Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2014.00448

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 5. November 2014

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Kreisschulpflege Q der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

 

betreffend Schulhauszuteilung,

hat sich ergeben:

I.  

Nachdem E Anfang Juni 2014 von der Kreisschulpflege Q einer ersten Primarschulklasse des Schulhauses Z zugeteilt worden war, erhoben ihre Eltern A und B am 12. Juni 2014 Einsprache und verlangten die Umteilung von E ins Schulhaus X, in welchem ihre jüngere Tochter F den Kindergarten besuchen werde. Die Kreisschulpflege Q wies die Einsprache mit Entscheid vom 20. Juni 2014 ab.

II.  

Der Bezirksrat Zürich wies einen dagegen am 23. Juni 2014 von A und B erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 24. Juli 2014 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte ihnen die Kosten des Rekursverfahrens (Dispositiv-Ziff. II).

III.  

A gab beim Verwaltungsgericht am 12. August 2014 ein auf den selbigen Tag datiertes, an den Bezirksrat Zürich adressiertes Schreiben ab, wo im Wesentlichen ausgeführt wurde, dass sie die Begründung des Beschlusses vom 24. Juli 2014 verstehe, inzwischen aber von ihrem Mann getrennt lebe und in einem Vollzeitpensum arbeite, weshalb es sehr schwierig sei, so früh zwei Wege mit zwei kleinen Kindern zu machen; sie bitte darum, ihrem Begehren um "Zusammenlegung" der Kinder doch eine Chance zu geben. Da aus der Eingabe vom 12. August 2014 kein klarer Beschwerdewille hervorging und ein solcher auch mittels telefonischer Rückfrage nicht hinreichend klar eruiert werden konnte, wurde A mit Präsidialverfügung vom 14. August 2014 eine zehntägige Frist angesetzt, um in allfälliger Präzisierung des Beschwerdeantrags zum Ausdruck zu bringen, dass sie mit ihrer Eingabe die Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde bezwecke, ansonsten angenommen würde, es gehe ihr um eine Wiedererwägung. A teilte dem Verwaltungsgericht am 26. August 2014, mithin noch während laufender Beschwerdefrist, unter ergänzender Begründung ihren Beschwerdewillen mit.

Die Kreisschulpflege Q beantragte am 29. August 2014 die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 28. August 2014 ausdrücklich auf Vernehmlassung.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Rekursentscheide des Bezirksrats betreffend Anordnungen der Schulpflege können grundsätzlich beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a, 19a sowie 19b Abs. 2 lit. c VRG). Streitigkeiten betreffend die Zuteilung von Schülerinnen und Schülern zu einer Schule oder Schulklasse fallen nicht unter eine der in §§ 42–44 VRG genannten Ausnahmen, weshalb das Verwaltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Für die Zuteilung der Schülerinnen und Schüler an die Schulen ist die Schulpflege zuständig (§ 42 Abs. 3 Ziff. 6 VSG). Sie hat dabei auf die Länge und Gefährlichkeit des Schulwegs und auf eine ausgewogene Zusammensetzung zu achten (§ 25 Abs. 1 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Berücksichtigt werden insbesondere die Leistungsfähigkeit und die soziale und sprachliche Herkunft der Schülerinnen und Schüler sowie die Verteilung der Geschlechter (Satz 2). Zudem sind die zulässigen Klassengrössen zu beachten: Gemäss § 21 Abs. 1 lit. b VSV darf eine Klasse auf der Primarstufe in der Regel bei einklassigen Klassen 25 Schulkinder (Ziff. 1), bei mehrklassigen Klassen deren 21 (Ziff. 2) nicht überschreiten.

Fällt die Schulpflege einen Zuteilungsentscheid, hat sie mit Blick auf den Schulweg zwingend Folgendes zu berücksichtigen: Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV den Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Zur Garantie eines ausreichenden Unterrichts gehört unter anderem, dass der Schulbesuch faktisch möglich bzw. nicht übermässig erschwert ist. Aus diesem Erfordernis ergibt sich ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg (vgl. Sándor Horváth, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, ZBl 108/2007, S. 633 ff., 639; VGr, 15. April 2009, VB.2009.00024, E. 3.2).

Gemäss Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgeblich sind die Länge des Schulwegs und die zu überwindende Höhendifferenz, die Beschaffenheit des Weges und die damit verbundenen Gefahren sowie das Alter und Konstitution des betroffenen Kindes (BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.2; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 266 ff.). Bei der Beurteilung der Gefährlichkeit des Schulwegs gilt es zu beachten, dass jegliche Teilnahme am Verkehr mit Gefahren verbunden ist, weshalb ein Schulweg nie vollkommen ungefährlich ist (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00395, E. 3.3.2, auch zum Nachstehenden). Wesentlich ist daher, ob einem Schulkind die bestehenden Gefahren zumutbar sind, mit anderen Worten, ob keine übermässige Gefährlichkeit besteht.

Können Schülerinnen und Schüler den Schulweg aufgrund der Länge oder Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen, ordnet die Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Mass­nahmen an (§ 8 Abs. 3 Satz 1 VSV). Sie verfügt diesfalls über ein Auswahlermessen, welches sie pflichtgemäss auszuüben hat (vgl. VGr, 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 5.1). Als schulwegsichernde verkehrstechnische oder organisatorische Massnahmen kommen beispielsweise Transport der Kinder mit einem Schulbus, Übernahme von Abonnementskosten bei Benützung des öffentlichen Verkehrs, entsprechende Schulhausein- und -zuteilung, Begleitdienst, Lotsendienst oder Fussgängerüberführungen bei gefährlichen Strassen in Frage (Horváth, S. 662 f.; Regula Kägi-Diener, St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 19 Rz. 39).

2.2 Die Beschwerdegegnerin führte in der Verfügung vom 20. Juni 2014 mit Bezug auf die Zuteilung von E zum Schulhaus Z in weitgehend allgemeingültiger Art und Weise aus, jedes Kind solle möglichst optimal gefördert werden, was am besten in Klassen geschehe, die ausgeglichene Schülerbestände aufwiesen. Die Verteilung auf die Primarklassen sei mit grosser Sorgfalt und Umsicht getätigt worden. Nach ausführlicher und gewissenhafter Prüfung des elterlichen Gesuchs werde beschlossen, E im Schulhaus Z zu belassen. Da es in diesem Schuljahr im Gebiet der Schule X viele Kindergartenkinder gebe, müssten einige Schülerinnen und Schüler in umliegende Schulhäuser eingeteilt werden.

In der Rekursantwort vom 25. Juni 2014 legte die Beschwerdegegnerin dar, im Schuljahr 2013/2014 würden im Schulhaus X drei Kindergartenklassen geführt; im nächsten Schuljahr (2014/2015) werde es in dieser Schule jedoch nur eine erste Primarklasse geben. Aus diesem Grund müssten einige Schülerinnen und Schüler in die umliegenden Schulhäuser eingeteilt werden, was vor allem Umteilungen von der Schule X in die Schule Z ergebe. Bei der Zuteilung sei primär auf eine zumut­bare Länge des Schulwegs, auf ausgeglichene Klassenbestände und darauf geachtet worden, welche Kinder sich bereits aus dem Kindergarten kennten. Die Distanz von der Wohnadresse von E zu den beiden Schulen sei in etwa identisch und entspreche rund fünf Minuten Fussweg. Insgesamt seien fünf Kinder der Schule X in die ersten Primarklassen der Schule Z umgeteilt worden. Ein Kind, welches an der gleichen Adresse wie E wohne, besuche im kommenden Schuljahr die 2. Klasse im Schulhaus Z.

2.3 Die Beschwerdegegnerin hat im Rahmen des Zuteilungsentscheides lediglich die Länge, nicht aber die Gefährlichkeit des Schulwegs berücksichtigt. Weiter bleibt unklar, inwieweit beim hier umstrittenen Zuteilungsentscheid das von ihr angeführte Kriterium, bei der Zuteilung darauf zu achten, dass sich die Kinder der neuen Klassen bereits aus dem Kindergarten kennen, beachtet wurde, zumal sie sich dazu nur vage äussert und die Mitschülerinnen und Mitschüler von E gemäss den in der Klassenliste angeführten Adressen nicht im Umfeld der Schule X wohnen und den Kindergarten somit mutmasslich nicht dort absolviert haben. Die beschwerdegegnerische Begründung erweist sich nach dem Gesagten als mangelhaft.

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin macht unter anderem geltend, ihre beiden Töchter seien noch zu klein, um alleine in den Kindergarten bzw. in die Schule zu gehen. Sie müssten die Tramlinie überqueren, was für so kleine Kinder eine Herausforderung sei. Die Kinder müssten daher begleitet werden, was für sie als alleinerziehende und vollzeiterwerbstätige Mutter morgens sehr viel Stress und Hektik bedeute. Die Beschwerdeführerin bringt mit anderen Worten vor, der Schulweg sei mit E nicht zumutbaren Gefahren, namentlich der Überquerung einer Tramlinie, verbunden.

Anzumerken bleibt an dieser Stelle Folgendes: Soweit die Beschwerde die Zumutbarkeit des Schulwegs der jüngeren Tochter bzw. deren Schulhauszuteilung in Frage stellen wollte, liesse sich darauf infolge der Fixierung des Streitgegenstandes nicht eintreten (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Kommentar VRG, § 52 N. 11 in Verbindung mit § 20a N. 9 f.). Angesichts der örtlichen Verhältnisse ist jedoch ohnehin davon auszugehen, dass lediglich der Schulweg der älteren Tochter E über Tramgleise führt.

3.2 Die Vorinstanz erwägt zum Schulweg, dieser führe über H-Strasse und I-Strasse sowie parallel zur J-Strasse. Vor der H-Strasse sei "ein Tramgleis zu überqueren". Der Schulwegplaner der Stadt Zürich enthalte keine Hinweise auf Übergänge auf diesem Weg, die nicht empfehlenswert oder anspruchsvoll wären oder nur schon erhöhte Anforderungen stellten. Dabei lässt die Vorinstanz indes ausser Acht, dass der fragliche Übergang vor der H-Strasse auf dem Schulwegplaner gar nicht qualifiziert wird.

3.3 Der hier interessierende Schulweg beginnt an der L-Strasse. Nach kurzer Distanz muss E zunächst die L-Strasse und anschliessend das Tramtrassee überqueren, woraufhin sie in die H-Strasse gelangt. Ab dort verläuft der Schulweg entlang Quartierstrassen und auf Fusswegen; besondere Gefahren sind hier nicht ersichtlich und werden auch nicht geltend gemacht. Näher zu betrachten gilt es jedoch den Übergang von der L- zur H-Strasse: Zwischen der L-Strasse und dem Tramtrassee liegt ein Trottoir; der Zugang zum Trassee erfolgt soweit ersichtlich durch Abschrankungen. Die fragliche Stelle liegt zwischen den Tramhaltestellen 01 und 02; es verkehren dort die Tramlinien 88 und 99 je in beiden Richtungen. Die betreffenden Trams fahren jeweils im Abstand von sieben oder acht Minuten, wobei die Abfahrtszeiten ab den Haltestellen 01 und 02 jeweils um wenige Minuten versetzt sind, so dass von einer sehr hohen Anzahl von Tramdurchfahren an der zu überquerenden Stelle auszugehen ist. Speziell zu berücksichtigen gilt es sodann, dass sich der fragliche Übergang nicht an einer Tramhaltestelle befindet, wo zumindest die Möglichkeit bestünde, das Trassee jeweils vor einem stehenden Tram zu überqueren, und wo ein herannahendes Tram seine Fahrt bereits deutlich verlangsamt hätte. Zusätzlich erschwerend kommt hinzu, dass die Trams kurz nach der Haltestelle 02 die Fahrseite wechseln, sodass sich ein das Trassee überquerendes Schulkind mit Linksverkehr konfrontiert sieht. Eine Sicherung des Übergangs durch eine Lichtsignalanlage ist nicht ersichtlich.

Die Überquerung zweier Tramgleise, auf denen in hoher Frequenz aus beiden Richtungen Trams mit unverminderter Geschwindigkeit (links) verkehren, ist einem Schulkind der ersten Primarklasse zumindest dann nicht zumutbar, wenn es sich um einen ungesicherten Übergang handelt, der es erfordert, beide Gleise auf einmal zu überqueren.

Ob zwischen den Gleisen eine Traminsel oder zumindest ein genügend grosser und aus­reichend gekennzeichneter sicherer Zwischenraum besteht, was es E erlauben würde, die Überquerung jeweils nur eines einzelnen Tramgleises zu bewältigen, geht aus den vorliegenden Akten gar nicht und aus den online verfügbaren Informationen nicht mit genügender Bestimmtheit hervor. Auch lässt sich vorliegend nicht beurteilen, ob die Sichtverhältnisse (aus der Perspektive eines Schulkindes der ersten Primarklasse) überhaupt ein rechtzeitiges Erkennen insbesondere der aus dem Tramtunnel herausfahrenden Fahrzeuge erlauben.

3.4 Der Sachverhalt erweist sich nach dem Gesagten mit Bezug auf die Gefährlichkeit des Schulwegs als ungenügend erstellt. Es rechtfertigt sich vorliegend eine Rückweisung an die Beschwerdegegnerin, welche als ortskundige Behörde den Sachverhalt unter Vornahme der erforderlichen Abklärungen ergänzend zu untersuchen und in der Folge unter Berücksichtigung des oben Dargelegten neu zu entscheiden hat (vgl. § 64 Abs. 1 VRG; zur Zulässigkeit der so genannten Sprungrückweisung Donatsch, § 64 N. 4; vgl. dazu ferner VGr, 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 5.2). Sollte sich der Schulweg von E mangels hinreichender gefahrmindernder Momente als unzumutbar erweisen, hat die Beschwerdegegnerin nach pflichtgemässem Ermessen geeignete organisatorische (beispielsweise eine Umteilung von E in ein anderes Schulhaus) oder verkehrssichernde (beispielsweise einen Begleit- oder Lotsendienst) Massnahmen zu treffen.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid nach ergänzender Sachverhaltsabklärung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Die Einspracheverfügung vom 20. Juni 2014 und Dispositiv-Ziff. I des vorinstanzlichen Beschlusses vom 24. Juli 2014 sind aufzuheben.

5.  

Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Demnach hat die Beschwerdeführerin als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 , teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG; VGr, 3. Juli 2014, VB.2014.00186, E. 4.2).

6.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom. 20. Juni 2014 und Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 24. Juli 2014 werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

       In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 24. Juli 2014 werden die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    2'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.--      Zustellkosten,
Fr.    2'140.--      Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an …