juli 2007, die zur Hauptsache die Verwaltungsstruktur neu regeln. Die genannte Verordnung stützt sich unter anderem auf § 38 Abs. 2 OG RR, wonach der Regierungsrat die Grundzüge der Organisation der Direktionen in einer Verordnung regelt. Gestützt auf die damit einhergehenden Neuregelungen entstanden teilweise Widersprüche hinsichtlich anderer in kantonalen Gesetzen festgelegten Zuständigkeiten. Der Gesetzgeber war sich darüber jedoch im Klaren und ermöglichte dem Regierungsrat in der Übergangsbestimmung nach § 46 Abs. 1 OG RR, von Organisationsbestimmungen zur Verwaltung in anderen Gesetzen abzuweichen, sofern diese seine Organisationskompetenz nicht ausdrücklich einschränkten. Weicht der Regierungsrat von einer Gesetzesbestimmung ab, hat er innert vier Jahren nach Inkrafttreten des OG RR die Anpassung des betreffenden Erlasses beim Kantonsrat zu beantragen (§ 46 Abs. 2 OG RR).

1.3 Am 1. Juli 2010, somit innert der vier Jahre gemäss § 46 Abs. 1 OG RR, ist im Rahmen der damaligen umfassenden Revision des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts die Neufassung von § 76 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG) in Kraft getreten, wonach die "Direktion" (gemäss der früheren Fassung war es die "Baudirektion") über die Konzession oder die Bewilligung zur Inanspruchnahme von Oberflächengewässern entscheidet (siehe zum Ganzen Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009, ABl 2009 801 ff., 836).

Am 1. November 2011 wurde der neue § 2a der Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz (Konzessionsverordnung / KonzV WWG) vom 21. Oktober 1992 in Kraft gesetzt. Danach vollzieht das AWEL die Konzessionsverordnung, soweit nichts anderes bestimmt ist. Mit gleichem Datum wurde die Neufassung von § 3 der Verordnung über das Stationieren von Schiffen (Stationierungsverordnung/StationierungsV) vom 14. Oktober 1992 in Kraft gesetzt, wonach die Errichtung von Stationierungsanlagen einer Konzession des AWEL bedarf. Ebenfalls am 1. November 2011 wurde die Neufassung von § 2 der GebV WWG  in Kraft gesetzt, gemäss welcher Bestimmung die erstmalige Festsetzung der Gebühren im Einzelfall in der Regel mit der Konzessionserteilung oder durch besondere Verfügung des AWEL erfolgt. Nach den alten Fassungen lag die Zuständigkeit bei der Baudirektion.

1.4 Es stellt sich somit die Frage, inwieweit sich aus der Neufassung von § 76 WWG bzw. dem neu eingeführten Begriff "Direktion" eine Kompetenzdelegation an das AWEL herleiten lässt, wonach nunmehr dieses erstinstanzlich für die infrage stehende Konzessionserteilung mitsamt den materiell weitreichenden Nebenbestimmungen zuständig war. Es ist daher der gesetzliche Zusammenhang näher darzulegen:

1.4.1 Nach § 38 Abs. 4 OG RR legt der Regierungsrat fest, ob die (den Direktionen) "nachgeordneten Verwaltungseinheiten" im eigenen Namen oder im Namen der Direktion entscheiden, womit er die Zuständigkeiten und den Instanzenzug entsprechend anpassen kann (zum Ganzen Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19b N. 13, mit Hinweisen). Gemäss § 66 Abs. 1 lit. b VOG RR bzw. im Anhang 3 sind daher diverse Verwaltungseinheiten mit selbständiger Entscheidkompetenz aufgeführt. Ebensolche Regelungen finden sich in anderen Erlassen jeweiliger Sachbereiche (§ 66 Abs. 1 lit. a VOG RR), wie vorliegend in der Konzessions-, Gebühren- und Stationierungsverordnung.

Bei der erwähnten Revision von 2010, die namhafte Änderungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes mit sich brachte, ging der Gesetzgeber vom naheliegenden Gedanken aus, dass das Rechtsmittel des Rekurses tatsächlich gegeben sein soll, woraus folgt, dass das oberste Organ einer Verwaltungsorganisation in der Regel nicht selber verfügen sollte bzw. erstinstanzliche Anordnungen grundsätzlich auf Amtsstufe und im Namen der Ämter erfolgen sollen, sodass über Rekurse gegen solche Anordnungen die Direktionen entscheiden (§ 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG, in Kraft seit 1. Juli 2010; Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19b N. 15 f.). Ergibt sich aber aus Anhang 3 der VOG RR bzw. anderen Erlassen keine Verf¿ungskompetenz einer unteren Verwaltungseinheit, so ist für die betreffende Anordnung direkt die Direktion zuständig, in deren sachlichen Zuständigkeitsbereich die betreffende Angelegenheit fällt (Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19b N. 17).

1.4.2 Im Licht des genannten Kontextes, insbesondere auch von § 38 OG RR, ergibt sich, dass der Gesetzgeber dem Regierungsrat mit dem Einbringen des allgemeinen Begriffs "Direktion" in § 76 Abs. 1 WWG die Freiheit zur entsprechenden Organisation mit der Möglichkeit der Kompetenzdelegation an das Amt, hier das AWEL, offenhalten wollte. So ist in der vorne in Erwägung 1.3 genannten Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009 hinsichtlich des Wasserwirtschaftsgesetzes festgehalten, mit dem Ersetzen der namentlichen Bezeichnung von Verwaltungseinheiten durch den neutralen Begriff "Direktion" werde der Regierungsrat in Ausübung seiner Organisationskompetenz auf Verordnungsstufe die zuständigen Amtsstellen bezeichnen (ABl 2009 801, insbesondere S. 997 f.), wovon er entsprechend Gebrauch gemacht hat.

1.4.3 Hinsichtlich der Konzessions- und Stationierungsverodnung liegt damit eine genügende kantonalrechtliche Grundlage für die Delegation an das AWEL vor. So entscheidet gemäss § 76 WWG wie ausgeführt die "Direktion" über Konzessionen bezüglich der Inanspruchnahme von Oberflächengewässern, wobei gemäss § 38 Abs. 1 OG RR der Regierungsrat die dafür zuständige Direktion bestimmt. Sodann ist er aufgrund von § 38 Abs. 4 OG RR befugt festzulegen, ob die "nachgeordneten Verwaltungseinheiten" im eigenen Namen oder im Namen der Direktion entscheiden, was weiter Grundlage für die in den beiden genannten Verordnungen festgelegte Zuständigkeit des AWEL bildet.

1.5 Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass das AWEL zur Erteilung der Konzession mitsamt den entsprechenden Nebenbestimmungen befugt war und die Baudirektion im Sinn von § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 als Rekursinstanz entschieden hat. Demnach ist auf die Beschwerde einzutreten, nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.

2.  

Bei der von den Beschwerdeführern beanstandeten Nebenbestimmung Ziff. 8 gemäss Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012, wonach es der Baudirektion vorbehalten bleibe, eine generelle Regelung über die Vermietung und/oder die Mietzinse bei konzessionierten Bootsstationierungsanlagen zu erlassen, die auf diese Konzession Anwendung finde, handelt es sich um eine nicht näher bestimmte Absichtserklärung. Weder liegt schon ein genereller Erlass der Baudirektion vor, welcher gegebenenfalls gestützt auf § 19 Abs. 1 lit. d VRG angefochten werden könnte, noch naturgemäss eine sich darauf stützende anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG. Demnach hätte die Vorinstanz insoweit auf den Rekurs nicht eintreten sollen. Im Ergebnis ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz den Rekurs diesbezüglich abgewiesen hat, kann doch unter den gegebenen Umständen die fragliche Nebenbestimmung bestehen bleiben. Insoweit ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen (vgl. VGr, 10. Juli 2014, VB.2014.00096, E. 3.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).

3.  

Die Beschwerdeführer machen zusammengefasst geltend, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage, um die private Vermietung von Bootsplätzen an die Warteliste der Standortgemeinde anzubinden und beabsichtigte Kündigungen vom AWEL genehmigen lassen zu müssen (Nebenbestimmung 5) bzw. für das Verbot einer Doppelbelegung bei der Zuteilung eines Bootsplatzes (Nebenbestimmung 6). Sodann sei der Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht erfüllt.

4.  

Allgemein ist festzuhalten, dass die strittigen Nebenbestimmungen 5 und 6 der infrage stehenden Sondernutzungskonzession Verfügungscharakter haben (Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 18; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2593, 2607 f.). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Konzessionsbehörde beim Entscheid über die Erneuerung oder Verlängerung der Konzession die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse umfassend neu zu prüfen hat und ihr dabei ein weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zusteht (VGr, 4. März 1993, VB.92.0022, E. 2, auszugsweise in ZBl 95/1994 S. 311). Die Überprüfung durch das Verwaltungsgericht beschränkt sich auf die Rechtskontrolle (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2428, 2603). An dieser Stelle ist weiter darauf hinzuweisen, dass sich das Gericht bei der Entscheidfindung aus prozessökonomischen Gründen auf die entscheidwesentlichen Aspekte zu beschränken hat, ohne auf jedes einzelne Vorbringen einzugehen (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 65 N. 5).

5.  

5.1 Im Zusammenhang mit der Prüfung der gesetzlichen Grundlage, des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit der noch zur Diskussion stehenden Nebenbestimmungen ist auf den erwähnten Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2014 (VB.2014.00096) zu verweisen. Das Verwaltungsgericht hat in jenem Entscheid die Anbindung der Vermietung freigewordener Bootsplätze privater Anlagen an die Warteliste der Gemeinde bzw. das Erfordernis der Genehmigung von seitens des Vermieters beabsichtigten Kündigungen durch das AWEL als unverhältnismässig bzw. unzumutbar qualifiziert (E. 6–9). Im Folgenden ist die Begründung zusammengefasst wiederzugeben:

5.1.1 Das Gericht erachtete die gesetzliche Grundlage der Nebenbestimmungen gestützt auf § 43 Abs. 1 WWG als gegeben, wonach Konzessionen und Bewilligungen zur Nutzung öffentlicher Gewässer nur erteilt werden dürften, wenn sie weder öffentliche Interessen erheblich beeinträchtigten noch die Rechte anderer Wassernutzungsberechtigter erheblich schmälerten. Nach § 44 WWG würden Konzessionen und Bewilligungen mit den gebotenen Nebenbestimmungen verknüpft und in der Regel befristet. Für das Stationieren von Schiffen auf öffentlichem Gewässergebiet fänden sich in der Stationierungsverordnung Präzisierungen, namentlich in § 5 Abs. 1 und 3 betreffend das öffentliche Interesse.

5.1.2 Hinsichtlich des in § 43 WWG und § 5 StationierungsV genannten öffentlichen Interesses sei festzuhalten, dass es sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff handle, welcher zeitlich und in gewissen Belangen auch örtlich wandelbar sei. Auf Grund gesellschaftlicher, technischer und anderer Entwicklungen könnten neue öffentliche Interessen entstehen – z. B. in den Bereichen von Raumplanung, Umweltschutz – und bisherige an Bedeutung verlieren. Auch § 43 WWG und § 5 StationierungsV liessen Raum für eine entsprechende Interpretation. Die in § 5 Abs. 1 StationierungsV erwähnten öffentlichen Interessen seien denn auch nicht abschliessend, würden doch "namentlich" solche der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes, der Fischerei und der öffentlichen Schifffahrt aufgeführt. Demnach komme der Behörde diesbezüglich ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 537, 538 f., mit Hinweisen). Wenn angesichts der Vielzahl von Interessenten an Bootsplätzen bei der Konzessionserteilung mehrerer, über den Eigenbedarf hinausgehender Plätze an ein und dieselbe Person unter anderem die Wahrung der Chancengleichheit als im öffentlichen Interesse liegend erachtet und gewissen Regelungen unterworfen werde, so sei dies grundsätzlich nicht zu beanstanden.

5.1.3 Eine andere Frage sei die Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips der infrage stehenden Nebenbestimmungen, weshalb zu prüfen sei, ob diese für das Erreichen des öffentlichen Interesses geeignet, erforderlich und zumutbar seien. Ohne Zweifel schränke die Nebenbestimmung, wonach freigewordene Bootsplätze nach der offiziellen Bootsplatz-Warteliste der Gemeinde bzw. in Absprache mit der Gemeinde zu vergeben und beabsichtigte Kündigungen seitens des Vermieters vom AWEL zu genehmigen seien, die Privatautonomie des Konzessionsinhabers ein bzw. führe zu einem Kontrahierungszwang, sei es, weil er das Auswahlverfahren bei einer neuen Vermietung/Vergabe eines Bootsplatzes in Absprache mit der Gemeinde führen müsse, sei es, weil er für eine allfällige Kündigung der schriftlichen Zustimmung des AWEL bedürfe. Allerdings sei zu beachten, dass die Erteilung einer solchen Sondernutzungskonzession nicht dazu führe, dass der Staat die Verfügungsgewalt über den betreffenden Gewässerbereich vollumfänglich an den Konzessionsinhaber übertrage. Vielmehr geschehe dies nur im vom Konzessionsgeber aus Gründen des öffentlichen Interesses festgelegten Rahmen. Dabei müsse aber, wie ausgeführt, das Prinzip der Verhältnismässigkeit gewahrt werden.

Indem die Behörde jedoch für die Vermietung/Übergabe frei werdender Bootsplätze die Berücksichtigung der offiziellen Bootsplatz-Warteliste der Gemeinde bzw. eine schriftliche Genehmigung des AWEL bei vom Vermieter ausgesprochenen Kündigungen verlange, wende sie faktisch jene Grundsätze an, die für im öffentlichen Interesse liegende Stationierungsanlagen gälten (vgl. §§ 11, 14, 16 StationierungsV), berechne aber gleichwohl die jährliche Nutzungsgebühr gemäss § 19 GebV WWG für Anlagen zu privater Nutzung, nämlich Fr. 17.60 je beanspruchten Quadratmeter, während bei "Anlagen im öffentlichen Interesse" gemäss § 20 Abs. 1 GebV WWG lediglich Fr. 7.00 verlangt würden.

Die Differenz der Gebühr für Anlagen zu privater Nutzung und jenen im öffentlichen Interesse liege demnach bei über 150 %. Es liege auf der Hand, dass mit den erhöhten Gebühren bei Anlagen zu privater Nutzung gerade die (so gesehen zulasten der Allgemeinheit) erlangte Privatsphäre abgegolten werden soll. Zu dieser gehöre aber auch die Wahl der Partei bei einer allfälligen Bootsplatzvermietung bzw. -überlassung. Es sei nicht zulässig, einerseits die Nutzungsgebühr gemäss § 19 GebV WWG für Anlagen zu privater Nutzung festzulegen, andererseits aber faktisch die für Anlagen im öffentlichen Interesse geltenden Vorschriften, wie die Berücksichtigung der offiziellen Bootsplatz-Warteliste und eine Kündigungskontrolle durch das AWEL anzuwenden, zumal die Verantwortung für die private Anlage weiterhin beim Konzessionsinhaber liege. Die betreffende Nebenbestimmung sei daher als unverhältnismässig bzw. unzumutbar zu qualifizieren und aufzuheben.

5.2 Gleichermassen verhält es sich vorliegend bezüglich der strittigen Nebenbestimmungen 5 und 6, wobei der Beschwerdegegner die Nutzungsgebühr gar nach § 17 GebV WWG für lang andauernde und intensive Inanspruchnahmen berechnet hat, sodass die Diskrepanz zu einer im öffentlichen Interesse stehenden Anlage gemäss § 20 GebV WWG noch mehr ins Auge sticht. Es ist nicht gerechtfertigt, die Nutzungsgebühr nach § 17 bzw. § 19 GebV WWG festzulegen (darauf ist zurückzukommen), gleichzeitig aber die Konzession für die nach wie vor unter der Verantwortung der Beschwerdeführer stehende Anlage mit den strittigen Auflagen zu verbinden, nämlich der Berücksichtigung der offiziellen Bootsplatz-Warteliste der Gemeinde bei frei werdenden Bootsplätzen, Genehmigung seitens des Vermieters beabsichtigter Kündigungen durch das AWEL (Nebenbestimmung 5) und dem Verbot der Doppelbelegung bei frei werdenden Bootsplätzen (Nebenbestimmung 6). Damit würde die "Anlage zu privater Nutzung" (siehe Marginale zu § 19 GebV WWG) faktisch einer im öffentlichen Interesse stehenden Anlage gleichgestellt, was aus den dargelegten Gründen nicht angeht. Die Nebenbestimmungen 5 und 6 von Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012 sind somit ersatzlos aufzuheben.

6.  

6.1 Die Beschwerdeführer beantragen die Festsetzung der jährlichen Gebühr für die Inanspruchnahme öffentlichen Seegebietes gestützt auf § 19 GebV WWG anstatt § 17 GebV WWG. Der Beschwerdegegner hat die Gebühr dagegen nach § 17 GebV WWG festgelegt und verlangt nun Fr. 27'720.- anstatt Fr. 14'784.- (Dispositiv-Ziffer V der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012), anders als noch im vorangehenden Konzessionsentwurf, wo die Gebühr nach § 19 GebV WWG berechnet worden war. Zum besseren Verständnis sind vorab die beiden Bestimmungen näher darzulegen:

6.2 Gemäss § 19 GebV WWG beträgt die jährliche Nutzungsgebühr bei Anlagen zu privater Nutzung, nämlich Bootsunterstände, Bootssteganlagen, Pontons, Bootsliegeplätze und ähnliche Anlagen, Fr. 17.60 je beanspruchten Quadratmeter. Nach § 17 GebV WWG berechnet sich dagegen die jährliche Gebühr für bewilligungspflichtige lang dauernde und intensive Inanspruchnahmen, insbesondere zu baulichen Zwecken, aus dem Landwert multipliziert mit dem Zinssatz (Abs. 1). Der Landwert bestimmt sich nach der Weisung des Regierungsrates an die Steuerbehörden über die Bewertung der Liegenschaften und die Festsetzung der Eigenmietwerte. Massgebend für die Gebührenberechnung ist im Allgemeinen und gemäss der hier interessierenden Bestimmung der Landwert der entsprechenden Gemeinde für die Lageklasse 1, Wohnbauland, unbebaute Grundstücke und Stockwerkeigentum (§ 17 Abs. 2 lit. a GebV WWG). Der Zinssatz bestimmt sich nach dem am 1. Januar geltenden Referenzzinssatz für Hypotheken gemäss Art. 12 der Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen vom 9. Mai 1990 (Abs. 3).

6.3 Die Beschwerdeführer machen geltend, während der Wortlaut nach § 19 GebV WWG klar und fassbar sei, gehe aus § 17 GebV WWG nicht klar hervor, für welche Inanspruchnahme diese Bestimmung heranzuziehen sei, weshalb sie gegen das Legalitätsprinzip verstosse. Es liege auch nicht eine Art Bootsparkhaus bzw. eine Hafenanlage vor, um die Anwendung von § 17 GebV WWG zu rechtfertigen. Vielmehr handle es sich nach wie vor um eine Anlage, welche den Bootsstationierungsplätzen gemäss § 19 GebV WWG entspreche. Die Plätze dienten nur der privaten Nutzung, ohne einen eigentlichen wirtschaftlichen Nutzen zu haben.

Im Rekursentscheid ist ausgeführt, die streitbetroffenen Bootsstationierungsplätze seien allesamt in einem durchgehenden, massiv gebauten Bootsunterstand gelegen, welcher im Seegrundstück verankert sei. Der Unterstand weise eine Länge von 50 Metern und eine Breite von 13 Metern auf. Der Zufahrtsbereich sei mit einer Mole bzw. Spundwänden vom übrigen Seegebiet abgetrennt.  Keine der Parteien mache geltend, dass sich im Bootsunterstand weitere Installationen oder Räumlichkeiten befänden, die über das blosse Stationieren von Booten hinausgingen. Solche seien den Akten auch nicht zu entnehmen. Die massive Konstruktion der Baute sowie die sehr grosse Dimension träten aber zusammen mit der Mole bzw. den Spundwänden, welche das übrige Seegebiet fast vollständig abtrennten, optisch derart stark in Erscheinung, dass dies die Dimensionen von üblichen Bootsunterständen gemäss § 19 GebV WWG bei weitem übersteige. Es müsse daher von einer Art Bootsparkhaus bzw. einer Hafenanlage mit hohem wirtschaftlichem Nutzen gesprochen werden, weshalb die Konzessionsgebühr nach § 17 GebV WWG zu berechnen sei.

6.4  

6.4.1 Die Erhebung einer Konzessionsgebühr wird als solches nicht infrage gestellt. Sie stützt sich auf § 47 WWG (vgl. auch Art. 76 Abs. 4 Satz 2 BV). Nach § 47 WWG Abs. 2 Satz 1 bemisst sich die Nutzungsgebühr nach Massgabe der eingeräumten Sondervorteile, namentlich des wirtschaftlichen Nutzens, der Art und Dauer der Konzession oder der Bewilligung, der für die Öffentlichkeit entstehenden Nachteile, des Verwendungszwecks, der Menge des beanspruchten Wassers sowie – bei der Inanspruchnahme der Gewässer – des Wertes angrenzender Grundstücke. Auf Verordnungsstufe finden sich präzisierende Berechnungsgrundsätze, in welchem Zusammenhang das verfassungsmässige Äquivalenz- bzw. Verhältnismässigkeitsprinzip einzuhalten ist (§§ 16 ff. GebV WWG; zum Ganzen BGr, 2. Juni 2012, 2C_900/2011, E. 2.2, 2.3 und 4.2, mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 3. April 2014, 2C_729/2013, E. 4, insbesondere E. 4.4).

6.4.2 Der Regierungsrat hat im von den Beschwerdeführern ins Recht gereichten Rekursentscheid RRB 446/2014 in Bezug auf § 17 GebV WWG unmissverständlich festgehalten, dabei gehe es um konzessionspflichtige Nutzungen, die in aller Regel zu Land, das heisst auf privatem Grund und Boden, und nicht zu Wasser erfolgten, zum Beispiel in Form von Gebäuden, Bootshäusern mit Aufenthaltsmöglichkeiten, Landanlagen, Auskragungen und dergleichen. Bei den in den §§ 19 und 20 GebV WWG aufgeführten Anlagen handle es sich demgegenüber um konzessionspflichtige Nutzungen, welche grundsätzlich mit den Oberflächengewässern verbunden seien und wesensgemäss die Inanspruchnahme des Gewässers bedingten, das heisst um gewässerspezifische Nutzungen. Der Nutzwert einer solchen wasserrechtlichen Konzession sei nicht mit der Überlassung von Bauland mit Gewässeranstoss vergleichbar. Er bestehe vielmehr nur darin, dass der Berechtigte eine bestimmte Fläche des öffentlichen Gewässers in einer den Gemeingebrauch ausschliessende Intensität in Anspruch nehmen könne. So würden andere Schiffe im durch eine Bootsstationierungsanlage belegten Gebiet vom zulässigen Gemeingebrauch, wozu unter anderem auch das Parkieren und Ankern während weniger als 24 Stunden gehöre, ausgeschlossen. Für diese Art der Nutzung werde deshalb eine Pauschale je beanspruchten Quadratmeter erhoben. Dem wirtschaftlichen Nutzen und dem öffentlichen Interesse werde dabei mit der Höhe der Pauschale Rechnung getragen (E. 5b S. 9). Weiter hielt der Regierungsrat in E. 7 fest, bei Hafenanlagen handle es sich um Anlagen, welche wesensgemäss die Inanspruchnahme eines Gewässers bedingten. In Bezug auf die benachbarte streitbetroffene Hafenanlage erachtete er daher die Voraussetzungen für die Gebührenerhebung nach § 17 GebV WWG als nicht gegeben. Diese sei vielmehr nach § 19 GebV WWG zu bestimmen. Wie bei anderen privaten mehrplätzigen Stationierungsanlagen würde der wirtschaftliche Nutzen dadurch begrenzt, dass mit der Vermietung der Bootsplätze gemäss § 13 StationierungsV höchstens ein angemessener Gewinn erzielt werden dürfe. Gründe, dass bei dieser Sachlage dennoch § 17 GebV WWG anwendbar sein soll, lägen keine vor.

Bereits am 7. Januar 2014 hatte der Regierungsrat im Zusammenhang mit einer Bootsstationierungsanlage für 19 Boote mit Steg und 21 Pfählen die Gebührenerhebung nach § 19 GebV WWG bejaht und die vom AWEL aufgeworfene Frage, die Gebühr "entsprechend der höheren wirtschaftlichen Ausnützung nach § 17 GebV WWG und nicht nach § 19 GebV WWG" festzusetzen als "nicht nachvollziehbar" qualifiziert (RRB 5/2014, E. 8a/c, nicht publiziert).

6.4.3 Nachdem vorliegend unbestritten ist, dass keine Installationen oder Räumlichkeiten vorhanden sind, welche über das blosse Stationieren von Booten ausgehen, drängt sich schon aus Gründen der Rechtsgleichheit die Bemessung der Gebühr nach § 19 GebV WWG auf. Es ist denn auch nicht ersichtlich, weshalb die infrage stehenden Bootsunterstände nur wegen der stattlichen Dimension nicht unter den klaren Wortlaut gemäss § 19 GebV WWG subsumiert werden sollten. Dass die Bemessung der Gebühr nach § 17 GebV WWG einen vom Regierungsrat umschriebenen Konnex zum angrenzenden Land voraussetzt, ergibt sich aus Sinn und Zweck der letzteren Norm, ist doch von einer Inanspruchnahme "insbesondere zu baulichen Zwecken" die Rede und bildet der Landwert Grundlage für die Gebührenberechnung (vgl. auch Weisung des Regierungsrats zur Änderung vom 14. April 2010 der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz, ABl 2010 S. 785 ff.). An einem solchen Konnex fehlt es vorliegend. Ebenso wenig rechtfertigt das vom Beschwerdegegner bzw. der Vorinstanz vorgebrachte, nicht näher präzisierte Argument des hohen wirtschaftlichen Nutzens die Berechnung der Gebühr nach § 17 anstatt § 19 GebV WWG. Diesbezüglich kann auf die Ausführungen des Regierungsrats verwiesen werden (vorn, E. 6.4.2)

6.5 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerdeführer zu Recht die Berechnung der jährlichen Gebühr gestützt auf § 19 GebV WWG beantragen, in welchem Zusammenhang sie die Einhaltung des Äquivalenz- bzw. Verhältnismässigkeitsprinzips nicht infrage stellen. Dies führt zur entsprechenden Aufhebung von Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Rekursentscheids vom 7. Februar 2014 bzw. zu einer Neufassung der Dispositiv-Ziffern V und VI der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012.

Dispositiv-Ziffer V der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012 ist dahingehend zu ändern, als die jährliche Gebühr für die Inanspruchnahme von öffentlichem Seegebiet durch die mit Dispositiv-Ziffer I  konzessionierten und bewilligten Seebauten auf Grund von § 19 GebV WWG festgesetzt wird und Fr. 14'784.- beträgt (840 m² x Fr. 17.60). Eine Neufassung bzw. Aufhebung des letzten Absatzes von Dispositiv-Ziffer V drängt sich hingegen nicht auf, beantragen die Beschwerdeführer doch in ihrem Antrag Ziff. 1 lit. b/ii keine diesbezügliche Änderung.

Sodann ist die für 2010/2011 in Dispositiv-Ziffer VI der Verfügung vom 4. Januar 2012 festgesetzte Nutzungsgebühr auf Fr. 29'568.- anstatt Fr. 48'930.- festzusetzen.

7.  

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens obsiegen die Beschwerdeführer praktisch vollständig. Dies gilt auch bezüglich der Nebenbestimmung 8 von Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012 (siehe E. 2), denn die Vorinstanz hat im Rekursentscheid vom 8. Februar 2013 das diesbezügliche Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer zu Unrecht ausdrücklich bejaht und sowohl damals als auch im angefochtenen Entscheid materiell darüber befunden. Wenn sich nun ergibt, dass die Vorinstanz darauf nicht hätte eintreten sollen und die Beschwerde in diesem Punkt "im Sinn der Erwägungen abzuweisen ist", wird der vorinstanzliche Entscheid aufgehoben, soweit materiell darüber befunden wurde, weshalb die Beschwerdeführenden im Ergebnis nicht als unterliegend bezeichnet werden können.

Dementsprechend sind die Kosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen, und es steht ihm keine Parteientschädigung zu. Der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung für das Beschwerde- und das Rekursverfahren zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG, § 17 Abs. 2 VRG). Dies führt zur Aufhebung von Dispositiv-Ziffer IV des Rekursentscheids vom 7. Februar 2014, wonach keine Parteientschädigung zugesprochen wurde. Zudem sind die gemäss Dispositiv-Ziffer III des angefochtenen Entscheids den Beschwerdeführern auferlegten Kosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird betreffend die Nebenbestimmung 8 von Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012 im Sinn der Erwägungen abgewiesen und im Übrigen im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Baudirektion vom 7. Februar 2014 und die Nebenbestimmungen 5 und 6 von Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des AWEL vom 4. Januar 2012 werden aufgehoben. Dispositiv-Ziffer V der Verfügung des AWEL wird dahingehend geändert, als die jährliche Gebühr auf Grund von § 19 GebV WWG auf Fr. 14'784.- (840 m² x Fr. 17.60) festgelegt wird. Die in Dispositiv-Ziffer VI der Verfügung des AWEL festgelegte Nutzungsgebühr 2010/2011 wird neu auf Fr. 29'568.- (anstatt Fr. 48'930.-) festgesetzt.

2.    Die gemäss Dispositiv-Ziffer III der Verfügung der Baudirektion vom 7. Februar 2014 den Beschwerdeführern auferlegten Kosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt. Dispositiv-Ziffer IV der genannten Verfügung wird aufgehoben.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.-      Zustellkosten,
Fr. 6'160.-      Total der Kosten.

4.    Die Gerichtsgebühr wird dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführern für das Beschwerde-und Rekursverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …