Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2014.00622

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 1. April 2015

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Volksschulamt des Kantons Zürich,
 

Beschwerdegegner,

 

 

 

 

betreffend Kündigung,

hat sich ergeben:

I.  

A war Studierender eines Programms für "quereinsteigende" angehende Lehrpersonen ("Quest") an der Pädagogischen Hochschule Zürich und als "Quest-Studierender im Vikariatsstatus" angestellt.

Am 11. Februar 2014 kündigte das Volksschulamt des Kantons Zürich das Anstellungsverhältnis per 21. Februar 2014. Mit Verfügung vom 26. März 2014 bestätigte es diese Kündigung.

II.  

A. Hiergegen rekurrierte A mit am 28. April 2014 bei der Bildungsdirektion eingegangenem Schreiben. Als Anschrift gab er dabei eine Adresse in einer deutschen Grossstadt an.

Am 29. April 2014 erklärte eine Mitarbeiterin des Rechtsdiensts des Generalsekretariats der Bildungsdirektion A telefonisch, er habe im Rahmen des von ihm angestrengten Verfahrens eine Zustelladresse in der Schweiz anzugeben. Diesbezüglich führten A und die erwähnte Mitarbeiterin vom 7. bis zum 16. Mai 2014 einen E-Mail-Verkehr.

Mit eingeschriebenem Brief vom 30. Mai 2014 forderte die Bildungsdirektion A auf, ihr innert einer Frist von zehn Tagen ab Erhalt eine Zustelladresse in der Schweiz mitzuteilen, und wies ihn darauf hin, dass diese Aufforderung im Unterlassungsfall auf diplomatischem Weg zugestellt werden würde. Dieses Schreiben nahm A am 3. Juni 2014 in Empfang.

B. Da er sich daraufhin nicht meldete, setzte die Bildungsdirektion ihm mit verfahrensleitender Verfügung vom 27. Juni 2014 eine 20-tägige Frist ab Zustellung, um ihr schriftlich ein Zustelldomizil in der Schweiz oder aber einen Vertreter hierzulande zu bezeichnen, und verband dies mit der Androhung des Nichteintretens auf seinen Rekurs im Unterlassungsfall. Diese Verfügung wurde A auf diplomatischem Weg zugestellt; am 7. August 2014 nahm er sie in Empfang.

Am 14. August 2014 gab A der Mitarbeiterin der Bildungsdirektion per E-Mail an, er habe eine Postumleitung eingerichtet. Fortan könne "die Anschrift von Zürich" verwendet werden; die Post leite "dies dann weiter".

C. In der Folge verfügte die Bildungsdirektion, auf den Rekurs von A nicht einzutreten, wovon dieser am 26. September 2014 eher zufällig erfuhr.

III.  

Mit an die Bildungsdirektion adressiertem Schreiben vom 25. Oktober 2014 – mit einer Zürcher Adresse im Briefkopf – erhob A "Rekurs" gegen diese Verfügung. Die Bildungsdirektion leitete das Schreiben zur Behandlung an das Verwaltungsgericht weiter.

Mit verfahrensleitender Verfügung vom 29. Oktober 2014 forderte das Verwaltungsgericht A zur Einreichung einer mit seiner Originalunterschrift versehenen Kopie der Beschwerdeschrift auf. Dieser Aufforderung kam A innert gesetzter Frist nach.

Das Volksschulamt beantragte am 10. November 2014 die Abweisung der Beschwerde, verzichtete im Weiteren jedoch auf eine Stellungnahme. Die Bildungsdirektion liess sich am 13. November 2014 unter Verweis insbesondere auf den angefochtenen Entscheid mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde (soweit darauf einzutreten sei) vernehmen.

 

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion etwa über personalrechtliche Anordnungen eines Amts gegeben (§§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Der Beschwerdeführer verlangt die Aufhebung der Kündigung. Als Streitwert gelten diesfalls grundsätzlich die Bruttobesoldungsansprüche ab dem Zeitpunkt der Kündigung bis zu demjenigen der Hängigkeit des Verfahrens zuzüglich Ansprüchen bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 65a N. 23 ff., insbesondere N. 31 ff.). Die irrtümlich an die Vorinstanz adressierte Beschwerde ging bei jener am 26. Oktober 2014 ein. Sollte es tatsächlich zulässig sein, die für Vikarinnen und Vikare geltenden Bestimmungen und folglich auch die dreitätige Kündigungsfrist gemäss § 26 Abs. 2 Satz 1 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LS 412.31) auch auf Quest-Studierende anzuwenden – wie dies der Beschwerdegegner vorliegend tat –, wäre eine Kündigung nach der Beschwerdeerhebung frühestens per Ende Oktober 2014 zulässig gewesen und würden folglich mehr als acht Monatslöhne im Streit stehen. Diesfalls wäre ohne weiteres davon auszugehen, dass der Streitwert Fr. 20'000.- übersteigt. Dies gälte im Übrigen auch dann, wenn das Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers von vornherein bis Ende Schuljahr bzw. Mitte Juli 2014 befristet gewesen wäre.

Die Angelegenheit fällt folglich kraft § 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer.

2.  

Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil der Beschwerdeführer innert ihm gesetzter Frist keine Zustelladresse in der Schweiz genannt habe.

2.1 Gemäss § 6b Abs. 1 VRG haben Verfahrensbeteiligte mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland ein Zustellungsdomizil oder einen Vertreter in der Schweiz anzugeben. Kommen die Beteiligten dieser Aufforderung innert angemessener Frist nicht nach, so kann die Verwaltungsbehörde entweder Zustellungen durch amtliche Veröffentlichungen ersetzen oder auf die Eingabe nicht eintreten.

Die Säumnisfolge des Nichteintretens stellt eine einschneidende Sanktion dar und muss daher im konkreten Fall als verhältnismässig erscheinen. Dies trifft etwa dann zu, wenn sich der auf seine Pflichten hingewiesene ausländische Adressat ohne sachlichen Grund weigert, in der Schweiz ein Zustelldomizil oder eine Vertretung anzugeben (Kaspar Plüss, § 6b N. 23).

2.2 Der Beschwerdeführer bringt in seiner als "Rekurs" bezeichneten und zunächst an die Vorinstanz gerichteten Eingabe vom 25. Oktober 2014 vor, er habe in seiner E-Mail vom 14. August 2014 und damit innerhalb der gesetzten Frist "direkt" der Mitarbeiterin der Bildungsdirektion – mit dieser hatte er zuvor schon (telefonisch und über E-Mail) Kontakt gehabt – gemeldet, dass seine Zürcher Adresse verwendet werden könne. Darauf habe sie nicht reagiert. Im Nachhinein halte sie nun fest, sie habe diese Adresse gar nicht; sie habe sich sehr wohl darum bemüht, diese Anschrift bei der Bildungsdirektion und beim Volksschulamt zu erhalten, welche die Adresse jedoch auch nicht gehabt hätten.

Die Vorinstanz macht geltend, sie habe sich an das im Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz empfohlene Vorgehen gehalten, indem sie den Beschwerdeführer zunächst informell und ohne Androhung von Säumnisfolgen bezüglich einer Zustelladresse angefragt und erst nach drei erfolglosen Versuchen die Aufforderung mit Fristansetzung in Verfügungsform und unter Androhung des Nichteintretens erlassen habe. In der auf diplomatischem Weg zugestellten Verfügung vom 27. Juni 2014 sei sodann ausdrücklich eine schriftliche Antwort verlangt und der Beschwerdeführer darauf hingewiesen worden, dass diese einer schweizerischen Vertretung oder der schweizerischen Post übergeben werden müsse. Deshalb habe sie sich nicht veranlasst gesehen, auf die E-Mail des Beschwerdeführers vom 14. August 2014 zu reagieren.

2.3 Auf das bezüglich der fehlenden Zustelladresse in der Schweiz mit der Mitarbeiterin der Vorinstanz geführte Telefongespräch vom 29. April 2014 hin meldete sich der Beschwerdeführer am 7. Mai 2014 – wie vereinbart per E-Mail – bei dieser. Sie antwortete ihm am 8. und erneut am 16. Mai 2014 ebenfalls auf diesem Weg, wobei sie ihn namentlich bat, bis zum 22. Mai 2014 eine Zustelladresse zu nennen.

Der Beschwerdeführer hatte sich damit nicht etwa von vornherein geweigert, solches zu tun, sich jedoch nach von ihm offensichtlich für praktikabler gehaltenen Möglichkeiten erkundigt, ihm behördliche Akte zukommen zu lassen; von der Mitarbeiterin wurde er indes darauf hingewiesen, dass lediglich die in § 6b Abs. 1 VRG genannten Möglichkeiten bestünden. Bis zum erwähnten Datum vom 22. Mai 2014 reagierte er allerdings nicht.

Nachdem der Beschwerdeführer auch auf das Einschreiben der Vorinstanz vom 30. Mai 2014 (mit der Aufforderung, innert zehn Tagen ab Erhalt eine Zustelladresse zu bezeichnen) nicht reagiert hatte, stellte diese ihm auf diplomatischen Weg ihre Verfügung vom 27. Juni 2014 mit der Aufforderung zur Bezeichnung einer Zustelladresse in der Schweiz innert einer Frist von zwanzig Tagen ab Empfang zu. Der Beschwerdeführer nahm die Verfügung am 7. August 2014 an seinem ausländischen Wohnsitz in Empfang.

In seiner E-Mail 14. August 2014 forderte er die Mitarbeiterin der Vorinstanz, mit der er zuvor schon per E-Mail Kontakt gehabt hatte, auf, "fortan die Anschrift von Zürich" zu verwenden; "die Post leitet dies dann weiter".

2.4 Die Vorinstanz hält im angefochtenen Entscheid fest, ihr sei keine Anschrift von Zürich bekannt. Obwohl die dem Verwaltungsgericht eingereichten vor­instanzlichen Akten in der Tat keine Hinweise auf eine Anschrift des Beschwerdeführers in Zürich enthalten, ist davon auszugehen, dass er sehr wohl über eine solche verfügte. Jedenfalls dürfte er während seiner Anstellung an einer Schule im Kanton Zürich kaum aus einer deutschen Grossstadt angereist sein, um Unterricht zu erteilen. Es ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdegegner sehr wohl über eine andere, jedenfalls zu einem früheren Zeitpunkt gültige Adresse des Beschwerdeführers verfügte, sich eine solche in dessen Dossier daher hätte finden lassen.

Wie eine Notiz der Mitarbeiterin der Vorinstanz ebenso wie deren Vernehmlassung deutlich machen, hat allerdings die Vorinstanz wohl auch nach der E-Mail des Beschwerdeführers vom 14. August 2014 – wenn überhaupt – lediglich in den ihr vorliegenden Akten nach einer Schweizer bzw. Zürcher Adresse gesucht, mithin im Personalstammblatt (mit Stand 18. Juli 2014) und in der ursprünglichen Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. März 2014. Beide Dokumente enthalten bereits die Adresse des Beschwerdeführers in der deutschen Grossstadt, ebenso danach die Rekursschrift.

Der Beschwerdeführer, ein juristischer Laie, ging nach seiner E-Mail vom 14. August 2014 davon aus, dass er mit der Mitteilung, man dürfe seine Zürcher Adresse verwenden, seiner Pflicht zur Bezeichnung einer Zustelladresse nachgekommen sei. Auch wenn die elektronische Kommunikation keine schriftliche darstellt, so versteht sich dies für einen Laien heutzutage nicht zwingend von selbst. Beim Beschwerdeführer hatte zudem aufgrund des Umstands, dass er zuvor mehrmals mit der Vorinstanz auf diesem Weg kommuniziert hatte und von dieser zunächst auch auf diesem Weg gebeten worden war, eine Zustelladresse zu bezeichnen, sehr wohl der Eindruck entstehen können, dass die elektronische Form der Kommunikation grundsätzlich genüge (was sie für die Vorinstanz ja auch getan hätte, wäre der Beschwerdeführer der Bitte zu jenem Zeitpunkt nachgekommen). Davon hatte er umso mehr ausgehen können, als auch in der Verfügung vom 27. Juni 2014 nicht etwa eine unterzeichnete Eingabe verlangt worden war (wie dies nachmals beispielsweise für die Beschwerdeschrift der Fall war [vgl. oben III Abs. 2]).

Mit dem Hinweis auf seine Zürcher Adresse sowie darauf, dass er eine Postumleitung eingerichtet habe, gab der Beschwerdeführer jedenfalls zu erkennen, dass er sich nicht etwa weigere, eine Zustelladresse zu nennen. Einen Grund, daran zu zweifeln, dass er tatsächlich eine solche Postumleitung eingerichtet hatte, gab und gibt es nicht.

Jedenfalls durfte der Beschwerdeführer, als er nach dem Absenden dieser E-Mail von der Vorinstanz nichts mehr hörte, in guten Treuen davon ausgehen, dass damit die Angelegenheit "erledigt" sei bzw. er die Frist gewahrt habe und die Vorinstanz nun über die von ihr verlangte Zustelladresse verfüge.

2.5 Der in Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) verankerte allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr und richtet sich an Behörden wie Private. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet er, dass Behörden und Private in ihren Rechtsbeziehungen aufeinander Rücksicht zu nehmen haben (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 622 ff.).

Vor dem Hintergrund des Dargelegten hätte sich die Vorinstanz im Anschluss an die
E-Mail des Beschwerdeführers nochmals an diesen wenden, bei ihm bezüglich der in Frage stehenden Zürcher Adresse nachfragen und ihn darauf hinweisen müssen, dass diese Form der Mitteilung in Anbetracht der Verfügung vom 27. Juni 2014 nicht (mehr) genüge. Mit dem ohne weiteres gefällten Nichteintretensentscheid jedenfalls verletzte sie den Grundsatz von Treu und Glauben.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, der Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

4.  

Da vor dem Hintergrund vorstehender Ausführungen davon auszugehen ist, dass der Streitwert auch Fr. 30'000.- übersteigt (vgl. oben 1.2), besteht für die Parteien keine Kostenfreiheit (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.  

Die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ist gegen den vorliegenden Entscheid zulässig, sofern der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt (Art. 85 Abs. 1 lit. b e contrario des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Hiervon ist nach dem Gesagten auszugehen (vgl. oben 1.2).

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    In Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung der Bildungsdirektion vom 19. September 2014 aufgehoben und die Angelegenheit wird an diese zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'600.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann im Sinne der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlich­rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an: …