Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2014.00507

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 15. Januar 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Mischa Morgenbesser, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,   

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat B,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Grundwasserschutzzone,

hat sich ergeben:

I.  

Der Gemeinderat der Gemeinde B hob mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 das bestehende Schutzzonenreglement C und D vom 14. Juni 1977/8. März 1978 auf und setzte das neue Schutzzonenreglement D inklusive Schutzzonenplan fest. Die Abteilung Bau + Werke wurde mit der Publikation des Beschlusses und der öffentlichen Auflage der Akten sowie der Direktinformation der betroffenen Grundeigentümer mit Rechtsmittelbelehrung beauftragt. Die Publikation erfolgte am 7. März 2014. Die betroffenen Grundeigentümer wurden mit Schreiben vom 6. März 2014 direkt informiert.

II.  

A erhob hiergegen Rekurs an den Bezirksrat E. Er beantragte, dass der Beschluss des Gemeinderats B aufgehoben und dass die Schutzgrenzen gemäss Reglement von 1977/1978 beibehalten werden. Der Bezirksrat E wies den Rekurs am 18. Juni 2014 ab.

III.  

Hiergegen erhob A am 9. September 2014 Rekurs (recte: Beschwerde) an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, dass der Beschluss des Bezirksrats aufgehoben und das bisherige Schutzzonenreglement C und D beibehalten werde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Gemeinderats B. Dieser beantragte am 2. Oktober 2014 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers. Der Bezirksrat E verzichtete mit Eingabe vom 9. Oktober 2014 auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.  

Gemäss § 19 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte über "Anordnungen". Darunter sind verwaltungsrechtliche Akte individuell-konkreter Art (Verfügungen) oder generell-konkreter Natur (Allgemeinverfügungen) zu verstehen, nicht jedoch generell-abstrakte Erlasse.

Grundwasserschutzzonen im Sinn von Art. 20 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG) gelten nicht als Nutzungspläne im Sinn des Raumplanungsgesetzes, sondern als Pläne im Dienst des Grundwasserschutzes (BGE 121 II 39 E. 2b/aa). Wird ein strittiger Akt, der sich unmittelbar auf die Gewässerschutzgesetzgebung stützt, angefochten, so hat deshalb – entsprechend der allgemeinen Ordnung des Rechtsmittelwegs nach § 19b Abs. 2 lit. c VRG – der Bezirksrat über den Rekurs zu entscheiden.

Gemäss § 41 VRG kann der Rekursentscheid schliesslich mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Es gilt sodann festzustellen, dass der Schutzzonenplan samt zugehörigem Reglement eine generell-konkrete Natur aufweist und folglich mit einer Allgemeinverfügung verglichen werden kann. Wie eine Verfügung regelt auch die Allgemeinverfügung einen konkreten Fall, doch richtet sie sich an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Adressatenkreis. Bezüglich Verfahren und Rechtsschutz wird die Allgemeinverfügung dagegen wie eine gewöhnliche Verfügung behandelt. Sowohl die Anordnung des Beschwerdegegners als auch der abschlägige Rekursentscheid in der Angelegenheit stellen daher zulässige Anfechtungsobjekte der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dar (vgl. VGr, 4. September 2014, VB.2014.00063, E. 1), wobei die Streitigkeit – nachdem kein Erlass, sondern ein Akt generell-konkreter Natur angefochten ist – in Dreierbesetzung zu erledigen ist (§ 38 Abs. 1 VRG). 

2.  

Der Beschwerdeführer ist Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 in der Gemeinde B. Soweit ein Teil dieser Grundstücke von der weiteren Schutzzone (Zone S3) neu der engeren Schutzzone (Zone S2) zugewiesen wird, ist der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein Interesse an seiner Änderung oder Aufhebung.

Soweit der Beschwerdeführer hingegen das neue Schutzzonenreglement insgesamt beanstandet und die Beibehaltung des bisherigen Schutzzonenreglements beantragt, bzw. soweit der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Schutzzonen im nördlichen und im südlichen Bereich des Schutzzonenperimeters teilweise reduziert werden, ist die Betroffenheit des Beschwerdeführers nicht ersichtlich, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

3.  

Gemäss Art. 20 Abs. 1 GSchG haben die Kantone Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse stehenden Grundwasserfassungen auszuscheiden, und sie legen die notwendigen Eigentumsbeschränkungen fest. Die notwendigen Erhebungen f¿ die Abgrenzung der Schutzzonen müssen die Inhaber der Grundwasserfassungen durchführen (Abs. 2 lit. a). Die Grundwasserschutzzonen bilden zusammen mit den Gewässerschutzbereichen (Art. 19 GSchG) und den Grundwasserschutzarealen (Art. 21 GSchG) das im Bundesrecht vorgesehene Instrumentarium des planerischen Grundwasserschutzes, welches in Art. 29–32a in Verbindung mit Anhang 4 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) näher präzisiert wird. Im Kanton Zürich wird die bundesrechtliche Pflicht zur Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen in den §§ 35 ff. des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) geregelt.

Die Grundwasserschutzzonen bestehen aus dem Fassungsbereich (Zone S1), der engeren Schutzzone (Zone S2) und der weiteren Schutzzone (Zone S3; Ziff. 121 Abs. 1 des Anhangs 4 GSchV; § 36 Abs. 1 Satz 1 EG GSchG). Während die Zone S2 verhindern soll, dass Keime und Viren in die Grundwasserfassung gelangen und das Grundwasser durch Grabungen und unterirdische Arbeiten verunreinigt wird  (Ziff. 123 Abs. 1 lit. a und b des Anhangs 4 GSchV), soll die Zone S3 gewährleisten, dass bei unmittelbar drohenden Gefahren, beispielsweise bei Unfällen mit wassergefährdenden Stoffen, ausreichend Zeit und Raum für die erforderlichen Massnahmen zur Verfügung stehen (Ziff. 124 Abs. 1 des Anhangs 4 GSchV).

Auf Antrag der Fassungseigentümer setzt der Gemeinderat die erforderlichen Grundwasserschutzzonen fest und erlässt die zugehörigen Schutzvorschriften (§ 35 Abs. 1 EG GSchG). Er ordnet die erforderlichen Schutzmassnahmen nach Massgabe der bundesrechtlichen Vorschriften sowie der örtlichen Bedürfnisse im Einzelfall an (§ 36 Abs. 2 Satz 1 EG GSchG).

Entscheidungshilfen der Verwaltung bilden die Wegleitung Grundwasserschutz des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft, BUWAL (heute Bundesamt für Umwelt, BAFU) von 2004 (nachfolgend Wegleitung) sowie das Modul "Grundwasserschutzzonen bei Lockergesteinen" des BAFU von 2012.

Das vom Beschwerdegegner am 17. Dezember 2013 festgesetzte Schutzzonenreglement für die Grundwasserfassung D entspricht diesen bundes- und kantonal­­rechtlichen Vorgaben. Es enthält in Art. 5 Nutzungsbeschränkungen für die Zone S3, in Art. 6 zusätzliche Beschränkungen für die Zone S2 und in Art. 7 nochmals zusätzliche Beschränkungen für die Zone S1.

4.  

4.1 Mit der Ausscheidung von Schutzzonen sind für die betroffenen Grundeigentümer Einschränkungen in der Nutzung des Grundeigentums verbunden, welche ihre Grundrechte berühren. Gemäss Art. 36 Abs. 1–3 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind solche Einschränkungen nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind sowie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen.

4.2 Der Schutzzonenplan samt zugehörigem Reglement hat mit Art. 20 GSchG, mit Ziff. 12 des Anhangs 4 GSchV sowie mit §§ 35 f. EG GSchG eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Offensichtlich besteht auch ein öffentliches Interesse daran, die Grundwasserfassung D, die von regionaler Bedeutung ist und 10'000 Einwohner mit Trinkwasser versorgen kann, vor Beeinträchtigungen zu schützen.

4.3 Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung stellt sich die Frage, ob die festgelegten Schutzzonen erforderlich sind oder ob eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg, nämlich die Grundwasserfassung D vor schädlichen Einflüssen zu schützen, ausreichen würde. Schliesslich muss geprüft werden, ob zwischen dem gesteckten Ziel und der zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkung ein vernünftiges Verhältnis (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn) besteht (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich 2012, N. 321 ff.).

4.4 Grundwasserschutzzonen dienen dazu, Trinkwassergewinnungsanlagen und das Grundwasser unmittelbar vor seiner Nutzung als Trinkwasser vor Beeinträchtigungen zu schützen. Sie sind um die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen auszuscheiden, d. h. um alle Fassungen, deren Wasser den Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung entsprechen muss, sowie um Grundwasser-Anreicherungsanlagen. Die Grundwasserschutzzonen sind das wichtigste Instrument des nutzungsorientierten planerischen Grundwasserschutzes (Wegleitung, S. 39). Die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen, mit welchen in der näheren Umgebung von Trinkwasserquellfassungen Nutzungen untersagt oder beschränkt werden, welche zu einer Beeinträchtigung des Trinkwassers führen können, ist ohne Weiteres geeignet, künftige Beeinträchtigungen des Grundwassers zu verhindern, ungeachtet dessen, dass es bis anhin zu keiner Beeinträchtigung des Grundwassers gekommen ist.

4.5 Gemäss Wegleitung soll die Zone S2 bei Lockergesteins-Grundwasserleitern so dimensioniert sein, dass die Verweilzeit (Fliessdauer, Aufenthaltszeit, Verweildauer) des Grundwassers vom äusseren Rand der Zone S2 bis zur Grundwasserfassung mindestens 10 Tage und der Abstand von der Zone S1 bis zum äusseren Rand der Zone S2 in Zustromrichtung mindestens 100 Meter beträgt (S. 44) .

Um zu verhindern, dass Keime und Viren in die Grundwasserfassung gelangen und das Grundwasser durch Grabungen und unterirdische Arbeiten verunreinigt wird  (Ziff. 123 Abs. 1 lit. a und b des Anhangs 4 GSchV), ist es somit erforderlich, dass die Verweilzeit (Fliessdauer, Aufenthaltszeit, Verweildauer) des Grundwassers vom äusseren Rand der Zone S2 bis zur Grundwasserfassung mindestens 10 Tage beträgt.

Dr. F (Geologe) von der Dr. G AG hat zuhanden der Gruppenwasserversorgung H mit Schreiben vom 27. Januar 2011 im Hinblick auf eine Konzessionserhöhung im PW D für verschiedene Entnahmemengen die so genannte 10-Tageslinie ermittelt. Diese Linie entspricht der Distanz vom Pumpwerk, für welche ein Wasserteilchen eine Verweilzeit von durchschnittlich 10 Tagen bis zum Eintreffen in der Fassung aufweist. In dieser Zeit werden bakteriologische Verunreinigungen im Grundwasser durch Selbstreinigungsvorgänge in der Regel vollständig abgebaut. Die 10-Tageslinie bildet die Grundlage für die Festlegung der Schutzzone S2. Für die rechnerischen Abschätzungen verwendete der Gutachter die näherungsweise bekannten hydrogeologischen Kennziffern. Die vom Gutachter ermittelte 10-Tageslinie ist nicht zu beanstanden. Die von der Gemeinde festgelegte Schutzzone S2 entspricht der vom Gutachter ermittelten 10-Tageslinie.

Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass eine Erhöhung der Fördermenge im PW D nicht erforderlich sei, ist festzuhalten, dass mit der Erhöhung der Fördermenge die wegen Konflikten mit der bestehenden Bauzone erforderliche Aufgabe der Trinkwassernutzung im PW C kompensiert wird, weshalb sich sowohl die Erhöhung der Fördermenge im PW D als auch die damit einhergehende Ausdehnung der Schutzzone S2 als erforderlich erweisen.

4.6 Im Rahmen der engeren Verhältnismässigkeitsprüfung sind die öffentlichen Interessen am Schutz der Trinkwassernutzung den privaten Interessen des Beschwerdeführers gegenüberzustellen.

Der Beschwerdeführer beanstandet, dass es ihm aufgrund der Schutzzonenerweiterung verunmöglicht werde, seine Baumschule auf diesen Grundstücken ordnungsgemäss zu düngen und zu bewirtschaften.

Gemäss Art. 6.1 des Schutzzonenreglements sind in der Zone S2 das Erstellen neuer und das Erweitern bestehender Bauten verboten. Die forst- und landwirtschaftliche Nutzung wie Graswirtschaft, Weidegang, Futter- und Ackerbau sind erlaubt (Art. 6.16 des Schutzzonenreglements). Hingegen sind Container-Pflanzschulen sowie Freiland-Baumschulen nicht zugelassen (Art. 6.18 des Schutzzonenreglements).

Von der Fläche der beiden im Eigentum des Beschwerdeführers stehenden Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 wird im südlichen Bereich der beiden Grundstücke ein schmaler Streifen der Schutzzone S2 zugewiesen. Der überwiegende Teil der beiden Grundstücke verbleibt in der Schutzzone S3. Der Beschwerdeführer hat nicht dargetan, auf welchen Teilen seines Grundstücks sich die Baumschule befindet. Da der überwiegende Teil der beiden Grundstücke aber in der Schutzzone S3 verbleibt, kann der Beschwerdeführer seine Baumschule auf diesem Teil seiner Grundstücke betreiben. Der Verlust einer verhältnismässig kleinen Fläche für den Betrieb einer Baumschule erweist sich im Vergleich zum mit der Schutzzonenerweiterung angestrebten Schutz der Trinkwassernutzung als leicht, weshalb sich die Schutzzonenerweiterung als verhältnismässig erweist. 

4.7 Der Beschwerdeführer beanstandet sinngemäss eine rechtsungleiche Behandlung, weil seine Parzellen durch die Ausweitung der Schutzzone nicht mehr überbaut werden können, während bei den im Eigentum der Gemeinde stehenden Parzellen Kat.-Nrn. 03 und 04 die Schutzzone reduziert wird, womit diese zum Vorteil für die Gemeinde zum freien Bauland würden. Der Vorwurf erweist sich als unbegründet. Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass in der Schutzzone S3 nur Bauten und Anlagen untersagt sind, in oder auf denen wassergefährdende Stoffe erzeugt, verwendet, umgeschlagen, befördert oder gelagert werden. Im Übrigen sind neue Bauten in der Schutzzone S3 zulässig. Dass die Schutzzone auf den Parzellen Kat.-Nrn. 03 und 04 reduziert wird, liegt daran, dass das PW C aufgegeben wird, weshalb für diese Fassung keine Grundwasserschutzzonen mehr festgesetzt werden müssen. Die Ausweitung der Schutzzone auf den Parzellen des Beschwerdeführers erfolgt jedoch deshalb, weil die Fördermenge im PW D erhöht wird. Für die unterschiedliche Behandlung der Grundstücke im Eigentum der Gemeinde und im Eigentum des Beschwerdeführers besteht somit ein sachlicher Grund, weshalb sich der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung als unbegründet erweist.

4.8 Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass allfällige Entschädigungsforderungen des Beschwerdeführers nicht im vorliegenden Verfahren, sondern in einem allfälligen Enteignungsverfahren geltend zu machen wären.

5.  

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Dem Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, da die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben des Gemeinwesens gehört und der im vorliegenden Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand nicht wesentlich den bereits im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin zu erbringenden Aufwand überstieg (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …