Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2014.00635

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 10. September 2015

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

 

 

In Sachen

 

Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

B AG, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

und

 

D AG, vertreten durch RA E,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Gebühren,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die B AG, die sich seit Oktober 2014 in Liquidation befindet, war von September 2007 bis Juni 2014 Eigentümerin verschiedener Liegenschaften auf dem ehemaligen F-Areal mit den drei Wasserzählern "H", "I" und "J". Vor der Grundstücksübernahme waren die Wasserzählerstände jeweils von den vormaligen Eigentümerinnen, die das Areal ihrerseits im Jahr 2003 von der B AG erworben hatten, in Selbstablesung der Wasserversorgung Zürich (WVZ) gemeldet worden, worauf die WVZ entsprechende Rechnungen gestellt hatte. Nach dem Eigentumswechsel übernahm die D AG (damals noch G AG) per 1. Oktober 2007 die Verwaltung des Areals, das an verschiedene Zwischennutzer vermietet war. Die Ablesung bzw. Meldung der Wasserzählerstände erfolgte für die drei Zähler im Folgenden unterschiedlich. Der Wasserzähler "J" wurde von der Verwalterin zwar monatlich abgelesen, diese Angaben wurden aber nicht an die WVZ zur Fakturierung weitergeleitet. Erst auf Nachfrage hin lieferte die Verwalterin der WVZ am 22. Juli 2011 die fehlenden Zählerstände. Daraus ging eine massive Erhöhung des Wasserverbrauchs bei diesem Wasserzähler ab Dezember 2009 hervor. Abklärungen vor Ort ergaben als Ursache dieses hohen Verbrauchs einen Leitungsriss, den die Arealverwalterin am 25. Juli 2011 reparieren liess.

Die diesen Wasserzähler betreffende Gebührenforderung für das bezogene Frischwasser, Überwasserverbrauch (Zuschlag für Wasserbezug über einer zugeteilten Menge) und Abwasser hätte sich während der Dauer des Wasserschadens auf Fr. 2'282'950.15 belaufen, wurde aber von der WVZ insofern korrigiert, als die Abwassergebühr wegen Versickerung des Wasserverlustes um Fr. 914'919.45 reduziert und die Gebühr für den Überwasser­verbrauch von Fr. 626'444.55 ganz erlassen wurde. Aus diesen Korrekturen resultierten die mit vier Rechnungen  vom 27. Februar 2012 eingeforderten Gebühren für den Wasserbezug und das Abwasser im Zeitraum 1. Dezember 2009 bis 22. Juli 2011 über insgesamt Fr. 741'586.15 (Fr. 720'677.20 Trinkwasser und Fr. 20'908.95 Abwasser).

B. Mit Verfügung vom 3. August 2012 auferlegte die WVZ die mit den genannten vier Rechnungen verlangten Gebühren für den Wasserbezug und das Abwasser zuzüglich 5 % Verzugszins ab dem 4. Mai 2012.

C. Eine hiergegen erhobene Einsprache der B AG wies der Stadtrat Zürich am 25. September 2013 ab.

II.  

Gegen den Einspracheentscheid erhob die B AG am 25. September 2013 Rekurs und beantragte, der Einspracheentscheid und die vier Rechnungen seien aufzuheben, und der Wasserverbrauch für den Zeitraum vom 1. Dezember 2009 bis 22. Juli 2011 sei aufgrund früherer Verbrauchszahlen zu schätzen und ohne Berücksichtigung des Wasserrohrbruchs neu festzulegen. Weiter beantragte sie, auf die Auferlegung von Verzugszinsen im Umfang von 5 % ab dem 4. Mai 2012 sei zu verzichten, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse. Der Bezirksrat zog die D AG als Mitbeteiligte ins Verfahren ein und hiess den Rekurs am 25. September 2014 teilweise gut. Er hob die Gebührenverfügung vom 3. August 2012 und den Einspracheentscheid vom 23. September 2013 auf und wies die Sache zur angemessenen Festsetzung der Gebührenhöhe (Zeit vom 1. Dezember 2009 bis zum 22. Juli 2011) im Sinn der Erwägungen an die Stadt Zürich zurück. Die Verfahrenskosten auferlegte er den Parteien je zur Hälfte, eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen.

III.  

Die Stadt Zürich erhob am 31. Oktober 2014 Beschwerde gegen den Rekursentscheid und beantragte dessen Aufhebung und die Bestätigung der Gebührenverfügung und des Einspracheentscheids, unter Kostenfolgen zulasten der B AG. Der Bezirksrat verwies am 6. November 2014 auf die Begründung seines Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 4. Dezember 2014 beantragte die B AG, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich. Die Mitbeteiligte D AG stellte mit Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2015 die gleichen Anträge.

In ihren weiteren Rechtsschriften vom 4. und 6. Februar, 3., 5., 17. und 19. März, 14. und 22. April sowie 6. Mai 2015 hielten die Parteien und die Mitbeteiligte an ihren Beschwerdeanträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG legitimiert, da sie ein schutzwürdiges Interesse an der korrekten Auslegung und Anwendung ihres autonom erlassenen kommunalen Rechts verficht (lit. b), und der angefochtene Entscheid mit seinen möglichen Auswirkungen für andere Fälle von Wasserverlusten einen wesentlichen Eingriff in ihr Verwaltungsvermögen darstellt (lit. c).

1.3 Der Rekursentscheid bildet, obwohl die Sache an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen wurde, keinen nur unter den Voraussetzungen von § 19a Abs. 2 VRG anfechtbaren Zwischenentscheid, sondern einen Endentscheid. Der Bezirksrat entschied nämlich zum einen abschliessend über die für zulässig befundene Kanalisationsgebühr (Teilentscheid) und stellte auch mit Bezug auf die zulässige Wassergebühr derart konkrete Berechnungsparameter auf, dass der Beschwerdeführerin im Wesentlichen nur noch eine rechnerische Umsetzung des Angeordneten ohne eigentlichen Ermessenspielraum offensteht (vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2; 135 V 141 E. 1.1; 134 II 124 E. 1.3; Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 28 N. 45).

1.4 Die Beschwerdeführerin hat die 30-tägige Frist zur Einreichung der Beschwerde gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 VRG mit ihrer Eingabe vom 31. Oktober 2014 gewahrt. Der Beschluss der Vorinstanz wurde zwar am 26. September 2014 an sie versandt, traf aber wegen einer postalischen Fehlleitung erst am 1. Oktober 2014 bei der Fraumünsterpost ein, wo er gleichentags abgeholt wurde.

Demnach ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Im Streit liegt eine kommunale Gebühr für den Wasserbezug über Fr. 720'677.20. Die im Rekursverfahren noch strittige Gebühr für die Kanalisation über Fr. 20'908.95 hat der Bezirksrat als rechtens beurteilt und den Rekurs in dieser Hinsicht abgewiesen (E. 3.4 h Disp.-Ziff. I Abs. 2). Die mit Disp.-Ziff. I Abs. 1 vorgenommene Rückweisung zur neuen Gebührenberechnung bezog sich nach den Erwägungen (E. 3.4 g) denn auch einzig auf die Wassergebühr. Da die Beschwerdegegnerin selber kein Rechtmittel gegen die teilweise Abweisung des Rekurses erhoben hat, entfällt dieser Gebührenteil als Streitgegenstand. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdegegnerin, dies im Gegensatz zur Mitbeteiligten, in ihrer Beschwerdeantwort auch diesen Gebührenteil für unzulässig hält.

2.2 Der Bezirksrat hob die festgesetzte Wassergebühr als unangemessen auf und stellte seinerseits Eckwerte für eine angemessene Gebührenfestsetzung inklusive Überwasser­gebühren auf (E. 3.4 g). Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist im Gegensatz zur Rekursinstanz auf Rechtsverletzungen beschränkt (§ 50 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG sowie § 50 Abs. 2 VRG). Indem die Beschwerdeführerin die Korrektur der Wassergebühr durch die Rekursinstanz als unverhältnismässig und die Gemeindeautonomie verletzend rügt, macht sie eine solche Rechtsverletzung geltend.

3.  

3.1 Die Wasserversorgung in den Gemeinden richtet sich nach den §§ 25 ff. des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG). Trinkwasser ist haushälterisch zu verwenden. Es ist in der Regel nur über Messeinrichtungen abzugeben (§ 26 WWG). Die Gemeinden stellen die Wasserversorgung innerhalb ihres Gemeindegebietes sicher (§ 27 Abs. 1 Satz 1 WWG); sie erlassen ein Reglement über die Wasserversorgung (§ 27 Abs. 5 WWG). Für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen erheben die Gemeinden kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungs­gebühren allein (§ 29 Abs. 2 WWG).

3.2 Auf städtischer Ebene galten bis zum 30. Juni 2010 das Reglement über die Abgabe von Wasser durch die Wasserversorgung Zürich vom 25. Januar 1961 (Wasserabgabe­reglement) und der Tarif über die Abgabe von Wasser durch die Wasserversorgung Zürich vom 5. Juli 1989. Nach Art. 32 Wasserabgabereglement werden die Zählerablesungs- und Verrechnungsperioden vom Stadtrat festgesetzt. Gemäss dem darauf gestützten Stadtrats­beschluss vom 9. Mai 1984 soll die Ablesung der Wasserzähler bei einer Nenngrösse von 10 m³ und grösser und die Verrechnung des Wasserverbrauchs alle zwei Monate erfolgen (ASZ 724.130). Nach Art. 40 Wasserabgabereglement sind die Zählerangaben und -ablesungen des Werkes für die Abrechnung verbindlich, sofern nicht unrichtiger Gang oder falsche Ablesung des Zählers nachgewiesen ist (Abs. 1). Wiederholt festgestellter, auffällig hoher Wasserverbrauch wird dem Bezüger schriftlich mitgeteilt. Es ist seine Sache, den Ursachen nachzugehen und allfällige Mängel der Installation oder Missstände im Verbrauch zu beheben (Abs. 2).

Ab dem 1. Juli 2010 galten die Verordnung über die Abgabe von Wasser durch die Wasserversorgung Zürich vom 23. September 2009 (Wasserabgabeverordnung) und der Wassertarif vom 23. September 2009 (ASZ 724.100 und 724.110). Die Wasserzähler werden von der WVZ zur Verfügung gestellt, geliefert, montiert, unterhalten und demon­tiert (Art. 33 Abs. 1 Satz 1 Wasserabgabeverordnung). Die WVZ kann die Ablesung des Wasserzählers gemäss Art. 35 Wasserabgabeverordnung selber durchführen, fern ablesen, Dritten übertragen oder durch Selbstablesung die notwendigen Daten erheben (Abs. 1). Die Ableseperioden werden von der WVZ festgelegt (Abs. 2). Gestützt auf diese Bestimmung setzte der Direktor der WVZ am 30. Juni 2010 die Ableseperioden für Wasserzähler mit Nenngrösse von 10 m³ und grösser auf alle zwei Monate fest. Die Wasserzählerangaben und -ablesungen der WVZ sind für die Abrechnung verbindlich, sofern nicht unrichtige Funktion oder falsche Ablesung des Wasserzählers nachgewiesen wird (Art. 35 Abs. 4 Wasserabgabeverordnung). Auffällig hoher Wasser­verbrauch wird der Kundin oder dem Kunden schriftlich mitgeteilt. Es ist ihre oder seine Sache, den Ursachen nachzugehen und allfällige Mängel der Haustechnikanlagen oder Miss­stände beim Verbrauch zu beheben (Art. 35 Abs. 5 Wasserabgabeverordnung).

Die strittige Gebührenrechnung für das über den Wasserzähler Nr. 971'930 "J" mit Nenngrösse 50 m³ bezogene Trinkwasser betrifft einen Zeitraum vor und nach dem 1. Juli 2010, sodass beide kommunalen Regelungen zur Anwendung gelangen.

4.  

4.1  Der Bezirksrat erwog im Wesentlichen Folgendes: Vorfrageweise stellte er fest, dass die betroffene Wasserleitung Teil eines privaten Leitungsnetzes sei und im Eigentum und Verantwortungsbereich der Beschwerdegegnerin stehe. Da die Beschwerdeführerin vom Benutzerwechsel und der Zwischennutzung gewusst habe, hätte die WVZ den Wasser­zähler "J" ab Oktober 2009 alle zwei Monate ablesen oder mit der Beschwer­degegnerin eine monatliche Selbstablesung vereinbaren müssen. Zwar sei trotz fehlender Ablesung innerhalb von fünf Jahren eine nachträgliche Rechnungstellung möglich. Die Beschwerdegegnerin habe aber ihre Pflicht zum haushälterischen Umgang mit Trinkwasser und die Meldepflicht für auffällig hohen Wasserverbrauch verletzt. Daher seien die Verbrauchsgebühren angemessen zu reduzieren, auch wenn die Beschwerdegegnerin bzw. die Mitbeteiligte den Wasserverlust ohne Weiteres auch selbst hätte bemerken können. Dabei komme es nicht darauf an, wem die Hydranten nach der betroffenen Wasserleitung gehören und wer sie hätte kontrollieren müssen, denn die Hydranten würden nur alle zwei Jahre kontrolliert. Es sei nicht davon auszugehen, dass zwischen Dezember 2009 und Februar 2010 eine Kontrolle stattgefunden hätte und zudem sei höchst fraglich, ob das Leitungsleck dadurch überhaupt bemerkt worden wäre.

Angemessen wäre es gewesen, zwischen Dezember 2009 und Anfang Februar 2010 die Verbrauchsgebühr für den gesamten Wasserbezug inklusive Wasserverlust und Über­wassergebühr (Zuschlag auf dem Wasserbezug über einer zugeteilten Menge) zu verrechnen und ab Februar 2010 bis Juli 2011 nur noch den mutmasslichen Wasser­verbrauch der Arealmieter ohne Wasserverlust und Überwassergebühr in Rechnung zu stellen. Mit dem vollständigen Verzicht der Beschwerdeführerin auf die Überwassergebühr von Fr. 626'444.55 werde die fehlende Reduktion der Verbrauchsgebühr ab Februar 2010 bei Weitem nicht kompensiert. Bei der erneuten Festlegung der Gebühren könne die Beschwerdeführerin aber auf den Erlass der Überwassergebühren zurückkommen und diese für die Zeit von Dezember 2009 bis anfangs Februar 2010 voll verrechnen.

4.2 Die Beschwerdeführerin macht dagegen hauptsächlich geltend, als Inhaberin der betroffenen Leitung hafte die Beschwerdegegnerin für Schäden, die sie durch unsach­gemässe Handhabung, mangelnde Sorgfalt und Kontrolle sowie unzureichenden Unterhalt der Haustechnikanlage verursache. Nach Übernahme des grossen und komplexen Industrieareals mit entsprechend dimensionierten Anlagen und grossem Gefährdungspotenzial sei es äusserst fahrlässig gewesen, trotz des im Dezember 2009 festgestellten sprunghaften Anstiegs im Wasserverbrauch rund 20 Monate untätig zu bleiben. Nach der vom Bezirksrat vorgesehenen Berechnung müsste die WVZ rund 7/8 der Verbrauchs- und Überwassergebühren übernehmen, was angesichts des inzwischen realisierten Arealver­kaufspreises und des Liquidationsüberschusses der Beschwerdegegnerin stossend sei. Es gebe keine Pflicht der WVZ zu einer zweimonatigen Ablesung der Wasserzähler, deren Unterlassen zur Folge habe, dass sämtliche Risiken aus allfälligen Wasserschäden auf Privatgrund zulasten der WVZ gehen sollten. Die unterlassene Zählerablesung bzw. das unterlassene Nachfordern der Zählerstände stehe in keinem Verhältnis zum Verschulden der Beschwerdegegnerin. Die Pflicht zum haushälterischen Umgang mit Trinkwasser sei nicht nur von der WVZ, sondern auch von der Beschwerdegegnerin zu beachten. Ein allfälliger adäquater Kausalzusammenhang zwischen den Unterlassungen der WVZ und dem Schaden der Beschwerdegegnerin sei durch deren eigene Unterlassungen unter­brochen. Mit dem Verzicht auf die Überwassergebühr sei bereits genügend auf die Unter­lassungen der WVZ reagiert worden.

4.3 Die Beschwerdegegnerin hält dagegen, sie sei ihrer Pflicht zum Unterhalt von Haustechnikanlagen gemäss den Vorschriften des Bundes, des Kantons, der WVZ sowie nach den Europäischen Normen und den Richtlinien des Schweizerischen Vereins des Gas- und Wasserfachs ebenso wie nach dem Regelwerk Leitsätze für die Erstellung von Trinkwasserinstallationen nachgekommen. Der Erlös aus dem Verkauf des Areals und der Liquidation der Beschwerdegegnerin begründe keine Zahlungspflicht; ihre wirtschaftlichen Vorteile dürften nicht ohne gesetzliche Grundlage abgeschöpft werden. Die WVZ habe spätestens seit dem 27. November 2007 gewusst, dass die Wasserzähler nicht mehr von der L AG abgelesen würden. Sie hätte daher nicht einfach darauf warten dürfen, dass ihr die Ablesedaten von einer anderen Stelle zugesendet würden, sondern aktiv mit der Beschwerdegegnerin oder der Mitbeteiligten Kontakt aufnehmen und die Zählerablesung an diese delegieren müssen.

4.4 Die Mitbeteiligte macht geltend, bei der fraglichen Leitung könne es sich nicht um eine private Haustechnikanlage handeln, da sie ausserhalb eines Hauses liege. Für den Rohr­bruch gebe es keinen Verursacher. Die Wasserversorgung habe gegen gesetzlich begrün­dete Ablesepflichten verstossen; im Gegensatz dazu fehle eine Pflicht des Privaten zur Selbstablesung. Die Selbstablesung habe vorliegend nur bis Ende September 2007 gedauert und habe danach nicht mehr bei der Beschwerdegegnerin oder der Mitbeteiligten gelegen. Von ihrer Seite habe zwar eine vor Ort tätige Person die fraglichen Zählerstände registriert, niemand habe sich aber nach diesen Zahlen erkundigt, diese interpretiert und den Wasserverlust tatsächlich festgestellt.

5.  

In rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht sind der Beurteilung vorab folgende Feststellun­gen zugrunde zu legen:

5.1 Der Bezirksrat ging im Rekursentscheid übereinstimmend mit den Parteien und zu Recht von einem Bezugsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerde­gegnerin im Sinn von Art. 24 Abs. 1 des Wasserabgabereglements und Art. 31 Abs. 1 der Wasserabgabeverordnung aus.

Für die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit ist es ohne Belang, ob und inwieweit die Beschwerdegegnerin die Verwaltung ihres Areals an die Mitbeteiligte übertrug. Deren Verhalten als Hilfsperson während der massgebenden Zeit des Wasserbezugs ist jedenfalls voll der Beschwerdegegnerin als Wasserbezügerin und Gebührenschuldnerin anzurechnen, weshalb im Folgenden nicht zwischen dem Verhalten der Beschwerdegegnerin und demjenigen der Mitbeteiligten differenziert wird.

5.2 Eigentümerin der gerissenen Wasserleitung war nach dem vom Bezirksrat richtig dargelegten Akzessionsprinzip (vgl. Art. 671 Abs. 1 ZGB in der bis 31. Dezember 2011 geltenden Fassung) und der Auslegung von Art. 2 Abs. 4 und Art. 6 Abs. 1 des Wasser­abgabereglements bzw. nach Art. 19 der Wasserabgabeverordnung die Beschwerde­gegnerin. Massgebend dafür ist die Lage der Leitung auf dem Grundstück der Beschwerdegegnerin und nach dem Wasserzähler, dies entgegen der Auffassung der Mitbeteiligten unabhängig davon, ob sich diese Leitung innerhalb oder ausserhalb eines Gebäudes befindet. Aus dem in Art. 19 Wasserabgabeverordnung verwendeten Begriff "Haustechnik­anlage" lässt sich angesichts der in der genannten Bestimmung selber enthaltenen klaren Definition, welche auf die Lage der Leitungen ab der Einführung in das Gebäude oder in den Wasserzählerschacht Bezug nimmt, nichts anderes schliessen.

5.3 Ursächlich für den von der Beschwerdegegnerin infolge Wasserverlusts nicht nutz­baren Wasserbezug war ein Riss in der privaten Haustechnikanlage; dieser Riss ist, wie sich aus den monatlichen Zählerständen innerhalb des fraglichen Zeitraum vermuten lässt, etwa gegen Mitte Dezember 2009 aufgetreten und zeigte sich in einem exorbitant höheren Wasserverbrauch ab diesem Zeitpunkt.

Der daraus resultierende Wasserverlust hätte durch ein zweimonatliches Ablesen bzw. Einfordern der Zählerstände vonseiten der Beschwerdeführerin aller Wahrscheinlichkeit im Februar 2010 zum Erkennen des Risses geführt und damit die gesamte Dauer des Wasser­verlustes von rund 19,5 Monaten auf eine Dauer von rund 1,5 Monaten verkürzt, d. h. den Wasserverlust in der Grössenordnung von 70–80 % vermindert. Eine aktive eigene Bewirt­schaftung und Interpretation der von der Beschwerdegegnerin monatlich abgelesenen Zählerstände hätte vermutlich sogar bereits im Januar 2010 zum Erkennen des Risses geführt und den Wasserverlust demnach in noch stärkerem Mass reduziert.

6.  

6.1 Das massgebende kommunale Recht bemisst die Verbrauchsgebühren für Frischwasser ausschliesslich nach der Menge des über den Wasserzähler bezogenen Wassers zuzüglich eines Zuschlags für den Bezug von Überwasser. Es lässt dabei keinen Raum für eine Gebührenreduktion bei einem länger nicht entdeckten oder nicht behobenen Wasser­schaden oder bei anderen aussergewöhnlichen Umständen, die dem Bezüger die tatsäch­liche Wassernutzung verunmöglicht haben.

Darin liegt entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin keine Gesetzeslücke. Es entspricht der Logik einer selbsttragenden und vollständig über Gebühren und Beiträge finanzierten Wasserversorgung, wie dies § 29 Abs. 1 bis 3 WWG verlangt, dass sich Ver­brauchsgebühren unabhängig vom konkreten Nutzen des einzelnen Abnehmers an der bezogenen Wassermenge messen. Diese über die Wasserzähler gemessene Wassermenge belastet den Aufwand der Wasserversorgung denn auch im gesamten Umfang und unab­hängig vom tatsächlichen Nutzen einzelner Bezüger. Daher würde sich jeder gebührenfrei gewährte Wasserbezug letztlich über die Gesamtrechnung auf alle Wasserbezüger aus­wirken. Eine planwidrige Unvollständigkeit des Wasserabgabereglements oder der Wasserabgabeverordnung ist nicht ersichtlich. Mit ihrer Unterscheidung zwischen der Versorgungs- und Hausanschlussleitung einerseits und Haustechnikanlage andererseits und den damit verbundenen Unterhaltspflichten verweist die kommunale Regelung ohne erkennbare Lücke auf die verschiedenen Verantwortlichkeitsbereiche. Für allfällige Schäden in den Haustechnikanlagen ist der Leitungseigentümer verantwortlich; ihn trifft daher nicht nur die Pflicht, diese zu reparieren, sondern grundsätzlich auch das Risiko des daraus entstehenden Wasserverlusts. Diese Überlegungen gelten in gleicher Weise nicht nur für die ordentliche Verbrauchsgebühr, sondern auch für die Zuschlagsgebühr für Über­wasserverbrauch, die ihrerseits einem übermässigen Wasserverbrauch entgegenwirken soll.

Räumt das anwendbare kommunale Recht der Verwaltung demnach bei der Gebühren­auflage keinen Ermessenspielraum ein, so lässt dies auch der Rekursinstanz weder Raum für eine Ermessensüberprüfung noch für die Ausübung eigenen Ermessens. Angesichts dieser Rechtslage liesse sich die der Beschwerdeführerin vom Bezirksrat auferlegte Pflicht zur Gebührenreduktion einzig damit begründen, dass die von der Beschwerdeführerin erhobene Gebührenforderung unverhältnismässig ist bzw. dass sie das Äquivalenzprinzip verletzt.

6.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Verwaltungsmassnahme im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel geeignet und erforderlich und nach Abwägung der beidseitigen Interessen auch zumutbar ist. Nach dem Äquivalenz­prinzip, das das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiert, bemisst sich der Wert einer staatlichen Leistung entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (BGE 130 III 225 E. 2.3). Im Bereich der Wasserversorgung vermag das Äquivalenzprinzip allerdings seine gebührenbegrenzende Funktion kaum zu erfüllen, da sich der Nutzen bzw. der Aufwand der Wasserversorgung mangels eines Marktwerts nur schwer bestimmen lässt (vgl. Richard Lötscher, Das Äquivalenzprinzip im Bereich der öffentlichen Abgaben in AJP 2015 S. 469, S. 478; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2642; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, N. 23 zu § 58).

Es ist daher im Folgenden zu prüfen, ob der Bezirksrat die strittige Gebührenforderung der Beschwerdeführerin über Fr. 720'677.20 angesichts der gesamten Umstände des Falles zu Recht als unverhältnismässig erachtete.

6.3 Die öffentliche Wasserversorgung und deren Finanzierung bezwecken unter anderem einen haushälterischen Umgang mit Frischwasser (§ 26 WWG) und die verursacher­gerechte Auferlegung der Kosten der Wasserversorgung (§ 29 Abs. 2 WWG). Im Hinblick auf diesen Zweck erweist sich die strittige Gebührenverfügung ohne Weiteres als geeig­netes und erforderliches Mittel.

Ob sie im Hinblick auf die besonderen Umstände und im Rahmen einer Interessenabwägung auch zumutbar ist, hängt wesentlich davon ab, inwieweit die Beschwerdeführerin, die vom gemessenen Wasserbezug selber nicht im vollen Umfang profitieren konnte, ein Selbstverschulden am hohen Wasserverlust trifft. Demgemäss ist entgegen der Auffassung im Rekursentscheid nicht in erster Linie zu fragen, ob die Beschwerdeführerin Pflichten im Zusammenhang mit der Wasserversorgung verletzt hat oder nicht, sondern, inwieweit die Beschwerdegegnerin bei der gebotenen Aufmerksamkeit den Wasserverlust hätte vermeiden können. Dabei kann immerhin das gebotene Mass der Aufmerksamkeit des Wasserbezügers von den Pflichten der Wasserversorgung abhängen, denn im Rechtsver­kehr darf grundsätzlich jede Partei auf ein gesetzeskonformes Verhalten des Vertrags­partners vertrauen.

Bei der folgenden Prüfung der Zumutbarkeit geht es demnach nicht um Ersatz eines aus dem Riss entstandenen Schadens, was als Frage der Werkeigentümerhaftung und unge­achtet der Person des Geschädigten im Zivilprozess zu entscheiden wäre (§ 1 VRG). Ebenso wenig geht es um eine andere Art der Haftung oder um ein im haftungsrechtlichen Sinn pflichtwidriges Verhalten einer Partei und einen adäquaten Kausalzusammenhang zwischen diesem Verhalten und dem Schaden.

6.4  

6.4.1 Die Datenerhebung bei den werkseigenen Wasserzählern ist grundsätzlich Sache der WVZ, auch wenn sie dabei auf verschiedene Methoden der Ablesung zurückgreifen kann (vgl. Art. 32 und 40 Wasserabgabereglement sowie Art. 33 Abs. 1, 34 Abs. 4 und 35 Abs. 2 Wasserabgabeverordnung). Zähler in der Nenngrösse des vorliegend fraglichen Wasserzählers sind alle zwei Monate abzulesen. Während sich der auf das Wasserabgabereglement stützende Stadtratsbeschluss vom 9. Mai 1984 noch ausdrücklich für eine zweimonatliche Rechnungstellung gegenüber dem Wasserbezüger aussprach, fehlt eine entsprechende Bestimmung im kommunalen Recht seit dem 1. Juni 2010. Die Beschwerdegegnerin leitet daraus zu Recht nicht ab, das längere Ausbleiben von Wasserrechnungen verhindere eine Nachforderung von Wassergebühren. Art. 47 Abs. 3 Wasserabgabeverordnung ermöglicht es denn auch ausdrücklich, Fehler und Irrtümer bei allen Rechnungen und Zahlungen während fünf Jahren zu berichtigen.

Hauptzweck der Ablesung bildet sowohl nach dem System des Wasserreglements als auch der Wasserverordnung in erster Linie der Nachweis des tatsächlichen Verbrauchs als Grundlage der Gebührenrechnung. Dass bei der Zählerablesung gleichzeitig auch ein auffällig hoher Wasserverbrauch entdeckt werden kann und dem Verbraucher gemeldet werden muss (Art. 35 Abs. 5 Wasserabgabeverordnung und Art. 40 Abs. 2 Wasser­reglement, hier erst bei einem wiederholt festgestellten auffällig hohen Wasserverbrauch), erscheint demgegenüber eher als Nebenzweck. Dies dient immerhin dem von § 26 WWG geforderten haushälterischen Umgang mit Trinkwasser, eine Pflicht, die allerdings nicht allein die Wasserversorgung, sondern auch den Wasserbezüger trifft. Art. 22 Abs. 1 Wasserabgabereglement erklärte sogar noch ausdrücklich jede Verschwendung von Wasser als unstatthaft.

Insgesamt muss aber der Umstand, dass die Beschwerdeführerin über insgesamt fast vier Jahre weder den Zähler selber ablas, noch eine Selbstablesung vereinbarte oder Abklärun­gen betreffend allfälliger Stilllegung des Zählers traf, dass also das ganze Geschäft in der internen Kontrolle fast vier Jahre pendent lag, als ein beachtliches Versäumnis der Behörde qualifiziert werden.

6.4.2 Die Beschwerdegegnerin ist Eigentümerin einer komplexen Haustechnikanlage mit teilweise eigener Grundwasserversorgung, zwei Turbinen und mehreren Hydrantenanlagen. Solche Anlagen bedürfen einer professionellen Betreuung, eine Aufgabe, die die Beschwerdegegnerin etwa bei der Umstellung von Grundwasser auf Stadtwasser zur Lagerschmierung im Turbinenhaus auch durchaus wahrnahm. Im Zusammenhang mit den privaten Trinkwasserleitungen sind in besonderem Mass auch unterirdisch verlaufende Leitungen zu überwachen, da Schäden an diesen oftmals nicht nach aussen in Erscheinung treten. Mit der regelmässigen Beobachtung von Wasserzählern, die zu solchen Leitungen führen, steht grundsätzlich ein einfaches Instrument zum Entdecken allfälliger Rohrbrüche zur Verfügung.

Angesichts dieses eigenen Verantwortlichkeitsbereichs durfte die Beschwerdegegnerin sich trotz der grundsätzlich verbindlichen Ableseperioden der Wasserversorgung nicht einfach darauf verlassen, dass der Wasserverbrauch von der Beschwerdeführerin in zwei­monatlichen Abständen kontrolliert und ihr ein auffallend hoher Wasserverbrauch mitge­teilt werde. Dies gilt umso mehr, als sie erkennen musste, dass keine Ablesungen vonseiten der Wasserversorgung durchgeführt oder Rechnungen für den Wasserverbrauch gestellt wurden, und sie gleichzeitig die selber erhobenen Zählerstände nicht weiterleitete. Aus dem E-Mail-Verkehr zwischen der Arealverkäuferin, der Beschwerdegegnerin und der Wasserversorgung vom 27. November 2007 geht hervor, dass die Wasserversorgung nach der Arealübernahme durch die Beschwerdegegnerin für die Wasserzähler im K-Gebiet einen neuen Ansprechpartner bei der Beschwerdegegnerin suchte. Dies lässt darauf schliessen, dass die Beteiligten damals selber von einer Weiterführung der bisher praktizierten Selbstablesung ausgingen, denn bei einer Zählerablesung durch die Wasserversorgung wäre die neue Eigentümerin als blosse Adressatin der Wasser­rechnungen bereits bekannt gewesen. Auch wenn aufgrund der Akten nicht erstellt ist, dass die Beschwerdegegnerin von der bis 2009 praktizierten Selbstablesung durch die früheren Eigentümerinnen tatsächlich wusste, noch eine ausdrückliche Vereinbarung mit der Beschwerdegegnerin über die Selbstablesung vorliegt, ist es jedenfalls nicht nachvollziehbar, welchen Sinn die monatliche Ablesung der Zählerstände haben sollte, wenn diese Daten nicht an die Wasserversorgung weitergeleitet oder wenigstens selber bewirtschaftet und interpretiert wurden. Dies gilt umso mehr, als der ab dem 31. Juli 2009 abgelesene monatliche Wasserverbrauch beim fraglichen Zähler per Ende Dezember 2009 so eklatant angestiegen war, dass dies ohne eigentliche Diffe­renzrechnung ins Auge springen musste, nämlich von 36383,0 auf 36978,0 auf 37958,3 auf 39632,9 auf 40734,6 auf 58557,9.

6.4.3 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin trotz einer fehlenden Vereinbarung über die Selbstablesung zur Kontrolle ihrer unterirdisch verlaufenden Wasserleitung nicht allein auf die zweimonatliche Zählerablesung, Rechnungstellung und Verbrauchsüberwachung durch die Wasserversorgung vertrauen durfte. Indem sie zwar die Zählerstände regelmässig notierte, diese aber nicht im Hinblick auf das nachfolgende Leitungsnetz selber interpretierte, hat sie den hohen Wasserbezug zu einem guten Teil selber zu verantworten. Mit Verzicht auf eine Überwassergebühr über Fr. 626'444.55 entsprechend rund 47 % der gesamten verlangten Wassergebühr von Fr. 1'347'121.75 (Trinkwasser Fr. 720'677.20 und Überwasser Fr. 626'444.55) berücksichtigte die Beschwerdeführerin bereits genügend, dass die Beschwerdegegnerin den hohen Wasserbezug nicht adäquat nutzen konnte und die Wasserversorgung die Zählerstände hätte einfordern oder ablesen und dabei auf den auffällig hohen Wasserverbrauch hinweisen müssen. Die strittige Gebührenrechnung erweist sich damit als verhältnismässig. Für eine Korrektur durch die Rekursbehörde bestand kein Anlass.

6.5 Der Verzugszins von 5 % auf der Gebührenschuld ab dem Datum der Gebührenverfügung am 3. August 2012 (Mahnung) stützt sich auf Art. 47 Abs. 4 der Wasserabgabeverordnung bzw. Art. 34 des Wasserabgabereglements und erweist sich ebenfalls als rechtens.

6.6 Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Demgemäss ist Disp.-Ziff. I des Rekurs­entscheids aufzuheben, und die Verfügung vom 3. August 2012 sowie der Einsprache­entscheid vom 25. September 2013 sind zu bestätigen. Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens sind nunmehr in Abänderung von Disp.-Ziff. II des Rekursentscheids ganz der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, während es bei der Verweigerung einer Parteientschä­digung gemäss Disp.-Ziff. III bleiben kann.

7.  

Bei der Bemessung der Gerichtsgebühr ist gemäss § 65a Abs. 1 VRG und § 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 von einem Streitwert in der Grössenordnung von Fr. 500'000.- bis 550'000.- auszugehen, was zu einer Regelgebühr von Fr. 15'000.- bis Fr. 20'000.- führt. Die Verfahrenskosten sind dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens entsprechend der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Mit ihrem Unterliegen entfällt sowohl für die Beschwerdegegnerin als auch für die Mitbeteiligte ein Anspruch auf Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Die obsiegende Beschwerdeführerin hat ihrerseits keine solche verlangt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. In Aufhebung von Disp.-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 25. September 2014 werden die Verfügung des Vorstehers der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich vom 3. August 2012 und der Einsprache­entscheid des Stadtrats Zürich vom 25. September 2013 wiederhergestellt.

2.    In Abänderung von Disp.-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 25. Sep­tember 2014 werden die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'906.90 der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  15'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      390.--    Zustellkosten,
Fr.  15'390.--    Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …