Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2014.00513

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 5. November 2014

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Tanja Künzle.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

vertreten durch die Eltern,

diese vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Schulpflege X, 

 

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

 

 

betreffend Rahmenstundenplan 2014/2015,

hat sich ergeben:

I.  

A besucht im laufenden Schuljahr 2014/2015 in X die 6. Primarschulklasse. Der Rahmenstundenplan 2014/2015 sieht für den Mittwochvormittag einen Halbklassenunterricht von 7.15 bis 11.45 Uhr respektive von 8.05 bis 12.35 Uhr vor. Mit Schreiben vom 6. Juni 2014 gelangte der Vater von A an die Schulpflege X (nachfolgend: Schulpflege) und ersuchte darum, den von der Schulleitung für das Schuljahr 2014/2015 festgelegten Rahmenstundenplan der 6. Klasse rechtzeitig vor Beginn des Schuljahres so neu zu gestalten, dass § 26 Abs. 3 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) eingehalten werde, also an Vormittagen kein obligatorischer Schulunterricht vor 8.00 Uhr und keiner nach 12.00 Uhr vorgesehen sei, eventualiter kein solcher Unterricht jeweils am Mittwoch, subeventualiter keiner jeweils am Mittwoch nach 12.00 Uhr.

Am 18. Juni 2014 beschloss die Schulpflege, auf den "Rekurs […] nicht einzutreten und den Stundenplan der 6. Klasse […] so zu belassen wie vorgesehen". Sie hielt zudem fest, dass die Schulleitung sich mit den Eltern in Verbindung setzen werde, um eine Lösung zu finden, weil der Stundenplan für A aufgrund diverser privater Aktivitäten problematisch sein könnte.

II.  

A liess am 21. Juni 2014 rekurrieren, die Aufhebung dieses Beschlusses beantragen und an ihren der Schulpflege gestellten Anträgen festhalten. Mit Beschluss vom 6. August 2014 wies der Bezirksrat Y den Rekurs ab, soweit er nicht – nämlich hinsichtlich des Mittwochnachmittags – gegenstandslos geworden war, und auferlegte A in Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten; einer Beschwerde entzog er die aufschiebende Wirkung.

III.  

Am 11. September 2014 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und Folgendes beantragen:

"1.   Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Primarschule X sei anzuweisen, den von der Schulleitung für das Schuljahr 2014/2015 festgelegten Rahmenstundenplan der 6. Klasse aufzuheben und den Stundenplan der 6. Klasse so neu zu gestalten, dass § 26 Abs. 3 der Volksschulverordnung eingehalten wird, also an Vormit­tagen kein obligatorischer Schulunterricht vor 08:00 Uhr und keiner nach 12:00 Uhr vorgesehen ist,

 2.   Eventualiter: Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei bezüglich des vorgenannten Rahmenstundenplans festzustellen, dass an Vormittagen kein obligatorischer Schulunterricht vor 08:00 Uhr und keiner nach 12.00 Uhr zulässig ist,

 3.   Der vorliegenden Beschwerde sei bezüglich Dispositiv Ziff. II (Verfahrenskosten) aufschiebende Wirkung zu erteilen.

       Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekursgegnerin, die Parteientschädigung zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer."

 

Der Bezirksrat Y verzichtete am 25. September 2014 ausdrücklich auf Vernehmlassung. Die Schulpflege verzichtete stillschweigend auf Beschwerdebeantwortung.

 

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Es ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über andere als lehrpersonalrechtliche Anordnungen einer Schulpflege nach § 41 VRG in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG und § 75 des Volkschutzgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) zuständig.

1.2 Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Beschwerdeantrag 3 erweist sich als gegenstandslos, weil mit vorliegendem Urteil bereits ein Endentscheid über die Beschwerde gegen den Rekursentscheid gefällt wird.

3.  

Es geht vorliegend um einen Rahmenstundenplan. Es fragt sich zunächst, ob sich ein solcher anfechten lasse (vgl. § 19 VRG). Denn das Verwaltungsgericht prüft von Amts wegen, ob die Vorinstanz zu Recht auf ein Rechtsmittel eingetreten sei (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],  Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 25).

Gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG können Anordnungen mit Rekurs angefochten werden. Unter den Begriff Anordnung fallen sowohl individuell-konkrete Akte (Verfügungen) wie auch generell-konkrete Akte (Allgemeinverfügungen). Keine Verfügungsqualität haben dagegen verwaltungsinterne Organisationsakte bzw. verwaltungsorganisatorische Anordnungen, weil sie keine verbindlichen und erzwingbaren Rechte und Pflichten begründen (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 3 f.; BGr, 9. Juli 2012, 2C_272/2012, E. 4.4.1; VGr, 23. Oktober 2013, VB.2013.00557, E. 2). Diese Grundsätze gelten auch für den Bereich der Schule. Interne schulorganisatorische Massnahmen sind grundsätzlich nicht anfechtbar. Eine Rechtsmittelmöglichkeit ist indes dann zu bejahen, wenn es um die Rechtsstellung der Schülerinnen und Schüler geht oder wenn diesen besondere Pflichten oder sonstige Nachteile auferlegt werden, die nicht bereits mit dem Sonderstatus als solchem verbunden sind (BGr, 9. Juli 2012, 2C_272/2012, E. 4.4.3).

Für den vorliegenden Fall kann jedoch offenbleiben, ob der Rahmenstundenplan eine anfechtbare Anordnung oder eine schulorganisatorische Massnahme darstelle und ob die Vorinstanz zu Recht oder zu Unrecht auf den Rekurs eingetreten sei, weil sich der Stundenplan – wie nachfolgend aufgezeigt – als rechtmässig erwiese, sofern er sich anfechten liesse.

4.  

4.1 Gemäss § 27 Abs. 2 Satz 1 VSG berücksichtigt der Stundenplan in erster Linie die Interessen der Schülerinnen und Schüler und gewährleistet einen ununterbrochenen Unterricht oder eine anderweitige unentgeltliche Betreuung während des ganzen Vormittags. Nach § 26 Abs. 3 VSV dauern die Unterrichts- oder Betreuungszeiten am Vormittag grundsätzlich von 8 bis 12 Uhr (Satz 1); sofern es die Organisation einer Schule erfordert, kann die Schulpflege die Unterrichts- oder Betreuungszeiten um höchstens 20 Minuten pro Vormittag verkürzen (Satz 2).

Die Blockzeiten von 8 bis 12 Uhr gelten für alle Stufen der Volksschule (Kindergarten, Primar- und Sekundarschule) und sollen Unterricht oder Betreuung während des ganzen Vormittags sicherstellen. Die Volksschule bietet damit Eltern und Kindern Zeitstrukturen an, die den gesellschaftlichen Lebensverhältnissen entgegenkommen. Das Volksschulamt empfiehlt, auf Primarschulstufe jeden Vormittag vier Lektionen und jeden Nachmittag mit Ausnahme des Mittwochs zwei Lektionen Unterricht vorzusehen (vgl. zum Ganzen die Umsetzung Volksschulgesetz, Handreichung Blockzeiten, 2006, abrufbar unter www.vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/fuehrung_und_organisation/blockzeiten_stundenplaene.html).

4.2 Mit Beschluss vom 23. Juni 2008 erliess der Bildungsrat des Kantons Zürich für die 4. bis 6. Klasse der Primarschule eine Lektionentafel, welche unter anderem die gesetzeskonforme Aufstockung des Handarbeit/Werken-Unterrichts vorsah und auf Beginn des Schuljahres 2009/2010 in Kraft trat. Am 28. Februar 2011 beschloss der Bildungsrat sodann, die Lektionentafel für die Mittelstufe gemäss dem Kantonsratsbeschluss vom 6. Dezember 2010 zu § 21 a VSG (Handarbeit) zu ändern und die geänderte Lektionstafel auf Beginn des Schuljahrs 2012/2013 in Kraft zu setzen. Demnach beträgt die Unterrichtszeit im Fach Handarbeit in der vorliegend interessierenden 6. Klasse drei Lektionen.

In Beiblatt D als Anhang zur Handreichung Blockzeiten werden den Schulen Möglichkeiten aufgezeigt, wie diese Unterrichtsstunden im Stundenplan eingefügt werden können. Auf Seite 6 dieser Handreichung wird für den Stundenplan "Beispiel 4" aufgezeigt, welches die Beschwerdegegnerin für die 6. Klasse gewählt hat. Dabei sind am Mittwochvormittag zwei aufeinanderfolgende Blöcke zu drei Lektionen im Fach Handarbeit vorgesehen, welche in Halbklassen unterrichtet werden. Dies führt dazu, dass für die Schülerinnen und Schüler der Unterricht am Mittwochvormittag entweder, wie für die Beschwerdeführerin, bereits um 7.15 Uhr beginnt oder erst um 12.35 Uhr endet. Als Bemerkung zum "Beispiel 4" ist daher angefügt, dass es sinnvoll wäre zu ermitteln, ob sachliche Gründe – allenfalls auch individuelle Wünsche – für eine bestimmte Gruppenzuteilung vorlägen.

4.3 Die Beschwerdegegnerin gab im Rekursverfahren an, das Fach Handarbeit/Werken seit dem Schuljahr 2012/2013 als Drei-Lektionen-Block am Vormittag vorzusehen. Seither müsse eine Halbklasse um 7.15 Uhr starten und die andere Halbklasse bis 12.35 Uhr in der Schule bleiben. […]

4.4 Es stellt sich nun die Frage, ob diese Regelung von fünf Lektionen am Vormittag rechtskonform ist, mithin § 26 Abs. 3 VSV und § 27 VSG nicht widerspreche.

4.5 Die Ermittlung des Normsinns hat in Anwendung von Lehre und Rechtsprechung entwickelter Auslegungselemente zu erfolgen. Nach dem sogenannten Methodenpluralismus kommt keinem der Elemente der Auslegung – grammatikalische, historische, teleologische und systematische – Vorrang zu. Der Wortlaut der Bestimmung bildet zwar Ausgangspunkt jeder Auslegung; ist der Text jedoch nicht restlos klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei kommt es insbesondere auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Der Zweck einer Bestimmung folgt dabei zum einen aus dem Regelungszweck des Gesetzeserlasses als solchem; zum anderen ergibt er sich insbesondere bei jüngeren Erlassen aus dem historischen Willen des Gesetzgebers, das heisst den Gesetzesmaterialien. Es muss folglich im Einzelfall abgewogen werden, welche Methode oder Methodenkombination geeignet sei, den wahren Sinn der auszulegenden Norm wiederzugeben; dieser Abwägung ist eine Wertung immanent (Donatsch, § 20 N. 13).

4.6 § 27 VSG regelt die Unterrichtszeit wie folgt: Der Unterricht findet von Montag bis Freitag statt; die Verordnung kann besondere Schulanlässe an Samstagen vorsehen (Abs. 1). Der Stundenplan berücksichtigt in erster Linie die Interessen der Schülerinnen und Schüler und gewährleistet einen ununterbrochenen Unterricht oder eine anderweitige unentgeltliche Betreuung während des ganzen Vormittags; die Verordnung bestimmt den Umfang des Unterrichts (Abs. 2). Die Gemeinden bieten bei Bedarf weitergehende Tagesstrukturen an (Abs. 3).

§ 27 Abs. 2 VSG sieht folglich eine Gewährleistung von Unterricht und/oder Betreuung während des ganzen Vormittags vor. Damit bildet der Absatz der letztgenannten Bestimmung Grundlage für die Blockzeiten, welche – wie bereits aufgezeigt – auf Verordnungsstufe geregelt werden.

4.7 Nach dem Wortlaut von § 26 Abs. 3 Satz 1 VSV dauern die Unterrichts- oder Betreuungszeiten grundsätzlich von 8 bis 12 Uhr. Eine Abweichung von dieser Regel findet sich sodann im zweiten Satz dieser Bestimmung, wonach diese Zeiten um höchstens 20 Minuten pro Vormittag verkürzt werden können. Damit wird die gesetzliche Vorgabe von § 27 Abs. 2 VSG konkretisiert, dass der Stundenplan einen ununterbrochenen Unterricht oder eine anderweitige unentgeltliche Betreuung während des ganzen Vormittags gewährleistet. Aus dieser Gesetzesformulierung ergibt sich, dass ein Minimum an ununterbrochener Unterrichts- und unentgeltlicher Betreuungszeit sichergestellt werden soll; über eine Ausdehnung dieser Zeiten lässt sich dagegen dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung nichts entnehmen. Auch der Wortlaut von § 26 Abs. 3 VSV enthält keinen expliziten generellen Ausschluss längerer Blockzeiten. Eine solche Verordnungsbestimmung könnte sich im Übrigen auch nicht auf § 27 Abs. 2 VSG stützen, da damit – wie erwähnt – nicht längere Unterrichtszeiten ausgeschlossen werden sollen.

Damit ergibt nicht nur die grammatikalische, sondern auch die systematische Auslegung, das heisst der Einbezug des übergeordneten Gesetzesrechts, dass § 26 Abs. 3 VSV lediglich das Minimum an Blockzeit regelt. Die Gewährleistung eines ununterbrochenen Unterrichts ist überdies auch im Sinn der teleologischen, das heisst zweckbezogenen Auslegung als Sicherstellung eines Minimums zu verstehen. Hinzu kommt, dass der Regierungsrat gar nicht die Kompetenz hätte, die Unterrichtszeit in der Verordnung festzulegen. Die Festlegung der Stundenpläne fällt nämlich unter Mitwirkung der Schulkonferenz in die gesetzliche Kompetenz der Schulleitung (§ 44 Abs. 2 lit. b Ziff. 3 VSG).

Schliesslich stützen auch die Materialien zu § 26 VSV dieses Auslegungsergebnis, nehmen doch diese einzig Bezug auf die Gewährleistung der Blockzeiten (ABl 2006, 802 ff.). Entsprechend beabsichtigte der Regierungsrat – in Beachtung der gesetzlichen Kompetenzordnung –  mit Erlass von § 26 Abs. 3 VSV keine über die Gewährleistung der Blockzeiten hinausgehende Regelung der Unterrichtszeiten.

4.8 Nach dem Gesagten stehen die Bestimmungen von § 27 Abs. 2 VSG sowie § 26 Abs. 3 VSV einem Stundenplan nicht entgegen, welcher an einem Vormittag, wie vorliegend dem Mittwoch, fünf Lektionen vorsieht und damit die Blockzeiten je nach Gruppeneinteilung entweder zu Beginn um 45 Minuten oder nach dem Ende um 35 Minuten überschreitet.

5.  

5.1 Die Beschwerdeführerin ist ferner der Ansicht, dass fünf Lektionen am Vormittag die Interessen der Schülerinnen und Schüler im Sinn von § 27 Abs. 2 Satz 1 VSG nicht beachteten. Es gebe zahlreiche weitere Varianten, welche diesen Interessen entsprächen.

5.2 Hierzu gilt es vorab festzuhalten, dass die "Interessen der Schülerinnen und Schüler" einen unbestimmten Rechtsbegriff darstellen. Die Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe kann vom Verwaltungsgericht grundsätzlich frei überprüft werden. Die Praxis geht freilich dahin, den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum zuzugestehen. Dabei ist aber vorauszusetzen, dass die Behörde die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (Donatsch, § 50 N. 28 ff.). Da vorliegend auch schulorganisatorische Gesichtspunkte zu berücksichtigen sind und die Schule mit diesen besser vertraut ist, rechtfertigt es sich, einen Beurteilungsspielraum anzunehmen.

5.3 Die Beschwerdeführerin sieht die Interessen der Schülerinnen und Schüler darin, am Mittwoch wie an allen anderen Wochentagen und wie ihre übrigen "Gspänli" auch erst um 8 Uhr in die Schule gehen zu müssen und schon um 12 Uhr wieder nach Hause zurückkehren zu können. Es mag zwar durchaus sein, dass gewisse Schülerinnen und Schüler und vor allem Familien das so sehen. Es entspricht jedoch nicht zwangsläufig den Interessen sämtlicher Schülerinnen und Schüler, die fünfte Lektion stattdessen an einem Nachmittag anzuhängen, wie es die Beschwerdeführerin als zulässige Alternative vorschlägt, indem der Drei-Lektionen-Block Handarbeit/Werken am Nachmittag parallel in zwei Halbklasse absolviert wird. Allein der Umstand, dass die von der Beschwerdegegnerin gewählte Variante für die Beschwerdeführerin nicht optimal ist, bedeutet keine generelle Missachtung der Schülerinteressen, zumal die Schülerinteressen sehr individuell sind und nicht für jeden Einzelnen die bestmögliche Lösung gefunden werden kann. Ferner sprechen wohl schulorganisatorische Überlegungen für die gewählte Variante. Schliesslich zeigte sich die Beschwerdegegnerin offenbar kulant und hat sich mit der Familie der Beschwerdeführerin in Verbindung gesetzt, damit eine "geeignete" Lösung gefunden werden könne. Die Beschwerdeführerin wurde in der Folge am Mittwochvormittag in die frühe Gruppe von 7.15 bis 11.45 Uhr eingeteilt.

5.4 Es lässt sich damit festhalten, dass eine Stundenplanregelung, welche eine Überschreitung der Blockzeiten von 8 bis 12 Uhr an einem Vormittag vorsieht, sich unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums der Schule als rechtmässig erweist und nicht gegen § 27 Abs. 2 Satz 1 VSG verstösst.

6.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen.

7.  

7.1 Die Beschwerdeführerin bemängelt den Rekursentscheid schliesslich auch in Bezug auf die Kostenfolge, weil Fehler der Beschwerdegegnerin, nämlich ein Nichteintreten statt einer Abweisung sowie eine ungenügende Begründung, bei der Verteilung der Kosten hätten berücksichtigt werden müssen.

Der Kostenentscheid lässt sich zusammen mit der Hauptsache bei der in der Hauptsache zuständigen Instanz anfechten (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 94). Laut § 13 Abs. 1 Satz 1 VRG können die Verwaltungsbehörden für ihre Amtshandlungen Gebühren und Kosten auferlegen. Im Rekursverfahren tragen nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG die Parteien die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Je nach Umständen kann eine Auferlegung nach dem Verursacherprinzip erfolgen (Plüss, § 13 N. 55 f.).

Die Beschwerdegegnerin hat im Licht ihrer gegebenen Begründung inhaltlich einen Abweisungsentscheid gefällt, dann aber unzutreffend den Begriff Nichteintreten verwendet. Zu diesem Rügepunkt erwägt die Vorinstanz, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe zur Sache sowohl formell wie auch materiell trotzdem umfassend Stellung nehme und die Rekursinstanz die Sache mit umfassender Kognition prüfe; von einer Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin zum Neuentscheid sei somit abzusehen; da deren Haltung bekannt sei und aus den Akten hervorgehe, wäre eine Rückweisung ein formalistischer Leerlauf, den es zu vermeiden gelte.

Folglich ist davon auszugehen, dass die Verwendung der Worte "nicht eintreten" lediglich eine Falschbezeichnung war, die keine weiteren Konsequenzen hatte.

Hinsichtlich der Rüge einer ungenügenden Begründung im beschwerdegegnerischen Beschluss gilt es darauf hinzuweisen, dass gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Begründung so abgefasst sein muss, dass sich der Betroffene über die Tragweise des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Dabei darf sich die Begründung auf jene Aspekte beschränken, die die Behörde aus sachlich haltbaren Gründen als wesentlich betrachtet. Der Betroffene muss folglich die Ausführungen der Entscheidinstanz nachvollziehen und in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren substanziiert bestreiten können (zum Ganzen Plüss, § 10 N. 25 mit weiteren Hinweisen).

Der Beschluss der Beschwerdegegnerin entspricht diesen Anforderungen an die Begründungspflicht und die Beschwerdeführerin konnte sich dagegen denn auch substanziiert zur Wehr setzen.

7.2 Die vorinstanzliche Kostenauflage erweist sich damit als rechtmässig.

8.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Als unterliegender Partei ist ihr überdies keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

 

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …