Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2014.00545

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 28. Januar 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat der Stadt Zürich,

       Kanzlei des Gemeinderats,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung,

hat sich ergeben:

I.  

Am 21. Mai 2014 setzte der Regierungsrat des Kantons Zürich die kantonale Volksabstimmung über den Beschluss des Kantonsrats betreffend Planungs- und Baugesetz (Änderung vom 28. Oktober 2013; Festsetzung Mindestanteil preisgünstiger Wohnraum) auf den 28. September 2014 an (ABl 2014-22-25).

Der Gemeinderat der Stadt Zürich stimmte am 3. September 2014 einem Beschlussantrag der SP-, Grüne-, GLP- und AL-Fraktion vom 20. August 2014 mit 73 gegen 46 Stimmen zu, mit welchem in der Form einer Resolution des Gemeinderats an die Stimmberechtigten der Stadt Zürich appelliert wurde, "am 28. September 2014 bei der Änderung des Planungs- und Baugesetzes zur Festlegung eines Mindestanteils an preisgünstigem Wohnraum ein Ja in die Urne zu legen".

II.  

A liess am 8. September 2014 bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (nachfolgend: Justizdirektion) Rekurs in Stimmrechtssachen erheben und beantragen, die Resolution des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 3. September 2014 sei entschädigungspflichtig für ungültig zu erklären. Die Eingabe ging der Justizdirektion am Folgetag zu. Am 11. September 2014 forderte die Justizdirektion den Gemeinderat der Stadt Zürich zur Einreichung einer Stellungnahme und Aktenvorlage innert fünf Tagen auf; gleichentags liess sie ihm eine Kopie der Rekursschrift vom 8. September 2014 samt Beilage vorab per Fax zukommen. Ebenfalls am 11. September 2014 ersuchte der Gemeinderat um Erstreckung der ihm angesetzten Frist. Zur Begründung führt er an, infolge des "Knabenschiessens" am 15. September 2014 falle die nächste Sitzung des für die Behandlung der Rechtsmittelverfahren zuständigen Büros aus, weshalb eine fristgerechte Stellungnahme nicht erfolgen könne. Die Justizdirektion erstreckte die Frist am Folgetag bis zum 22. September 2014. Am 17./18. September 2014 reichte der Gemeinderat seine Stellungnahme ein; diese ging der Justizdirektion am 19. September 2014 zu. Mit Schreiben vom 25. September 2014 wies die Justizdirektion den Gemeinderat darauf hin, dass er zwar innert (erstreckter) Frist eine Stellungnahme, nicht jedoch die zugehörigen Akten eingereicht habe, und forderte ihn auf, diese unverzüglich, spätestens jedoch bis am 30. September 2014 nachzureichen. Am 29. September 2014 reichte der Gemeinderat der Justizdirektion seine Akten ein. Mit Verfügung vom 3. Oktober 2014 wies die Justizdirektion den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat.

III.  

Am 26. September 2014 hatte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde wegen Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung erheben und folgende Anträge stellen lassen:

" 1.  Es sei im Stimmrechtsrekurs […] noch vor der Abstimmung vom 28. September 2014 ein Entscheid zu fällen;

   2.  Eventualiter sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin [gemeint: Justizdirektion] den Stimmrechtsrekurs […] verzögert hat und dem Beschwerdeführer deshalb eine Parteientschädigung zusteht;

   3.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zzgl. MWSt zu Lasten der Beschwerdegegnerin [gemeint: Justizdirektion]."

Am 30. September 2014 reichte A eine als "Noveneingabe" bezeichnete Schrift sowie weitere Unterlagen ein und änderte seine Anträge insofern, als er nur noch die (entschädigungspflichtige) Feststellung einer Rechtsverzögerung verlangte. Mit Eingabe vom 1./2. Oktober 2014 beantragte der Gemeinderat der Stadt Zürich, es seien ihm im vorliegenden Beschwerdeverfahren keine Kosten aufzuerlegen und er sei nicht zur Ausrichtung einer Parteientschädigung zu verpflichten. Am 6./7. Oktober 2014 beantragte die Justizdirektion die Abweisung der Beschwerde. A nahm zu den beiden letztgenannten Eingaben am 14. Oktober 2014 Stellung und ergänzte seine Anträge insofern, als er eventualiter die Erledigung des Rechtsmittels "unter Kosten- und Entschädigungsfolge zzgl. MWSt. zu Lasten der Staatskasse" verlangte. Der Gemeinderat und die Justizdirektion hielten am 22./23. Oktober 2014 bzw. 30./31. Oktober 2014 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungsbeschwerde folgt nach der Rechtsprechung jenem, der auch gegen die aus Sicht des Beschwerdeführers verzögerte Anordnung zur Verfügung stünde (VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 1.1 mit Hinweis auf RB 2005 Nr. 13). Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Justizdirektion über Anordnungen einer Gemeinde in Stimmrechtssachen des Kantons ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 2 sowie §§ 42–44 e contrario und Anhang 1 lit. A Ziff. 20 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (LS 172.11) zuständig. Folglich ist es dies auch für die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde.

1.2 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des in Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) statuierten Verbots der Rechtsverzögerung und verlangt eine entsprechende Feststellung. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist gemäss Art. 29 Abs. 1 BV auch dann ohne Weiteres die Legitimation zur Stellung eines solchen Feststellungsbegehrens, wenn die aus Sicht des Beschwerdeführers säumige Instanz inzwischen eine Anordnung getroffen hat (BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011, in BGE 138 I 256 nicht publizierte E. 2.1; VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 2.3 mit Hinweisen).

Nachdem auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV). Aus Art. 18 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) ergibt sich ein Anspruch auf "rasche" Erledigung des Verfahrens. Der kantonale Verfassungsgeber wollte mit dieser Wortwahl zum Ausdruck bringen, dass die Garantie der Kantonsverfassung weiter reicht, als dies die Minimalstandards des Bundesverfassungsrechts und der analogen Garantie in Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101) tun (Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 18 N. 15, auch zum Folgenden; VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 3.2). In welchem Ausmass das kantonale Verfassungsrecht über das bundesrechtlich gebotene Mindestmass hinausgeht, lässt sich den Materialien nicht schlüssig entnehmen. Dessen ungeachtet kann die Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV zur Auslegung des Beschleunigungsgebots der Kantonsverfassung herangezogen werden (Biaggini, Art. 18 N. 16; VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 3.3).

Was als angemessene Dauer bzw. rasche Erledigung des Verfahrens betrachtet werden kann, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem Umfang, der Schwierigkeit und Dringlichkeit des Falls, der Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten der Parteien und der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGr, 25. Juli 2014, 5A_383/2014, E. 4.1, und 25. Mai 2012, 1C_439/2011, in BGE 138 I 256 nicht publizierte E. 2.2; VGr, 28. Mai 2014, VB.2014.00008, E. 2.3). Vorliegend gilt es sodann die Ordnungsfrist des § 27c VRG zu beachten: Danach entscheiden verwaltungsinterne Rekursinstanzen und Rekurskommissionen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsabklärungen (Abs. 1 Satz 1). Die genannte Frist gilt freilich nicht absolut. Gerade in komplizierteren Verfahren kann sie sich als zu kurz erweisen, weshalb Abs. 2 der genannten Bestimmung der Rekursbehörde die Möglichkeit einräumt, den Parteien die Nichteinhaltung der Frist anzuzeigen (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 27c N. 17, auch zum Nachstehenden). Demgegenüber kann sich die sechzigtätige Behandlungsfrist in einfachen Fällen als zu grosszügig bemessen erweisen. Eine Grenze findet das Beschleunigungsgebot an den Mitwirkungsrechten der Parteien (Biaggini, Art. 18 N. 17).

2.2 Der Beschwerdeführer gründet seine Rüge der Rechtsverzögerung im Wesentlichen darauf, dass die Vorinstanz nach Erhalt der Stellungnahme des Beschwerdegegners am 19. September 2014 keinen Entscheid vor der Abstimmung vom 28. September 2014 getroffen habe. Ein Entscheid über einen Stimmrechtsrekurs nach einer Abstimmung sei obsolet, was der Vorinstanz bekannt sein sollte. Das Verhalten der Vorinstanz, welche ihm (bis Beschwerdeerhebung) weder das Fristerstreckungsgesuch des Beschwerdegegners noch dessen Stellungnahme zur Kenntnis gebracht habe, lasse einzig den Schluss zu, dass sie die Entscheidfällung bewusst auf einen nach der Abstimmung liegenden Zeitpunkt hinausgezögert habe, um mangels Rechtsschutzinteresse nicht mehr auf den Rekurs eintreten zu müssen. Weiter wirft er ihr vor, unzulässig lange damit zugewartet zu haben, den Beschwerdegegner zur Nachreichung der Akten aufzufordern bzw. dies überhaupt getan zu haben, obwohl sämtliche relevanten Akten und Beweismittel auch online verfügbar gewesen seien.

2.3 Wie sich aus dem Folgenden ergibt, erweist sich der Vorwurf der Rechtsverzögerung als unbegründet: Zunächst verkennt der Beschwerdeführer, dass das Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung eines gegen eine Vorbereitungshandlung für eine Wahl oder Abstimmung gerichteten Rechtsmittels mit Durchführung des Urnengangs nicht entfällt (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21a N. 10 mit Hinweisen) und dass die Rekursinstanz bei Vorliegen einer Unregelmässigkeit im Vorfeld einer Abstimmung deren Wiederholung unter gewissen Voraussetzungen nicht nur anordnen kann, sondern dies sogar muss (vgl. Griffel, § 27b N. 24 ff.). Sodann lässt sich entgegen dem sinngemässen Vorbringen des Beschwerdeführers allein aus dem Umstand, dass über ein Rechtsmittel in Stimmrechtssachen nicht vor der damit in Zusammenhang stehenden Abstimmung entschieden wurde, nicht auf eine Verletzung des Beschleunigungsgebots schliessen. Ebenso wenig durfte der Beschwerdeführer aufgrund der Rekurseinreichung am 8. September 2014 damit rechnen, die Vorinstanz werde noch vor der Abstimmung – mithin innert weniger als 14 Arbeitstagen – einen verfahrensabschliessenden Entscheid treffen. Auch kann eine bevorstehende Abstimmung der mit einem Stimmrechtsrekurs befassten Behörde nicht gebieten, ihren Entscheid unter Missachtung der Mitwirkungsrechte der Parteien oder unter Verzicht auf den nach Massgabe von § 26a Abs. 1 Satz 1 VRG von Amtes wegen durchzuführenden Beizug der vollständigen Akten der Vorinstanz (vgl. dazu Alain Griffel, § 26a N. 4 ff.) zu fällen. Schliesslich gilt es zu beachten, dass sich der Beschwerdeführer erst am Donnerstag, 25. September 2014 nach dem Stand des Verfahrens erkundigte und im Rekursverfahren darauf verzichtete, die Anordnung vorsorglicher Massnahmen zu verlangen. Die Vorinstanz fällte bereits eine Woche später – am Freitag, 3. Oktober 2014 – den Rekursentscheid. Damit wurde dem Gebot der raschen Verfahrenserledigung mit Blick auf die im Rekursverfahren zu beurteilenden Rechtsfragen entsprochen.

Ergänzend ist anzumerken, dass auch die übrige Verfahrensführung durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist: Angesichts der im Fristerstreckungsgesuch vorgetragenen, ohne Weiteres plausibel erscheinenden Begründung und des weitreichenden Ermessensspielraums der verfahrensleitenden Behörde macht der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend, die Vorinstanz hätte jenes nicht bewilligen dürfen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 12 N. 17 f.). Entgegen seiner Kritik war die Vorinstanz sodann nicht verpflichtet, den Beschwerdeführer über das Fristerstreckungsgesuch und die damit zusammenhängenden verfahrensleitenden Anordnungen von sich aus zu informieren. Die erstreckte Frist lief bis zum Montag, 22. September 2014. Die angeforderten Akten hätten mithin spätestens dann bei der Vorinstanz eintreffen oder zu deren Handen der schweizerischen Post übergeben werden müssen (§ 11 Abs. 2 VRG), weshalb die Säumigkeit des Beschwerdegegners frühestens ab dem 23. September 2014 für die Vorinstanz erkennbar war. Bereits zwei Tage später – am Donnerstag, 25. September 2014 – forderte sie den Beschwerdegegner zur Nachreichung der Akten bis spätestens Dienstag, 30. September 2014, auf, was als beförderlich zu gelten hat. Die angeforderten Akten wurden der Vorinstanz hernach am 29. September 2014 eingereicht und dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers zusammen mit der Stellungnahme des Beschwerdegegners vom 17./18. September 2014 nach eigenen Angaben am 30. September 2014 zugestellt, was darauf schliessen lässt, dass die Vorinstanz die Stellungnahme und die zugehörigen Akten direkt nach Erhalt an den Beschwerdeführer weitergeleitet hat. Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots ist folglich im Rekursverfahren generell nicht auszumachen.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde, soweit sie aufrechterhalten wurde, abzuweisen.

4.  

Hintergrund des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist eine Stimmrechtssache. Die Beschwerde erscheint sodann nicht offensichtlich aussichtslos, weshalb die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Eine Parteientschädigung ist dem unterliegenden Beschwerdeführer nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird, soweit sie aufrechterhalten wurde, abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 2'180.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …