Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2014.00203

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 25. Juni 2014

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Stimmrechtsrekurs,

hat sich ergeben:

I.  

Am 9. Februar 2014 fand in der Stadt Zürich die Wahl in den Gemeinderat für die Legislaturperiode 2014 bis 2018 statt. Eine im Wahlkreis 9 erforderliche Nachzählung ergab am 13. Februar 2014, dass die Evangelische Volkspartei (EVP) das in Art. 23 Abs. 4 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (Gemeindeordnung, GO [AS 101.100]) verankerte Quorum von 5 % der Stimmen auch in diesem Wahlkreis verpasst hatte. Aufgrund dessen konnte die EVP an der Sitzzuteilung für den Gemeinderat nicht teilnehmen.

Die Wahlresultate und die Sitzverteilung wurden am 19. Februar 2014 im Tagblatt der Stadt Zürich amtlich veröffentlicht.

II.  

Mit Stimmrechtsrekurs vom 21. Februar 2014 beantragte A, es sei festzustellen, dass die 5%-Hürde nicht rechtmässig sei, die Sitzverteilung gemäss Publikation vom 19. Februar 2014 im Amtsblatt der Stadt Zürich aufzuheben und eine neue Sitzverteilung "unter Berücksichtigung aller eingereichten Listen strikt nach dem Doppelten-Pukelsheim-Verfahren […] ungeachtet der 5 %-Hürde" vorzunehmen.

Mit Beschluss vom 20. März 2014 wies der Bezirksrat Zürich den Stimmrechtsrekurs ab.

III.  

A erhob am 31. März 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:

"1.1      Der Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 20. März 2014 sei aufzuheben.

 1.2      Es sei festzustellen, dass Art. 23 Abs. 4 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich verfassungswidrig und damit unbeachtlich sei.

 1.3      Die Sitzverteilung des Gemeinderates der Stadt Zürich gemäss Publikation vom 19. Februar 2014 im Amtsblatt der Stadt Zürich sei aufzuheben.

 1.4      Die Sitzverteilung sei unter Berücksichtigung aller eingereichten Listen strikt nach dem Doppelten-Pukelsheim-Verfahren neu zu berechnen, ungeachtet Art. 23 Abs. 4 GO."

 

Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 3. April 2014 unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses auf Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. April 2014 in verfahrensrechtlicher Hinsicht den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde, in der Sache deren Abweisung. Am 14. April 2014 stellte A Antrag auf Abweisung des Gesuchs um Entzug der aufschiebenden Wirkung.

Mit Präsidialverfügung vom 24. April 2014 hiess das Verwaltungsgericht das Gesuch der Stadt Zürich um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gut.

Mit Eingabe vom 25. April 2014 liess sich A in der Sache vernehmen. Die Stadt Zürich verzichtete am 7. Mai 2014 auf eine weitere Stellungnahme.

 

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach §§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 f., 19a Abs. 1 und 19b Abs. 2 lit. c VRG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen bezirksrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.

1.2 Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Zürich stimmberechtigt und damit ohne zusätzliche Voraussetzungen zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21a N. 4 und insbesondere N. 7). Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.

2.  

Anfechtungsobjekt des Rekurses vom 21. Februar 2014 ist die Sitzverteilung im Gemeinderat gemäss Publikation im Tagblatt vom 19. Februar 2014. Der Beschwerdeführer wendet sich mit Begehren und Begründung insbesondere auch gegen die dieser Verteilung zugrundeliegende Regelung von Art. 23 Abs. 4 GO. Das darin vorgesehene Quorum habe zur Folge, dass auch in der Bevölkerung durchaus verankerte Minderheitsparteien von der Mandatsverteilung ausgeschlossen würden. Sinngemäss macht er damit einen Verstoss gegen die Wahl- und Abstimmungsfreiheit und die Garantie der politischen Gleichberechtigung geltend (vgl. dazu sogleich unten 3). Die 5%-Hürde sei weder ein geeignetes noch erforderliches oder verhältnismässiges Mittel, um die damit angestrebten Ziele der Verhinderung einer Parteienzersplitterung und der Effizienz des Ratsbetriebs zu erreichen.

Der Beschwerdeführer verlangt mithin eine akzessorische bzw. konkrete Normenkontrolle. Hierzu ist das Verwaltungsgericht nach Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) und dem Legalitätsprinzip von Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) befugt und verpflichtet (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 23 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc., 2012, N. 2070 ff.).

3.  

3.1 Nach dem in Art. 34 Abs. 2 BV verankerten Anspruch auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe soll kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt werden, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck ge­bracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]).

Dieser Grundsatz der Wahl- und Abstimmungsfreiheit dient der Konkretisierung der politischen Gleichheit, die mit der Rechtsgleichheit von Art. 8 Abs. 1 BV eng verknüpft ist. Als Bestandteil der Wahl- und Abstimmungsfreiheit kommt dem Gleichheitsgebot für die politischen Rechte besondere Bedeutung zu. Aus der Rechtsgleichheit und der politischen Gleichberechtigung im Speziellen folgt die Wahlrechtsgleichheit. Diese erheischt insbesondere, dass allen Stimmen bei der Zählung nicht nur derselbe Wert und dieselbe Stimmkraft, sondern auch derselbe Erfolg zukommt (sogenannte Erfolgswertgleichheit). Alle Stimmen sollen in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen, und möglichst alle Stimmen sind bei der Mandatsverteilung zu berücksichtigen. Die Zahl der gewichtslosen Stimmen ist auf ein Minimum zu begrenzen. Die Erfolgswertgleichheit erfasst damit nicht nur den Anspruch auf Verwertung der Stimme, sondern bedingt auch eine innerhalb des gesamten Wahlgebietes gleiche Verwirklichung des Erfolgswertes. Damit hat sie wahlkreisübergreifenden Charakter (BGE 131 I 74 E. 3.1 und 129 I 185 E. 7.2 f. mit Hinweisen; zur Wahlrechtsgleichheit auch Matthias Hauser/Tobias Jaag, Zulässigkeit direkter Quoren bei kantonalen Parlamentswahlen, insbesondere bei den Grossratswahlen im Kanton Aargau, ZBl 109/2008, S. 65 ff., 68 ff.).

3.2 Die Kantone regeln gemäss Art. 39 Abs. 1 BV die Ausübung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten. In der Ausgestaltung ihres politischen Systems sind sie weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV verpflichtet sie lediglich, die Ausübung der politischen Rechte nach republikanischen (repräsentativen oder demokratischen) Formen zu sichern. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen grundsätzlich sowohl das Mehrheits- als auch das Verhältniswahlverfahren. Die Bundesverfassung verlangt nicht, dass die Kantone ihr Parlament nach einem reinen Verhältniswahlrecht wählen. Schranke für die Ausgestaltung des Wahlverfahrens bilden allerdings die Wahl- und Abstimmungsfreiheit von Art. 34 BV und das die politische Gleichberechtigung garantierende Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV. Da jede Abweichung vom Proporz zwangsläufig zu einer Ungleichbehandlung von Wählerstimmen führt, lassen diese Garantien die Aufnahme proporzfremder Elemente ins Wahlverfahren nur zu, wenn dafür ausreichende sachliche Gründe bestehen (vgl. BGE 131 I 74 E. 3.2, 131 I 85 E. 2.2, 129 I 185 E. 3.1, je mit Hinweisen; vgl. auch Hauser/Jaag, S. 67 f.). Im Zusammenhang mit natürlichen Quoren hält das Bundesgericht zudem jeweils fest, je grösser die Abweichungen vom Proporzverfahren und von der Erfolgswertgleichheit seien, als desto gewichtiger müssten sich die rechtfertigenden Gründe erweisen (BGE 136 I 352 E. 4.1; BGr, 12. Februar 2013, 1C_495/2012 [zur Publikation vorgesehen], E. 3.2 Abs. 3).

3.3 Im Jahr 2004 legte das Bundesgericht explizit um der Rechtssicherheit Willen in allgemeiner Weise fest, die Überschreitung einer Limite von 10 % – bei natürlichen wie gesetzlichen Quoren – sei mit einem Verhältniswahlrecht grundsätzlich nicht zu vereinbaren. Es hielt fest, für sogenannte "Sperrklauseln" (Synonym für "direkte" bzw. "gesetzliche Quoren"), die schon bei einer Grösse von weit unter 10 % die gewünschte Wirkung entfalteten und deren Festsetzung immer ein willkürliches Element in sich trage, sei diese Limite die absolute Obergrenze, seien doch kaum sachliche Gründe denkbar, die eine Annäherung an diesen Wert, geschweige denn seine Überschreitung, rechtfertigen könnten (BGE 131 I 74 E. 5.4; zum Begriff des direkten oder gesetzlichen Quorums BGE 129 I 185 E. 7.1.1 am Anfang, mit Hinweisen; vgl. für eine Darstellung der früheren Rechtsprechung, die teilweise auch höhere gesetzliche Quoren für zulässig erachtet hatte, BGE 129 I 185 E. 6.1 mit Hinweisen). Die Grenze von 10 % wurde vom Bundesgericht seither regelmässig bestätigt (BGE 136 I 352 E. 3.5 Abs. 3; BGr, 12. Februar 2013, 1C_495/2012 [zur Publikation vorgesehen], E. 3.2 Abs. 3 am Anfang, und 19. März 2012, 1C_407/2011, E. 5.4 Abs. 3).

Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist damit zu schliessen, dass direkte Quoren nicht ohne Weiteres bis zu dieser obersten Limite von 10 % zulässig sind. Auch unter dieser Schwelle bedürfen sie einer sachlichen Begründung (vgl. auch Hauser/Jaag, S. 74).

3.4 Ein solches gesetzliches Quorum stellt im Rahmen des Verhältniswahlverfahrens somit ein bewusst eingebrachtes, dem Majorzverfahren entstammendes und mithin proporzfremdes Element dar (vgl. Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. II, Basel/Frankfurt am Main 1995, N. 1187 mit Nachtrag; Tomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Zürich 1988, S. 118; ferner Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher, Das neue Zürcher Zuteilungsverfahren für Parlamentswahlen, AJP 2004, S. 505 ff., 518 nach Fn. 64).

Insbesondere wegen der dadurch bewirkten Einbrüche in den Grundsatz der Erfolgswertgleichheit und das Prinzip der Verhältniswahl wird an direkten Quoren und der bundesgerichtlichen Praxis dazu seitens der Lehre grundlegende Kritik geübt (vgl. namentlich Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987, S. 1 ff., 24 ff.; Poledna, S. 118 ff.; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel/Frankfurt am Main 1995, N. 752 ff; Hauser/Jaag, S. 76 ff.; weniger kritisch etwa Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 1451 f.).

3.5  

3.5.1 Gemäss § 101 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie § 42 Abs. 1 und § 111 Abs. 1 GPR werden die Mitglieder Grosser Gemeinderäte (in der Stadt Zürich des Gemeinderates) im Verhältniswahlverfahren gewählt. Die Bestimmungen über die Wahl des Kantonsrats kommen sinngemäss zur Anwendung (§ 101 Abs. 2 GG und § 111 Abs. 2 GPR).

Nach dem in der Stadt Zürich wie kantonal auf den 1. Januar 2005 eingeführten Wahlverfahren des "Doppelten Pukelsheim" werden die Parlamentssitze zunächst auf der Grundlage der Stimmen, die die Listen in den einzelnen Wahlkreisen erzielt haben, gesamtstädtisch bzw. auf Kantonsebene auf die politischen Parteien ("Listengruppen") verteilt (sogenannte "Oberzuteilung" auf die Listengruppen; vgl. § 103 GPR). Im zweiten Schritt werden die den Parteien zugewiesenen Sitze den einzelnen Listen in den Wahlkreisen zugeteilt ("Unterzuteilung" auf die Listen; vgl. § 104 GPR; vgl. zum Ganzen auch Pukelsheim/Schuh­macher, S. 511 ff.).

Art. 23 Abs. 2 GO wiederholt, dass die Wahl der Mitglieder des Gemeinderats nach dem Verhältniswahlverfahren erfolgt. Der durch einen Gemeindebeschluss vom 26. September 2004 eingefügte Abs. 4 legt weiter fest, dass eine Listengruppe gemäss kantonalem Recht an der Sitzverteilung nur teilnimmt, wenn wenigstens eine ihrer Listen mindestens fünf Prozent aller Parteistimmen des betreffenden Wahlkreises erhalten hat (vgl. die identische Regelung für die Kantonsratswahlen in § 102 Abs. 3 GPR). Art. 23 Abs. 4 GO hat damit zur Folge, dass eine Partei am Sitzzuteilungsverfahren nur dann teilnimmt, wenn sie wenigstens in einem Wahlkreis mehr als fünf Prozent der dort abgegebenen Stimmen erzielt hat. Nach § 101 Abs. 4 GG stünde es der Stadt Zürich im Übrigen frei, in ihrer Gemeindeordnung eine vom Quorum gemäss § 102 Abs. 3 GPR abweichende Sperrklausel vorzusehen.

3.5.2 Art. 23 Abs. 4 GO enthält nach dem Dargelegten eine Sperrklausel bzw. ein gesetzliches Quorum von fünf Prozent. Eine Herabsetzung auf zwei Prozent hatte die Stimmbevölkerung der Stadt Zürich im Rahmen einer Gemeindeabstimmung über eine Einzelinitiative am 4. September 2011 abgelehnt (vgl. den erwähnten § 101 Abs. 4 GG).

Damit war die Stimmbevölkerung der Auffassung bzw. den Argumenten des Stadtrats und der Gemeinderatsminderheit gefolgt. Diese hatten in der Abstimmungszeitung vom 29. Juni 2011 zur Gemeindeabstimmung ausgeführt, die Sperrklausel von fünf (statt der vorgeschlagenen zwei) Prozent sei notwendig, um einer Zersplitterung des Gemeindeparlaments durch viele Kleinparteien entgegenzuwirken. Mit dem 5%-Quorum werde sichergestellt, dass sich "ein politisches Interesse mit einem 'sichtbaren Gewicht' formiert habe und hinter einem Sitz stehe". Zudem bestehe bei einer Herabsetzung des Quorums die Gefahr, dass Kleinstparteien ohne Fraktionszugehörigkeit ihre fehlende Vertretung in den Kommissionen mit einer hohen Anzahl parlamentarischer Vorstösse zu kompensieren suchten. Dies würde den Parlamentsbetrieb lähmen, ihn weniger effizient und schwerfälliger machen. Schliesslich hatten Stadtrat und Gemeinderatsminderheit darauf hingewiesen, das 2004 eingeführte Wahlverfahren mit der 5%-Klausel sei erst zweimal zur Anwendung gekommen. Kurzfristige Anpassungen des Verfahrens aus opportunistischen Gründen seien zu vermeiden. Vielmehr sei eine gewisse Kontinuität anzustreben und die gleiche Regelung wie für die Kantonsratswahlen beizubehalten (www.stadt-zuerich.ch/portal/de/index.html > Politik und Recht > Abstimmungen und Wahlen > Vergangene Termine > 4. September 2011 > Abstimmungszeitung, S. 13 ff., insb. S. 16).

3.5.3 Der Beschwerdeführer verkennt mit seiner Argumentation, dass die erwähnten vom Stadtrat und der Minderheit des Gemeinderats ins Feld geführten Gründe, die die Mehrheit der Stimmbevölkerung denn auch zur Ablehnung einer Herabsetzung der Sperrklausel bewogen, vom Bundesgericht im Zusammenhang mit gesetzlichen Quoren in konstanter Praxis als sachliche Gründe anerkannt werden: Direkte Quoren dienten, so das Bundesgericht in mehreren Urteilen, der Verhinderung einer übermässigen Zersplitterung der im Parlament einsitzenden politischen Kräfte und wirkten damit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Parlamente entgegen (BGE 131 I 74 E. 5.4 am Anfang, 129 I 185 E. 6.1 mit Hinweis, 124 I 55 E. 5c bb mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung; vgl. ferner BGE 109 Ia 203 E. 5b S. 208).

Dass (auch) im Kanton Zürich die Begründung für das proporzfremde Element des direkten Quorums insbesondere im Willen liegt, das Risiko einer Zersplitterung der politischen Kräfte im Parlament einzudämmen, wurde soeben dargelegt. Mithin bestehen für das gesetzliche Quorum von 5 % für die Wahl des Gemeinderats Gründe, welche vom Bundesgericht bislang ohne Weiteres als einem haltbaren öffentlichen Interesse entsprechend anerkannt wurden.

Es kann zwar – entsprechend in der Lehre wie erwähnt weithin vertretener Auffassung – mit Fug in grundsätzlicher Weise in Frage gestellt werden, ob die Verhinderung der Parteienzersplitterung insbesondere im Rahmen des Systems der Konkordanzdemokratie schweizerischer Ausprägung tatsächlich ein haltbares Argument für ein gesetzliches Quorum bzw. einen entsprechenden Eingriff in das Proporzsystem darstellt.

Beim vorliegend in Frage stehenden stadtzürcherischen Quorum fällt jedoch zunächst in Betracht, dass es weit unter der vom Bundesgericht festgelegten absoluten Limite von 10 % liegt. Als massvoll erweist es sich weiter auch angesichts dessen, dass es – im Gegensatz beispielsweise zur 5%-Klausel in Deutschland, welche auf nationaler Ebene insgesamt und nicht nur auf derjenigen der Bundesländer greift (Hangartner/Kley, Fn. 175 zu N. 1447; Aubert, N. 1187) – lediglich auf der Ebene der Wahlkreise und nicht etwa derjenigen des gesamten Wahlgebiets zur Anwendung kommt: Sofern eine Partei in einem einzigen Wahlkreis 5 % aller Parteistimmen erreicht, zählen bei der Oberzuteilung auch die Stimmen dieser Listengruppe aus Wahlkreisen, in denen sie das Quorum nicht erreicht hat (Pukelsheim/Schuhmacher, S. 518 Fn. 64). Schliesslich garantiert das Zürcher Zuteilungsverfahren im Vergleich zu anderen Methoden eine sehr weitgehende Verwirklichung der Erfolgswertgleichheit (Pukelsheim/Schuhma­cher, S. 517 [unten] f.), womit systemimmanent auch das Risiko einer Zersplitterung der politischen Kräfte im Parlament höher ist, was entsprechend eine (moderate) Sperrklausel umso eher als haltbar erscheinen lässt.

In Anbetracht insbesondere dieser wie soeben dargelegt massvollen Ausgestaltung lässt sich das in der Gemeindeordnung der Stadt Zürich verankerte gesetzliche Quorum – jedenfalls vor dem Hintergrund der bisherigen bundesgerichtlichen Praxis – insgesamt rechtfertigen (vgl. BGE 109 Ia 203 E. 5b S. 208, wonach proporzfremde Elemente zur Verhinderung der Parteienzersplitterung "mit Zurückhaltung" einzusetzen sind).

4.  

Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 2'680.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an …