Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2014.00406

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 15. Januar 2015

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Corine Vogel.

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

Bezirksrat D,

Beschwerdegegner,

 

und

 

1.    Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,

 

2.    Politische Gemeinde D,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland,

 

 

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit Kaufvertrag vom 21. Dezember 2012 erwarb die A AG, F, für Fr. … die Stockwerkeigentumseinheit Grundregister Blatt 01, Kat.-Nr. 02, mit Sonderrecht an der Wohnung Nr. 03 mit Galerie im 1. und 2. Dachgeschoss sowie Kellerabteil und Wirt­schafts­raum mit gleicher Nummer im Untergeschoss an der C-Strasse 04 in der Stadt D. Mit Eingabe vom 18. Januar 2013 ersuchte sie den Bezirksrat D (nachfolgend Bezirksrat) um Feststellung, dass sie nicht der Bewilligungspflicht gemäss Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG) unterliege. Am 21. Januar 2013 forderte der Bezirksrat die A AG zur Einreichung weiterer Unterlagen auf. Weil sich die A AG sinngemäss weigerte, dieser Aufforderung zu entsprechen, schrieb der Bezirksrat mit Beschluss vom 16. Juli 2013 – seiner Androhung vom 28. Mai 2013 entsprechend – das Bewilligungsverfahren zufolge konkludenten Rückzugs des Gesuchs als erledigt ab.

B. Am 22. August 2013 reichte die A AG ein neues Gesuch ein. Mit Beschluss vom 19. De­zember 2013 wies der Bezirksrat dieses ab. Er begründete dies sinngemäss im Wesentlichen damit, dass die Bewilligungspflicht wegen der Zusammensetzung der Passiven und der Verpfändung von 93,41 % der Aktiven gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. d BewG von der Staatsangehörigkeit der Kreditoren und der Höhe des von den schwei­ze­rischen und den ausländischen Kreditoren je zur Verfügung gestellten Fremdkapitals abhänge. Die A AG habe ihre Mitwirkungspflicht verletzt, und die von ihr vorgelegte notarielle Bescheinigung erbringe nicht den vollen Beweis dafür, dass keine beherrschende Stellung von Personen im Ausland vorliege.

II.  

Gegen diesen Beschluss erhob die A AG Beschwerde an das Baurekursgericht, welches das Rechtsmittel mit Entscheid vom 30. Mai 2014 abwies.

III.  

Am 3. Juli 2014 erhob die A AG gegen den Entscheid des Baurekursgerichts Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie bezüglich des Erwerbs der Stockwerkeigentumseinheit nicht der Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland im Sinn von Art. 2 Abs. 1 BewG unterliege. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Feststellung der Nichtbewilligungspflicht an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Kos­ten und eine Parteientschädigung seien dem Bezirksrat bzw. dem Kanton Zürich aufzuerlegen.

Der Bezirksrat verzichtete in seiner Beschwerdeantwort unter Hinweis auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung. Das Baurekursgericht beantragte in seiner Vernehmlassung ohne weitere Vorbringen Abweisung der Beschwerde. Als Mitbeteiligte waren das Amt für Wirtschaft und Arbeit und die Politische Gemeinde D in das Verfahren einbezogen worden; das Erstere verzichtete ausdrücklich, die Letztere stillschweigend auf eine Stellungnahme. Die A AG erstattete eine Replik. Die anderen Beteiligten liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde, die den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland betrifft, zuständig (Art. 15 Abs. 1 lit. c BewG in Verbindung mit § 4 lit. c des Einführungsgesetzes vom 4. Dezember 1988 zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland [EG BewG]). Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.  

2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) verschiedentlich verletzt. Die Vorinstanz habe die Rüge der Verletzung diverser verfassungsm¿­siger Rechte und Grundsätze nicht oder kaum behandelt; sie sei nicht auf die Ausführungen zur fehlenden Relevanz des Fremdfinanzierungsgrads und der Verpfändung von Aktien eingegangen; sie habe die Erklärung des Gesamtverwaltungsrats vom 18. November 2013 – wonach die Beschwerdeführerin nicht von Personen im Ausland beherrscht ist – und die entsprechenden Bemerkungen in der Beschwerde nicht beachtet; sie habe schliesslich die vorgebrachten Mängel des erstinstanzlichen Verfahrens und die Vorbefassung des Beschwerdegegners nicht berücksichtigt.

2.2 Der Gehörsanspruch nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid betroffenen Person tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn bei der höheren Instanz sachgerecht anfechten kann (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 229 E. 5.2; VGr, 5. Februar 2014, VB.2013.00580, E. 2.4.2 m. w. H.).

2.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Wird er verletzt, ist der betreffende Entscheid grundsätzlich unabhängig davon, ob er inhaltlich richtig ist oder nicht, aufzuheben. Eine Heilung des Mangels im anschliessenden Rechtsmittelverfahren ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Sie bedingt, dass die betroffene Partei sich vor einer Rechtsmittelinstanz äussern kann, welche die gleiche Überprüfungsbefugnis hat. Sodann setzt eine Heilung des Mangels voraus, dass die Verletzung entweder nicht schwer wiegt oder – wenn die Verletzung schwer wiegt – dass die Rückweisung nur zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer raschen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (zum Ganzen etwa VGr, 10. September 2014, VB.2014.00367, E. 3.6.1 mit zahlreichen Hinweisen).

2.4 Im Folgenden sind die Rügen je einzeln zu prüfen.

2.4.1 Was die Ausführungen der Beschwerdeführerin zu ihrem Fremdfinanzierungsgrad und zur Verpfändung der Aktien betrifft, so geht aus dem angefochtenen Entscheid sinngemäss – wenn auch sehr knapp – hervor, dass und weshalb die Vorinstanz die Ansicht der Beschwerdeführerin zurückweist. Insoweit liegt keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor.

2.4.2 Den Hinweisen der Beschwerdeführerin auf verschiedene Garantien und Grundsätze der Bundesverfassung kommt im Rahmen der Argumentation in der Beschwerde an die Vorinstanz inhaltlich keine selbständige Bedeutung zu, weshalb die Vorinstanz nicht ge­hal­ten war, sich explizit damit zu befassen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist in diesem Punkt ebenfalls nicht verletzt.

2.4.3 Die Erklärung des Verwaltungsrats vom 18. November 2013 wird von der Vorinstanz zwar in ihrer Zusammenfassung der Beschwerdeschrift erwähnt, in den – sehr kurz gehaltenen – Erwägungen zur Sache jedoch nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz begründet die Abweisung der Beschwerde damit, dass aufgrund des Fremdfinanzierungsgrads und der Verpfändung der Aktiven abzuklären sei, ob ein bewilligungspflichtiger Vorgang vorliege; die Beschwerdeführerin habe dabei die notwendige und zumutbare Mitwirkung verweigert, woran die eingereichte öffentliche Urkunde nichts ändere, weil ihr keine erhöhte Beweiskraft zukomme. Hieraus kann zwar gefolgert werden, dass die Vorinstanz der Erklärung des Verwaltungsrats a fortiori keine Bedeutung zumisst. Eine ausdrückliche Auseinandersetzung mit den entsprechenden Ausführungen in der Beschwerdeschrift wäre jedoch zumindest wünschenswert, wenn nicht angezeigt, gewesen.

2.4.4 Die Rügen der Mangelhaftigkeit des erstinstanzlichen Verfahrens und der Voreingenommenheit des Beschwerdegegners werden in der Beschwerdeschrift an die Vorinstanz in relativ unspezifischer Weise vorgebracht. Die Beschwerdeführerin hat denn auch keine prozessualen Anträge aus ihnen abgeleitet. Soweit sie greifbaren Rekursgründen entsprechen, laufen sie darauf hinaus, dass dem Beschwerdegegner unverhältnismässige Beweisanordnungen vorgeworfen werden. Indem die Vorinstanz die Beweisanordnungen des Beschwerdegeg­ners in der Sache verteidigt, erklärt sie sinngemäss die Rügen der Verfahrensmängel und der Voreingenommenheit des Beschwerdegegners für unzutreffend.

2.5 Ob die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzte, indem sie sich nicht zur Erklärung des Verwaltungsrats sowie zu den vorgebrachten Verfahrensmängeln und der angeblichen Voreingenommenheit des Beschwerdegegners äusserte, kann offenbleiben, weil das Verwaltungsgericht eine entsprechende Gehörsverletzung auf jeden Fall heilen kann: Es geht dabei praktisch nur um Rechtsfragen, sodass die Kognition des Verwaltungsgerichts insoweit derjenigen der Vorinstanz entspricht (vgl. § 50 in Verbindung mit § 20 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Die allfälligen Gehörsverletzungen wögen auch nicht schwer. Zudem wäre eine Rückweisung als unnötige Verfahrensverzögerung aufzufassen, die dem Interesse an einem raschen Entscheid in der Sache widersprechen würde. Für diese Sichtweise spricht auch, dass die Beschwerdeführerin ihren Eventualantrag auf Rückweisung an die Vorinstanz nicht mit der geltend gemachten Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör in Verbindung bringt.

2.6 Zur Erklärung des Verwaltungsrats ist auf E. 4.4 des vorliegenden Entscheids zu verweisen. Die Rüge der Verfahrensmängel fällt teilweise mit der Rüge zusammen, die Beweisanordnungen des Beschwerdegegners seien nicht verhältnismässig gewesen; insoweit wird sie in E. 4.3 behandelt. Im Übrigen wird sie verspätet vorgebracht: Gegen die Abschreibung des ers­ten Bewilligungsverfahrens hätte sich die Beschwerdeführerin mit der Anfechtung des Beschlusses vom 16. Juli 2013 wehren müssen; die Voreingenommenheit der beteiligten Behördenmitglieder hätte sie unverzüglich, also spätestens mit ihrem zweiten Gesuch vom 22. August 2013, auf dem Weg eines Ausstandsbegehrens vorbringen müssen (vgl. Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 5a N. 43 f.). Damit erübrigt sich eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den betreffenden Vorbringen.

3.  

3.1 Die Vorinstanzen gingen davon aus, dass ein Anwendungsfall von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewG vorliegen könnte. Nach dieser Bestimmung wird die Beherrschung einer juristischen Person durch Personen im Ausland vermutet, wenn diese der juristischen Person rückzahlbare Mittel zur Verfügung stellen, die mehr als die Hälfte der Differenz zwischen den Aktiven der juristischen Person und ihren Schulden gegenüber nicht bewilligungspflichtigen Personen ausmachen. Weiter nahmen die Vorinstanzen an, dass die Verpfändung eines grossen Teils der Aktiven die beherrschende Stellung einer allenfalls ausländischen Pfandgläubigerschaft zulassen könnte.

3.2 Gemäss der Lehre sind die effektiven Werte massgebend, die von den Bilanzwerten abweichen können (Gianni Bomio, Das Feststellungsverfahren bei der AG gemäss dem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, ohne Ortsangabe, 1990, S. 184 f.; Urs Mühlebach/Hanspeter Geissmann, Lex F., Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Brugg/Baden 1986, Art. 6 N. 52).

3.3 In der Replik macht die Beschwerdeführerin geltend, dass sie über beträchtliche stille Reserven verfüge, die sich vor allem aus der Differenz zwischen Buchwert und Marktwert der Beteiligung an einem anderen Unternehmen ergäben. Dies wird in einigen eher beiläufigen Bemerkungen bereits in der Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht behauptet, in der sich die Beschwerdeführerin allerdings grundsätzlich an den Buchwerten orientiert. Das Vorbringen stellt eine neue Tatsachenbehauptung dar: Zwar findet sich in den Beilagen zum Gesuch vom 18. Januar 2013 der Geschäftsbericht der Beschwerdeführerin per 30. November 2010, in dem ausführlich über die genannte Beteiligung berichtet wird und insbesondere darüber, wie das Management des betreffenden Unternehmens versuche, stille Reserven aus diesem abzuziehen. Was sich hieraus für die Bewertung der betreffenden Beteiligung im massgeblichen Zeitpunkt ergibt, erschliesst sich allein aus diesem Bericht jedoch nicht. In ihren Eingaben an den Beschwerdegegner und in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin mit keinem Wort auf ihre stillen Reserven hingewiesen.

3.3.1 Wenn das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz entscheidet, sind neue Tatsachenbehauptungen nur so weit zulässig, als es durch die angefochtene Anordnung notwendig geworden ist (§ 52 Abs. 2 VRG). Das Baurekursgericht ist eine gerichtliche Vorinstanz (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 3), weshalb neue Tatsachenbehauptungen vor Verwaltungsgericht grundsätzlich ausgeschlossen sind. Der gesetzliche Ausnahmetatbestand ist nicht gegeben: Das neue Vorbringen ist nicht durch die angefochtene Anordnung notwendig geworden, denn die Vorinstanz hat den erstinstanzlichen Beschluss mit der gleichen Begründung bestätigt.

3.3.2 Die Praxis lässt in weiteren Ausnahmefällen neue Tatsachenbehauptungen zu (Donatsch, § 52 N. 23 f. m. w. H., auch zum Folgenden): Zum einen können vorbestehende Tatsachen (unechte Noven) berücksichtigt werden, wenn die beschwerdeführende Partei diese nachträglich entdeckt hat und sie auch bei Anwendung der erforderlichen Umsicht nicht rechtzeitig hätte vorbringen können, sodass sie als Revisionsgrund nach § 86a lit. b VRG zu berücksichtigen wären. Zum andern können aus prozessökonomischen Gründen unter bestimmten Voraussetzungen später eingetretene Tatsachen (echte Noven) beachtet werden.

3.3.3 Entscheidet das Verwaltungsgericht als zweite kantonale Gerichtsinstanz, ist dem Urteil grundsätzlich die Sachlage im Zeitpunkt des gerichtlichen Rekursentscheids zugrunde zu legen (Donatsch, § 52 N. 10, 24). Dieser Termin ist hier allerdings nur für die Unterscheidung zwischen echten und unechten Noven von Bedeutung, denn der massgebliche Zeitpunkt der Sachlage richtet sich im vorliegenden Fall nach dem materiellen Recht: Entscheidend ist, ob die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt und unter Berücksichtigung des Grundstückkaufs ausländisch beherrscht war (Bomio, S. 190; Mühlebach/Geissmann, Art. 6 N. 51). Der Kaufvertrag wurde im vorliegenden Fall am 21. Dezember 2012 abgeschlossen.

3.3.4 Die stillen Reserven stellen ein unechtes Novum dar, da sie nicht erst nach dem Entscheid der Vorinstanz entstanden sind. Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin stets Kenntnis von ihrer Existenz hatte, sodass sie diese Tatsache ohne Weiteres im erst- oder zweitinstanzlichen Verfahren hätte behaupten und gegebenenfalls belegen können. Daran ändert nichts, dass die mit der Replik eingereichten Belege im September 2014 verfasst wurden, als das Verfahren bereits beim Verwaltungsgericht hängig war. Die Voraussetzungen für das Vorbringen unechter Noven vor dem Verwaltungsgericht als zweiter gerichtlicher Rechtsmittelinstanz sind daher nicht erfüllt. Die stillen Reserven sind somit im vorliegenden Verfahren nicht beachtlich.

3.3.5 Das Ergebnis wäre übrigens dasselbe, wenn der Beschwerdeführerin die Existenz der stillen Reserven erst in einem Zeitpunkt bewusst geworden wäre, in dem sie diese Tatsache nicht mehr vor der Vorinstanz vorbringen konnte. In diesem Fall wäre nicht ersichtlich und nicht dargetan, weshalb sich diese neue Tatsache rückwirkend auf die Bilanz der Beschwerdeführerin im massgeblichen Zeitpunkt auswirken sollte. Es handelte sich demnach um ein unbeachtliches echtes Novum.

3.3.6 Demnach sind im vorliegenden Fall die Bilanzwerte als massgeblich zu betrachten, auf die sich die Beschwerdeführerin selber bisher stets – namentlich in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz und noch in der dem Verwaltungsgericht eingereichten Beschwerdeschrift – gestützt hat.

3.4  

3.4.1 Wie auch die Beschwerdeführerin noch in der Beschwerde an die Vorinstanz ausdrücklich anerkannte, schliesst ihre Bilanz per 31. De­zem­ber 2012 die Möglichkeit einer ausländischen Beherrschung im Sinn von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewG nicht aus. Aktiven und Passiven betrugen je Fr. … das Fremdkapital abzüglich der Rückstellungen betrug Fr. … der Fremdkapitalanteil belief sich somit auf 64,47 %. Eine ausländische Beherrschung wird aufgrund der Vorgaben von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewG vermutet, wenn der Anteil an Schulden gegenüber bewilligungspflichtigen Personen das Eigenkapital überschreitet (zur Berechnung vgl. Mühlebach/Geissmann, Art. 6 N. 46 ff., besonders N. 48 f.). Weil das Eigenkapital der Beschwerdeführerin weniger als die Hälfte der Bilanzsumme beträgt und die Zusammensetzung des Fremdkapitals nicht offengelegt wurde, ist nicht auszuschliessen, dass die Schulden gegenüber bewilligungspflichtigen Personen die massgebliche Quote überschreiten.

3.4.2 An diesem Ergebnis würde im vorliegenden Fall nichts ändern, wenn die kurzfristigen Verbindlichkeiten auszuklammern wären, wovon in der Lehre teils ausgegangen wird (Bomio, S. 187, 189). Demnach wären die langfristigen Verbindlichkeiten in der Höhe von Fr. … massgeblich, und der relevante Fremdkapitalanteil betrüge 63,80 %.

3.4.3 Ob die Basis der Vermutung von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewG tatsächlich vorliegt, ist offen. Damit greift zwar die Beweislastregel von Art. 6 Abs. 2 BewG noch nicht, doch besteht ein Anlass zu Zweifeln daran, dass die Beschwerdeführerin nicht unter die Bewilligungspflicht fällt. Daher sind die geeigneten nötigen Abklärungen zu treffen und die entsprechenden Beweise zu erbringen (Mühlebach/Geissmann, Art. 6 N. 8 m. w. H.).

3.5 Die Vorinstanzen ziehen als Hinweis auf eine ausländische Beherrschung der Beschwerdeführerin auch den Umstand bei, dass deren Aktiven per 31. Dezember 2012 zu 93,41 % verpfändet waren und die Beschwerdeführerin die Pfandgläubigerschaft nicht offenlegte. Sie stützen sich dabei sinngemäss auf die Generalklausel von Art. 6 Abs. 1 BewG, wonach eine Person im Ausland eine beherrschende Stellung inne hat, wenn sie aufgrund ihrer finanziellen Beteiligung, ihres Stimmrechts oder aus anderen Gründen allein oder gemeinsam mit anderen Personen im Ausland die Verwaltung oder Geschäftsführung entscheidend beeinflussen kann. Der Beschwerdegegner begründet die implizit vorgenommene Subsumtion der Verpfändung der Aktiven unter die "anderen Gründe" im Sinn von Art. 6 Abs. 1 BewG wie folgt: Bei ungünstigen wirtschaftlichen Verhältnissen der Schuldnerin könne durch die permanente Gefahr der Verwertung des Pfandes ein Abhängigkeitsverhältnis zwischen Schuldnerin und Pfandgläubigerschaft entstehen, aufgrund dessen Letztere direkt oder mittelbar auf die Geschäftsführung Einfluss nehmen könne.

3.5.1 Die Beschwerdeführerin verweist in diesem Zusammenhang auf einen Entscheid des Bundesgerichts, der sich auf die Finanzierung eines Grundstückerwerbs durch ausländische Kredite bezieht (BGr, 12. März 2013, 2C_854/2012, E. 5.3 m. H., auch zum Folgenden). Eine entsprechende Finanzierung ist nach der Praxis "in der Regel unbedenklich, solange der Kredit in der üblichen Grenze von zwei Dritteln des Verkaufswerts des Grundstücks liegt"; eine eigentümerähnliche Stellung der Pfandgläubigerschaft wird in der Regel erst bei einer ausländischen Finanzierung von mindestens 80 % angenommen. Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um die Finanzierung des Grundstückerwerbs durch grundpfandgesicherte ausländische Kredite, sondern um die Möglichkeit der Beherrschung einer juristischen Person durch die Pfandgläubigerschaft. Die genannten Richtwerte, die aus gängigen Vorgehensweisen beim Grundstückerwerb abgeleitet werden, sind in diesem Zusammenhang nicht relevant.

3.5.2 Ob einer ausländischen Person innerhalb einer juristischen Person eine beherrschende Stellung "aus anderen Gründen" im Sinn von Art. 6 Abs. 1 BewG zukommt, ist nicht allein unter einem formalrechtlichen, sondern auch unter einem ökonomischen Blickwinkel zu betrachten (BGr, 12. März 2013, 2C_854/2012, E. 6.4 m. H.; Mühlebach/Geissmann, Art. 6 N. 4). Auch Darlehen können zu einer Beherrschung führen, sobald sie einen erheblichen Umfang erreichen (Mühlebach/Geissmann, Art. 6 N. 17 f.).

3.5.3 Angesichts dessen ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanzen in der Verpfändung von 93,41 % der Aktiven der Beschwerdeführerin einen Hinweis auf eine mögliche ausländische Beherrschung erblickt haben. Dies bedeutet nicht, dass sie deren Vorliegen bejaht hätten. Es kann offenbleiben, unter welchen Umständen die Pfandgläubigerschaft an Aktiven eines Unternehmens dessen Beherrschung gleichkommen könnte, und auch das Verhältnis zur Regelung von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewG betreffend Fremdfinanzierung braucht hier nicht näher betrachtet zu werden. Die Vorinstanzen brauchten sich daher entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin auch nicht näher mit den Einflussmöglichkeiten zu befassen, die sich aus der Pfandgläubigerschaft ergeben. Im vorliegenden Zusammenhang ist einzig relevant, dass die Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht ausreichen, um die Verpfändung mit Blick auf eine mögliche ausländische Beherrschung für unbedenklich zu erklären: Dies gilt sowohl für den Hinweis auf den Fremdfinanzierungsgrad als auch für die angegebenen Motive der Verpfändung.

4.  

4.1 Art. 22 BewG statuiert eine Untersuchungspflicht der Bewilligungsbehörde und der kantonalen Beschwerdeinstanz, die den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen haben und nur auf Vorbringen abstellen dürfen, die sie geprüft und über die sie nötigenfalls Beweis erhoben haben (Abs. 1). Die Behörden können Auskunft über alle Tatsachen verlangen, die für die Bewilligungspflicht oder die Bewilligung von Bedeutung sind (Abs. 2). Die Auskunftspflichtigen haben auf Verlangen auch Einsicht in die Geschäftsbücher, Korrespondenzen oder Belege zu gewähren und sie herauszugeben (Abs. 3). Die Behörde kann zu Ungunsten des Erwerbers entscheiden, wenn ein Auskunftspflichtiger die notwendige und zumutbare Mitwirkung verweigert (Abs. 4). Die Untersuchungspflicht der Behörden wird demnach durch eine Mitwirkungspflicht der Verfahrensbeteiligten relativiert, was der allgemeinen Regelung in den Verwaltungsverfahrensgesetzen entspricht (vgl. BGr, 15. Sep­tem­ber 2009, 2C_118/2009, E. 4.2; für den Kanton Zürich § 7 Abs. 1 und 2 VRG). Der Umfang der Beweiserhebungen hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (Mühlebach/Geissmann, Art. 6 N. 8), doch hat die Behörde zumindest die Richtigkeit der Angaben der gesuchstellenden Person zu überprüfen (BGE 106 Ib 199 E. 2b; Bomio, S. 246 f.).

4.2 Die Beschwerdeführerin stützt sich auf die öffentliche Urkunde eines bernischen Notars vom 10. Oktober 2013. Darin wird festgestellt und bescheinigt, dass bei der Beschwerdeführerin keine beherrschende Beteiligung durch Personen im Ausland im Sinn der Vorschriften über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland bestehe. Der beurkundende Notar stützt sich auf seine Urschrift des Protokolls über die ordentliche Generalversammlung der Beschwerdeführerin vom 30. September 2013, auf "umfangreiche, bei der [Beschwerdeführerin] eingeforderte und eingegangene Dokumente", auf eine Erklärung des einzelzeichnungsberechtigten Verwaltungsratspräsidenten und Mehrheitsaktionärs, auf eine Erklärung der Revisionsstelle sowie auf persönliche Kenntnis der Verhältnisse. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass diese Urkunde vollen Beweis für die darin festgestellten Tatsachen erbringe. Die Vorinstanzen verneinen die erhöhte Beweiskraft der Urkunde.

4.2.1 Nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung vom 1. Oktober 1984 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewV) erbringen öffentliche Urkunden für durch sie bezeugte Tatsachen vollen Beweis, wenn die Urkundsperson darin bescheinigt, sich über die Tatsachen aus eigener Wahrnehmung vergewissert zu haben, und wenn keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Tatsachen nicht zutreffen. Im Übrigen verweist die Bestimmung auf Art. 9 des Zivilgesetzbuchs (ZGB). Die Tragweite von Art. 18 Abs. 2 BewV – gerade auch im Verhältnis zu Art. 9 ZGB – erscheint unklar. Jedenfalls lässt sich die Bestimmung nicht im Sinn der Beschwerdeführerin interpretieren, die sinngemäss geltend macht, Art. 18 Abs. 2 BewV sehe für Fälle wie den vorliegenden vor, dass eine öffentliche Urkunde den vollen Beweis erbringe. Die Verordnung enthält Ausführungsbestimmungen zum Gesetz (Art. 36 Abs. 1 BewG), das den Rahmen der von der Verordnung zu regelnden Gegenstände bestimmt. Art. 18 Abs. 2 BewV kann demnach nicht in einem Sinn ausgelegt werden, welcher der Normierung der Untersuchungs- und Mitwirkungspflicht in Art. 22 BewG widerspricht.

4.2.2 Die Vorinstanzen stützen sich auf einen Entscheid, in dem das Bundesgericht festgehalten hat, dass eine notarielle Bescheinigung, wonach eine juristische Person nicht durch Personen im Ausland beherrscht werde, als Beweis nicht ausreiche (BGE 113 Ib 289 E. 4b; vgl. auch Bomio, S. 241 ff., 255). Dies ist korrekt: Erhöhte Beweiskraft kommt öffentlichen Urkunden nur in Bezug auf Tatsachen zu, welche die Urkundsperson nach Massgabe der Sachlage kraft eigener Prüfung als richtig bescheinigen kann (BGr, 15. Dezember 2010, 5A_507/2010, E. 4.2; BGE 110 II 1 E. 3a; Patrick L. Krauskopf/Katrin Emmenegger in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, VwVG – Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2009, Art. 12 N. 98 ff.). Die fragliche Urkunde hält fest, dass bei der Beschwerdeführerin keine beherrschende Beteiligung durch Personen im Ausland bestehe. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin bezieht sich damit die beurkundete Feststellung nicht direkt auf die zugrunde liegenden Tatsachen, sondern auf das Ergebnis der rechtlichen Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse. Die Beweiserhebung, die Beweiswürdigung und die rechtliche Beurteilung obliegen jedoch der Bewilligungsbehörde (vgl. Art. 22 Abs. 1 BewG); sie können von der gesuchstellenden Person auch nicht durch die Vorlage einer notariellen Bescheinigung vorweggenommen werden.

4.2.3 Die Abweichungen zwischen dem Sachverhalt im vorliegenden Fall und demjenigen, der in BGE 113 Ib 289 zu beurteilen war, vermögen der Beschwerdeführerin nicht zu helfen. In jenem Fall ergab sich die Untersuchungspflicht der Behörde im Sinn von Art. 22 Abs. 1 BewG aus dem Verhältnis zwischen dem Aktienkapital der fraglichen Immobiliengesellschaft und dem Preis der von dieser gekauften Grundstücke; vorliegend ergibt sie sich aus der Möglichkeit, dass die Schulden der Beschwerdeführerin gegenüber Personen im Ausland mehr als die Hälfte der Differenz zwischen ihren Aktiven und ihren Schulden gegenüber nicht bewilligungspflichtigen Personen gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. d BewG ausmachen, und aus der weitgehenden Verpfändung der Aktiven. Dass das Verhältnis zwischen der Höhe des Aktienkapitals und dem Preis des erworbenen Grundstücks bei der Beschwerdeführerin anders ist als bei der in BGE 113 Ib 289 beurteilten Aktiengesellschaft ist demnach nicht relevant.

4.2.4 Die Vorinstanzen verweisen zudem zu Recht darauf, dass die öffentliche Urkunde die eingesehenen Dokumente nicht im Einzelnen umschreibt und damit nicht verifizierbar ist (vgl. BGE 113 Ib 289 E. 4b; vgl. auch Bomio, S. 242). Nicht massgeblich ist, dass sie der Vorlage in der Musterurkundensammlung des Verbandes bernischer Notare – eines privatrechtlichen Vereins – entspricht. Diese bindet die Rechtsanwendungsbehörden offensichtlich nicht, und sie ist auch nicht im Sinn einer Richtlinie zu berücksichtigen, wie das die Beschwerdeführerin anregt.

4.2.5 Sodann sind die Verweisungen der Beschwerdeführerin auf die Praxis in anderen Kantonen nicht erheblich. Im interkantonalen Vergleich ist die Praxis anscheinend nicht einheitlich (vgl. Bomio, S. 243). Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist nicht verletzt, wenn die Behörden verschiedener Kantone dieselbe Rechtsfrage bei gleichem Sachverhalt unterschiedlich beurteilten (vgl. BGE 121 I 49 E. 4c; BGr, 25. Februar 2002, 2P.283/2001, E. 5.1.1 f.; VGr, 6. De­zem­ber 2011, AN.2011.00002, E. 4.7). Nicht relevant sind demnach sowohl die angeführte Behandlung eines Grundstückkaufs durch ein Grundbuchamt im Kanton Thurgau als auch die angebliche Praxis der Berner Grundbuchbehörden, die erhöhte Rechtskraft notarieller Bescheinigungen wie der vorliegenden zu anerkennen. Was diese Praxis betrifft, ergibt sich übrigens aus dem von der Beschwerdeführerin vorgelegten Schreiben des Notars vom 6. Juni 2014, dass sie entweder nicht einheitlich ist oder besondere Anforderungen aufstellt, heisst es doch dort, dass die erhöhte Rechtskraft "im weit überwiegenden Teil der bernischen Fälle nach bernischer Praxis [...]" anerkannt werde.

4.2.6 Die Vorinstanzen haben der öffentlichen Urkunde daher zu Recht keine erhöhte Beweiskraft zugebilligt.

4.3 Die Beschwerdegegnerin entschied nach Art. 22 Abs. 4 BewG zu Ungunsten der Beschwerdeführerin, weil diese die notwendige und zumutbare Mitwirkung verweigert habe, indem sie keine Auskunft über die verpfändeten Aktiven und langfristigen Verbindlichkeiten erteilt habe. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, mit den ihr auferlegten Mitwirkungspflichten sei das Mass des Notwendigen und Zumutbaren überschritten worden.

4.3.1 Notwendig ist die Mitwirkung, wenn die fragliche Beweismassnahme nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich ist (vgl. BGE 120 Ib 417 E. 1c; weniger restriktiv Bomio, S. 255, laut dem die Notwendigkeit gegeben ist, wenn die verlangten Auskünfte bestimmt oder geeignet sind, eine rechtserhebliche Tatsache zu beweisen). Damit stellt sich die Frage, ob der Beweis auch durch Massnahmen erbracht werden könnte, die für die Beschwerdeführerin milder wirken. Die öffentliche Urkunde vermag allerdings den vollen Beweis der relevanten Tatsachen nicht zu erbringen (vgl. E. 4.2.2). Dies gälte auch dann, wenn sie detailliertere Angaben enthielte, obwohl ihr Beweiswert dann je nach dem Inhalt dieser Angaben höher einzustufen wäre. Insbesondere ist auch nicht als unverhältnismässig einzuschätzen, dass der Beschwerdegegner Angaben zu sämtlichen Kreditoren bzw. Pfandgläubigern einforderte: Zwar ist denkbar, dass sich die Frage der ausländischen Beherrschung bereits mit partiellen Angaben beantworten liesse, doch steht dies nicht im Voraus fest. Die angeforderten Auskünfte führen somit nicht zu einer unnötigen und daher unzulässigen "allgemeine[n] Durchleuchtung" (vgl. Bomio, S. 251; Mühlebach/Geissmann, Art. 22 N. 12; BGE 111 Ib 182 E. 6e).

4.3.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich sodann auf ihr Geschäftsgeheimnis. Sinngemäss führt sie aus, dass es ihr unter den gegebenen Umständen nicht zumutbar sei, umfassend über die Identität der Fremdkapitalgeber Auskunft zu geben.

Die Zumutbarkeit der Mitwirkungspflicht beurteilt sich nach einer Interessenabwägung im konkreten Einzelfall, wobei etwa die Intensität eines Eingriffs in die Persönlichkeitsrechte, die Zugänglichkeit des Beweismittels oder der für dessen Beschaffung zu betreibende Aufwand relevant sein können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 102 m. w. H.; vgl. auch Krauskopf/Em­men­egger, Art. 13 N. 45). Die hier anwendbare spezialgesetzliche Norm sieht ausdrücklich vor, dass die Mitwirkungspflichtigen Einsicht in die Geschäftsbücher, Korrespondenzen oder Belege zu gewähren und sie herauszugeben haben (Art. 22 Abs. 3 BewG). Laut der Lehre bezieht sich die Auskunftspflicht insbesondere auch auf Namen und Nationalität von Darlehensgebenden; Berufs- und Geschäftsgeheimnisse ändern an der Auskunftspflicht nichts (Marc Bernheim, Die Finanzierung von Grundstückkäufen durch Personen im Ausland, Zürich 1993, S. 156 [worauf in BGr, 18. April 2012, 2C_1021/2011, E. 4.2 m. w. H., verwiesen wird]; Bomio, S. 254; Mühlebach/Geissmann, Art. 22 N. 12, 17). Das ergibt sich auch aus Art. 31 Satz 2 BewG, wonach ein Berufsgeheimnis nach Art. 321 des Strafgesetzbuchs (StGB) – nicht aber ein Geschäftsgeheimnis – zur Straflosigkeit der unter Hinweis auf die Strafandrohung erfolgten Auskunftspflichtverletzung führt, ohne aber die Auskunftspflicht als solche aufzuheben. Anzumerken ist, dass die mit der Sache befassten Behörden dem Amtsgeheimnis unterstehen (Art. 320 StGB) und dass die Beschwerdeführerin für ihre Unterstellung, der Beschwerdegegner wolle die Informationen an Dritte weiterleiten, keinerlei Anhaltspunkte vorbringt.

4.3.3 Weiter betont die Beschwerdeführerin, dass es sich beim Kauf der fraglichen Eigentumswohnung – in der Personal untergebracht werden soll – für Fr. … um ein relativ geringfügiges Geschäft handle. Deswegen stellt jedoch weder die Sachverhaltsermittlung als solche noch die Mitwirkung daran einen unverhältnismässigen Aufwand dar.

4.3.4 Schliesslich durfte der Beschwerdegegner gemäss Art. 22 Abs. 4 BewG die Verweigerung der Mitwirkung zu Ungunsten der Beschwerdeführerin gewichten. Dies setzt voraus, dass vorgängig eine Frist zur Einreichung der angeforderten Beweismittel angesetzt und die Säumnisfolgen angedroht wurden (Plüss, § 7 N. 110). Zwar enthalten die Schreiben des Beschwerdegegners an die Beschwerdeführerin vom 18. September 2013 und vom 28. Oktober 2013 weder eine Fristansetzung noch die Androhung der Säumnisfolgen. Aus den Aktennotizen des Beschwerdegegners vom 11. und vom 27. November 2013 geht jedoch hervor, dass der Vertreter der Beschwerdeführerin telefonisch über die Säumnisfolgen informiert wurde, die Einreichung der angeforderten Dokumente ausdrücklich verweigerte und selbst um einen anfechtbaren Beschluss ersuchte. Welche Unterlagen einzureichen waren, ergab sich hinreichend klar aus dem Schreiben des Beschwerdegegners vom 18. September 2013. Dies gilt auch für die verlangten "Angaben zu den Passiven", weil der Beschwerdeführerin aus der im Rahmen des ersten Verfahrens ergangenen  Aufforderung vom 21. Januar 2013 bekannt war, was darunter zu verstehen war. Unter diesen Umständen durfte der Beschwerdegegner sich in seinem Entscheid auf Art. 22 Abs. 4 BewG stützen.

4.4 Die gesetzliche Vermutung einer Beherrschung durch Personen im Ausland gemäss Art. 6 Abs. 2 BewG greift hier nicht (E. 3.4.3). Dennoch liegt die Beweislast, dass keine derartige Beherrschung vorliegt, bei der Beschwerdeführerin (vgl. Mühlebach/Geissmann, Art. 6 N. 11). Im vorliegenden Fall weisen der Fremdfinanzierungsgrad und die Verpfändung eines grossen Teils der Aktiven auf die Möglichkeit einer Beherrschung durch ausländische Personen hin. Dass sich hierfür keine weiteren Anzeichen ausmachen lassen, spricht nicht zu Gunsten der Beschwerdeführerin, weil die Unkenntnis der Sachlage auf die Verweigerung der Mitwirkung zurückzuführen ist. Die Erklärung des Verwaltungsrats vom 18. November 2013, wonach keine Personen im Ausland die Beschwerdeführerin beherrschen und keine Aktiven der Gesellschaft an Personen im Ausland verpfändet sind, hat nach Art. 18 Abs. 3 BewV keinen Beweiswert (vgl. auch BGr, 15. September 2009, 2C_118/2009, E. 4.2). Selbst wenn man bestreiten wollte, dass diese Einschränkung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung auf Verordnungsstufe zulässig sei, wäre der Erklärung des Verwaltungsrats im Vergleich zur öffentlichen Urkunde doch nur sehr untergeordnete Bedeutung zuzumessen. Demnach spricht für die Darstellung der Beschwerdeführerin die öffentliche Urkunde, der aber keine erhöhte Beweiskraft zuzubilligen ist und die den vollen Beweis nicht erbringt. Wenn der Beschwerdegegner angesichts dieser Beweislage die Verweigerung der Mitwirkung gegenüber der öffentlichen Urkunde höher gewichtete und im Ergebnis als ausschlaggebend erachtete, ist dies nicht zu beanstanden. Eine allfällige Beachtlichkeit der Erklärung des Verwaltungsrats würde an diesem Ergebnis nichts ändern.

4.5 Aus den dargelegten Gründen besteht auch für eine Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz im Sinn des Eventualantrags kein Anlass. Die Beschwerde ist somit abzuweisen.

5.  

Die Kosten des Verfahrens sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die allfälligen geringfügigen Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die Vorinstanz, die sich als inhaltlich nicht wesentlich erwiesen, rechtfertigen keine Abweichung vom Unterliegerprinzip (vgl. BGr, 27. September 2011, 1C_271/2011, E. 8 m. w. H.; Plüss, § 13 N. 64). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe ist das Streitinteresse der Beschwerdeführerin – und in dessen Rahmen der Kaufpreis von Fr. … – zu berücksichtigen (vgl. Plüss, § 13 N. 33, § 65a N. 6, 13). Eine Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin aufgrund ihres Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 8'260.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …