Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2015.00141

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 8. Juli 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

       vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat C,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Ablehnung der Einbürgerung,

hat sich ergeben:

I.  

A, ein 1993 geborener Ausländer, reiste im Jahr 1998 in die Schweiz ein, wo er vorläufig aufgenommen wurde. Seit 16 Jahren ist er in der Gemeinde C wohnhaft. Im Oktober 2013 ersuchte A um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Nach Prüfung der bundes- und kantonalrechtlichen Mindestanforderungen überwies das Gemeindeamt des Kantons Zürich das Einbürgerungsgesuch am 20. November 2013 an den Gemeinderat C zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht. Dieser lehnte das Einbürgerungsgesuch mit Beschluss vom 31. März 2014 ab, weil es A an der Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung fehle.

II.  

Hiergegen liess A am 25. April 2014 Rekurs beim Bezirksrat D erheben, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 2. Februar 2015 im Sinn der Erwägungen abwies.

III.  

Am 3. März 2015 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Sache an den Gemeinderat C zurückzuweisen mit der Anweisung, ihn in das Gemeindebürgerrecht aufzunehmen; gleichzeitig sei ihm auch für das Verfahren vor dem Bezirksrat eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.

Der Bezirksrat D verwies am 16./17. März 2015 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat C verzichtete am 13./14. April 2015 – ebenfalls auf den Beschluss des Bezirksrats vom 2. Februar 2015 verweisend – ausdrücklich auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Bezirksrats unter anderem betreffend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen durch Gemeindeorgane zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Regelung des Erwerbs sowie Verlusts der Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden findet sich in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) und in der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11). Darüber hinaus sind die Bestimmungen des (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0) zu beachten.

2.2 Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürger­recht (vgl. auch § 20 Abs. 1 GG). Die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts sind dabei nach Art. 20 Abs. 2 KV durch ein Gesetz zu bestimmen. Art. 20 Abs. 3 KV legt allerdings gewisse Mindestanforderungen fest. Demnach müssen Kandidaten und Kandidatinnen für das Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen (lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe können weitergehende Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle Häner/ Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). So gelten derzeit die folgenden Anforderungen: ausländische Personen müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV, vgl. auch § 21a lit. c BüV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21a lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch § 3 Abs. 1 lit. c und § 6 BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

Sind die vorgenannten Anforderungen erfüllt, müssen die Gemeinden im Kanton Zürich ausländische Personen, die in der Schweiz geboren sind, in das Bürgerrecht aufnehmen; nicht in der Schweiz geborene Ausländerinnen und Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren werden den in der Schweiz geborenen in diesem Alter gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 GG).

2.3 Der Beschwerdeführer ist 21-jährig und weist unstreitig den erforderlichen Schulunterricht auf. Daraus ergibt sich, dass er nach Massgabe der vorgenannten kantonalen Bestimmungen im Grundsatz unabhängig von seinem Aufenthaltsstatus einen Rechtsanspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts hat, soweit er die betreffenden Voraussetzungen erfüllt (vgl. Kottusch, Art. 20 N. 5).

Nicht zu den Voraussetzungen zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts an solcherart anspruchsberechtigte Personen zählt dabei nach bisheriger konstanter verwaltungsgericht­licher Rechtsprechung die allgemeine Eignung/Integration im Sinn von Art. 14 BüG bzw. § 21 und § 22 Abs. 1 BüV (jeweils alte Fassung [OS 51, 889 und OS 54, 192]), sodass bei dem auf § 21 GG gestützten Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts nicht auf das Kriterium der (ungenügenden) kulturellen und politischen Integration abgestellt werden darf (vgl. auch BGE 135 I 49 E. 3). Wie die Kammer diesbezüglich mehrmals festgehalten hat, ist die Eignung der gesuchstellenden Person nicht für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu beurteilen, sondern nach Art. 14 BüG durch das Bundesamt für Polizei (Art. 13 Abs. 1 und 5 BüG) für die Einbürgerungsbewilligung und nach § 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit § 32 BüV durch die Direktion der Justiz und des Innern für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts (zum Ganzen VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 3b Abs. 3 – 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2a Abs. 2 – 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 5 – 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 3 – 4. Februar 2009, VB.2009.00014, E. 2.2; bestätigend BGE 135 I 49 E. 3; siehe auch Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 21 N. 2.3; Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrats vom 10. Mai 2006, Dringliche Anfrage [Einbürgerungsverfahren, Ausländer mit Rechtsanspruch auf Einbürgerung, Eignung/Kom­petenz der Gemeinden], S. 2 ff., abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte > KR-Nr. 102/2006 [Protokoll des Regierungsrats vom 10. Mai 2006]). Allerdings bleibt der Gemeinde die Möglichkeit, der Direktion der Justiz und des Innern von ihrer Beurteilung der Eignung der in das Gemeindebürgerrecht Aufgenommenen Kenntnis zu geben, und ist es ihr unbenommen, der Direktion allenfalls die Nichterteilung des Kantonsbürgerrechts zu beantragen (vgl. VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 3b).

2.4 Die vorzitierte Rechtsprechung wurde jedoch in der Vergangenheit nicht nur von Stimmen in der Lehre zum Teil stark kritisiert, sie hat auch verschiedene politische Reaktionen hervorgerufen (vgl. Kottusch, Art. 21 N. 9 mit Hinweisen; Protokoll des Regierungsrats vom 10. Mai 2006, S. 1 ff.). Als der Kantonsrat daher am 22. November 2010 den Erlass eines kantonalen Bürgerrechtsgesetzes beschloss (ABl 2010, 2601 ff.), war vorgesehen, die §§ 20–31 GG aufzuheben und die jugendlichen Ausländerinnen und Ausländern wie dem Beschwerdeführer unter Geltung des bisherigen Rechts gewährten Erleichterungen bei der Integrationsprüfung wegfallen zu lassen (§§ 6 und 27). Das kantonale Bürgerrechtsgesetz wurde jedoch in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 abgelehnt (ABl 2012, 482 ff.), sodass der Regierungsrat am 11. Juni 2014 beschloss, die Bürgerrechtsverordnung zu revidieren (vgl. ABl Nr. 26 vom 27. Juni 2014; RRB Nr. 683/2014). Die revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung traten per 1. Januar 2015 in Kraft und unternehmen nicht nur den Versuch, die Frage der Zuständigkeit der Gemeinden bezüglich der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen zu klären (vgl. § 28 BüV); sie enthalten mit dem neu eingeführten § 21a BüV, welcher wörtlich § 6 der Vorlage zum kantonalen Bürgerrechtsgesetz entspricht (ABl 2010, 2601 ff., 2602), auch eine Neuregelung betreffend die Eignung der gesuchstellenden Personen bzw. die an ihre Integration gestellten Anforderungen. Dem Willen des Verordnunggebers zufolge sollen die Gemeinden insofern gestützt auf § 21a in Verbindung mit § 28 lit. a BüV neu auch für die Integrationsprüfung von Personen mit Anspruch auf Einbürgerung zuständig sein; entgegen der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung soll also auch bei dem auf § 21 GG gestützten Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts auf das Kriterium der (ungenügenden) kulturellen und politischen Integration abgestellt werden dürfen (vgl. Gemeindeamt des Kantons Zürich, Neuerungen im Einbürgerungsverfahren per 1. Januar 2015, Information zur Änderung der kantonalen Bürgerrechtsverordnung [BüV], September 2014, S. 6, abrufbar unter www.gaz.zh.ch > Einbürgerungen > Informationen und Publikationen).

Nach der von der Vorinstanz geschützten Auffassung des Beschwerdegegners gebricht es dem Beschwerdeführer nun vorliegend mangels Erfüllung der "Standortbestimmung Staatskunde" an den gestützt auf § 21a lit. d BüV für die Einbürgerung vorausgesetzten Grundkenntnissen der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der Schweiz, was nach Ansicht der Vorinstanz die Ablehnung seines Gesuchs um Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht rechtfertige. Zu prüfen ist im Folgenden, ob dem Beschwerdeführer die fehlende Eignung bei der Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu Recht entgegengehalten wurde.

3.  

3.1 Gemäss § 49 Satz 2 BüV unterstehen Anordnungen in laufenden Verfahren nach dem Inkrafttreten dem neuen Recht. Die Frage, ob mit dem Begriff des "laufenden Verfahrens" dabei tatsächlich das hängige Einbürgerungsverfahren gemeint ist und daher mit der Vorinstanz festgestellt werden kann, dass über das Gemeindebürgerrecht des Beschwerdeführers noch nicht rechtskräftig entschieden wurde, sodass die revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung auf sein Gesuch Anwendung finden, kann – wie die nach­folgenden Erwägungen zeigen werden – unbeantwortet bleiben.

Die grundsätzliche Anwendbarkeit der revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung wird vom Beschwerdeführer überdies auch nicht infrage gestellt. Er macht jedoch geltend, § 21a BüV sei gesetzeskonform auszulegen und könne § 21 GG nicht derogieren, sodass von im Sinn dieser Bestimmung bedingt anspruchsberechtigten Personen offen-sichtlich kein Integrationsnachweis verlangt werden könne.

3.2 Die revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung sind vom Verwaltungsgericht auf ihre Gesetzmässigkeit hin frei überprüfbar (vgl. Art. 79 KV und Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]; ferner Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 23 ff.; Isabelle Häner in: Häner/ Rüssli/Schwarzenbach, Art. 79 N. 6 f.). Dabei sind die Verordnungsbestimmungen gesetzeskonform auszulegen. Dies ergibt sich aus dem Prinzip, dass kein Rechtssatz einem ranghöheren Rechtssatz widersprechen darf. Die Auslegung der zur Beurteilung stehenden Verordnungsbestimmungen hat sich demnach an den Grundsätzen und Regeln des übergeordneten formellen Gesetzes zu orientieren (vgl. BGE 111 V 310 E. 2b).

3.2.1 Die Ablehnung der Vorlage zum kantonalen Bürgerrechtsgesetz hat zur Folge, dass die geltenden bürgerrechtlichen Bestimmungen des Gemeindegesetzes (2. Titel, §§ 20–31) weiterhin in Kraft bleiben (Weisung des Regierungsrats, ABl Nr. 26 vom 27. Juni 2014, S. 8, ABl Nr. 17 vom 30. April 2015). Auch nach Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung gilt demzufolge (gegenwärtig) unverändert, dass Ausländerinnen und Ausländer im Alter von 16 bis 25 Jahren, welche zwar nicht in der Schweiz geboren wurden, hier aber während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer Landessprache besucht haben, im Recht auf Einbürgerung Schweizer Bürgern gleichgestellt werden (§ 21 Abs. 3 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 und 2 GG), wobei nach § 21 Abs. 3 Satz 2 einzig § 20 Abs. 3 GG vorbehalten bleibt, welcher statuiert, dass das einer ausländischen Person verliehene Gemeindebürgerrecht "zu seiner Gültigkeit der Erteilung des Landrechtes durch den Regierungsrat oder die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion" bedarf.

Die mit Blick auf diese Bestimmung begründete verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, wonach es dem Gemeindegesetz widerspräche, wenn aus § 22 Abs. 1 Satz 1 BüV, welcher entgegen den Bestimmungen im Gemeindegesetz besagt, dass bedingt anspruchsberechtigte Personen im Sinn von § 21 Abs. 2 und 3 GG unter Vorbehalt des Nachweises der Eignung und der Wohnsitzanforderungen gleich wie Schweizer Bürger zu behandeln seien, der Schluss gezogen würde, die Gemeinde könne die Erteilung des Gemeindebürgerrechts mangels Eignung bzw. Integration der gesuchstellenden Person verweigern (VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 3b, und 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2a), hat daher auch unter Geltung der revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung weiterhin Bestand. Daran ändert auch die Einführung der Zuständigkeitsregelung in § 28 BüV sowie die Konkretisierung der Eignungs- bzw. Integrationsvoraussetzungen in §§ 21a f. BüV nichts. Die Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung vermögen den Regelungen des Gemeindegesetzes das Bürgerrecht betreffend nicht zu derogieren. So können unbefristete Erlasse einzig durch spätere Erlasse gleicher oder höherer Stufe ausser Kraft gesetzt werden (BGE 130 I 140 E. 4.3.2, 112 Ia 136 E. 3c; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 24 N. 10). Entsprechend hielt selbst der Regierungsrat noch im Jahr 2006 zutreffend fest, dass allein der Gesetzgeber die Möglichkeit habe, die Aufnahme anspruchsberechtigter Personen in das Gemeindebürgerrecht vom Nachweis der Integration abhängig zu machen; solange § 21 GG jedoch in Kraft sei, seien die Gemeinden verpflichtet, das Einbürgerungsverfahren nach den Vorgaben des Verwaltungsgerichts durchzuführen und nötigenfalls anzupassen (vgl. Protokoll des Regierungsrats vom 10. Mai 2006; so auch Kottusch, Art. 21 N. 9).

Statuiert daher § 28 lit. a BüV, dass die Prüfung, ob eine gesuchstellende Person ausreichend integriert sei (§ 21a BüV) und über Sprachkenntnisse gemäss § 21b BüV verfüge, neu der Gemeinde obliege, kann dies nach dem Gesagten unter dem Gesichtspunkt der gesetzeskonformen Auslegung nur bezüglich der Gesuche von Ausländerinnen und Ausländern gelten, welche nicht unter § 21 Abs. 2 und 3 GG fallen. Es mag zwar zutreffen, dass die Gemeindeorgane für diese Aufgabe generell besser geeignet sind als die Zentralbehörden. Die Begründung einer Gemeindezuständigkeit für die Prüfung der Integration auch bei (bedingt) anspruchsberechtigten Personen im Sinn von § 21 GG bedürfte aber der Grundlage in einem formellgesetzlichen Erlass zumindest in Form einer Kompetenzdelegation zur Änderung der geltenden bürgerrechtlichen Bestimmungen im Gemeindegesetz an den Verordnunggeber.

3.2.2 Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach welcher die Integration bei (bedingt) anspruchsberechtigten Personen im Sinn von § 21 GG nicht für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu beurteilen sei, erweist sich im Übrigen auch als verfassungskonform. So unterbleibt die Prüfung des Vertrautseins mit den hiesigen Verhältnissen im Sinn von Art. 20 Abs. 3 lit. c KV bei diesen Personen nicht einfach, sondern wird nach Art. 14 BüG durch das Bundesamt für Polizei (Art. 13 Abs. 1 und 5 BüG) für die Einbürgerungsbewilligung und nach § 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit § 32 BüV durch die Direktion der Justiz und des Innern für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts vorgenommen, durch welches ja das Gemeindebürgerrecht erst seine Gültigkeit erlangt. Im Übrigen erscheint verfassungskonform, dass der gesetzlichen Regelung wohl die Annahme zugrunde liegt, nach fünfjährigem Besuch des Unterrichts auf Volks- oder Mittelschulstufe sei ein Gesuchsteller oder eine Gesuchstellerin hinreichend mit den hiesigen Verhältnissen vertraut (vgl. Kottusch, Art. 20 N. 5 S. 240).

3.3 Die Gesuchsablehnung durch den Beschwerdegegner und der diese bestätigende Re­kursentscheid der Vorinstanz erweisen sich demnach unter Berücksichtigung des geltenden Rechts insoweit als rechtsverletzend, als sie sich auf seine angeblich unzureichenden Grundkenntnisse der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der Schweiz bzw. die mangelnde Integration des Beschwerdeführers stützen.

4.  

4.1 Eine Voraussetzung für die Pflicht zur Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht ist demgegenüber nach § 21 Abs. 3 in Verbindung mit den §§ 21 Abs. 2 und Abs. 1 GG, dass sich der Beschwerdeführer "selber zu erhalten vermag". Der Beschwerdegegner hat das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers daher abweisen dürfen, wenn er ohne Rechtsverletzung zum Schluss gekommen ist, dass jenem die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit fehle.

Nach § 5 Abs. 2 BüV gilt die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen der Bewerbenden voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also insbesondere Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Kranken-, Alters- und Hinterbliebenen- sowie Invaliden- und Arbeitslosenversicherung (VGr, 19. März 2014, VB.2013.00836, E. 4.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Für die Beurteilung der ökonomischen Situation eines Bewerbers sind sowohl die gegenwärtigen finanziellen Verhältnisse als auch die Aussichten für die Zukunft massgebend (siehe auch Gemeindeamt des Kantons Zürich, Handbuch Einbürgerungen, Version vom 27. März 2015, abrufbar unter www.gaz.zh.ch > Einbürgerungen > Informationen und Publikationen, S. 75; BGE 135 I 49 E. 3). Daher können grundsätzlich auch Lehrlinge oder Studierende, die das berufliche Rüstzeug für den späteren Broterwerb haben, in das Bürgerrecht aufgenommen werden (VGr, 29. April 2009, VB.2009.00111, E. 2.1.1 mit Hinweisen).

4.2 Der Beschwerdeführer absolvierte nach Beendigung der obligatorischen Schulzeit und dem Besuch einer Berufswahlschule während eines Jahres eine Lehre, welche er im Sommer 2014 mit der Gesamtnote 5,2 abschloss. Vor Verwaltungsgericht unbestritten ist diesbezüglich, dass es sich bei dieser Lehre, welche der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung noch nicht abgeschlossen hatte, – entgegen den Erwägungen des Beschwerdegegners in der Ausgangsverfügung – um eine Ausbildung nach Art. 17 des Berufsbildungsgesetzes (SR 412.10) handelt. In Anbetracht dieses Umstands sowie der Tatsache, dass die Mehrkosten der Ausbildung des Beschwerdeführers von der Invalidenversicherung finanziert wurden, liess sich somit bereits die Begründung des abweisenden Einbürgerungsentscheids des Beschwerdegegners nicht mit den kantonalrechtlichen Einbürgerungsvorschriften vereinbaren (vgl. VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00113, E. 3). Gleiches gilt – wie es nachfolgend aufzuzeigen gilt – für die Ausführungen der Vorinstanz in diesem Zusammenhang.

Seit dem 1. September 2014 ist der Beschwerdeführer im Rahmen eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses im Stundenlohn (20.- Franken/Stunde) bei einem Unternehmen beschäftigt. Gemäss Ziff. 2.2 des Arbeitsvertrags vom 2. September 2014 beträgt die normale Arbeitszeit des Betriebs 44 Stunden pro Woche und hat der Arbeitnehmer keinerlei Anspruch auf dieses Zeitpensum. Der vom Arbeitgeber des Beschwerdeführers ausgestellten Arbeitsbestätigung kann demgegenüber entnommen werden, die vertragliche wöchentliche Arbeitszeit des Beschwerdeführers betrage 44 Stunden. Aus den Akten geht entsprechend hervor, dass der Beschwerdeführer von Ende August 2014 bis Ende Februar 2015 unter Berücksichtigung der Weihnachtsfeiertage jeweils mindestens 44 Stunden/Woche gearbeitet und dabei einen durchschnittlichen Nettolohn zwischen Fr. 3'500.- und Fr. 4'000.- pro Monat erzielt hat (27 Wochen à 44 Stunden à 20 Franken). Selbst wenn mit der Vorinstanz strikt auf den Wortlaut des Arbeitsvertrags und nicht auf die Bestätigung des Arbeitgebers des Beschwerdeführers abgestellt und von einer "Arbeit auf Abruf" ausgegangen würde, ergäbe sich daher, dass ein dem Beschwerdeführer in Zusammenhang mit einem allfälligen plötzlichen Rückgang seiner Arbeitseinsätze erwachsender temporärer Verdienstausfall in Anbetracht der Konstanz der Anzahl während der letzten Monate geleisteter Arbeitsstunden gemäss der herrschenden Rechtsprechung durch die Arbeitslosenversicherung ausgeglichen würde (vgl. EVGer, 26. Juli 2007, C 266/06, und 9.10.2001, C 9/01). Der Beschwerdeführer verfügt somit derzeit über ein gesichertes Einkommen, welches ihm ermöglicht, selbständig für seine Lebenskosten aufzukommen und daneben ein Sparguthaben zu äufnen. Sein Einkommen vermöchte sein Existenzminimum sodann auch dann noch abzudecken, wenn sich der Beschwerdeführer künftig entschliessen sollte, bei seinen Eltern, bei denen er bislang wohnt und an deren Mietkosten er einen Betrag von Fr. 400.-/Monat leistet, auszuziehen und sich eine eigene Wohnung zu suchen. Zwar stiege sein monatlicher Grundbedarf bei einem Auszug gemäss den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) auf Fr. 986.- an (SKOS, Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, 5. A. inkl. Ergänzungen 12/14, abrufbar unter www.skos.ch > SKOS-Richtlinien > Richtlinien-konsultieren, Ziff. B 2.2). Zuzüglich seiner monatlichen Fixkosten von Fr. 800.- blieben ihm aber immer noch über Fr. 1'700.- für die Wohnungsmiete und das Zurücklegen eines monatlichen Sparbetrags.

4.3  Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensunterhalt selber bestreiten kann. Er ist weder ein Fürsorgefall noch stellt er ein erhebliches Fürsorgerisiko dar. Sein Einbürgerungsgesuch kann deshalb nicht unter Hinweis auf die fehlende wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit abgelehnt werden.

5.  

Da die übrigen Einbürgerungsvoraussetzungen unbestrittenermassen erfüllt sind, ist die Beschwerde gutzuheissen und der Beschwerdegegner einzuladen, den Beschwerdeführer ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.

6.  

Der Beschwerdeführer erscheint nach dem Dargelegten sowohl bei der Vorinstanz als auch vor Verwaltungsgericht obsiegend. Die Kosten des Rekurs- sowie des Beschwerdeverfahrens sind daher ausgangsgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Dem Beschwerdeführer ist für das vorinstanzliche und das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dabei ist vom Grundsatzentscheid des Gesetzgebers auszugehen, dass auch in Fällen, in denen eine Parteientschädigung gewährt wird, keine kostendeckende Entschädigung auszurichten, sondern lediglich der objektiv notwendige Rechtsverfolgungsaufwand zu ersetzen ist, das heisst diejenigen Parteikosten, die zur sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls objektiv unerlässlich sind (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 64). Der vom Rechtsvertreter des Beschwerdeführers vor der Vorinstanz bezifferte Aufwand für das Rekursverfahren in Höhe von insgesamt Fr. 3'556.60 (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) ist dabei hinreichend zu würdigen (zum Ganzen VGr, 24. Februar 2010, VB.2009.00423, E. 11.2 f. mit ausführlicher Begründung und weiteren Hinweisen). Bei der Festlegung der Parteientschädigung Berücksichtigung zu finden hat daneben aber auch, dass der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren den gleichen Rechtsvertreter wie im Beschwerdeverfahren beauftragt hatte und sich hier wie dort im Wesentlichen die gleichen Rechtsfragen stellten, sodass der Vertreter für die Beschwerdeschrift teils auf die früheren Eingaben zurückgreifen konnte. Sodann ist zu beachten, dass sich der Umfang des Aktenmaterials, welches zu bearbeiten war, in Grenzen hielt und vor Verwaltungsgericht zudem nur ein einziger Schriftenwechsel stattfand. In Anbetracht dieser Umstände erscheint angemessen, die Parteientschädigung für das vorinstanzliche und das verwaltungsgerichtliche Verfahren auf gesamthaft Fr. 2'500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer festzusetzen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 31. März 2014 und des Bezirksrats D vom 2. Februar 2015 werden aufgehoben.

       Der Beschwerdegegner wird eingeladen, den Beschwerdeführer in das Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.

       Die Rekurskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren von insgesamt Fr. 2'500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …

 

 

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Nach der Meinung einer Minderheit des Spruchkörpers sind die Zürcher Gemeinden auch in Fällen von (ordentlichen) Einbürgerungen, auf welche das kantonale Gesetzesrecht einen Anspruch einräumt (§ 21 Abs. 2 und 3 GG), (sowohl) berechtigt (als auch verpflichtet), die Frage der Vertrautheit mit den hiesigen Verhältnissen (Integration) zu prüfen. Die diesbezügliche Praxis des Verwaltungsgerichts, welche den Gemeinden eine solche Prüfung untersagt (oben E. 2.3), wäre dieser Auffassung zufolge aus den nachfolgenden Überlegungen aufzugeben. Dabei kann offenbleiben, was dies für den Ausgang des vorliegenden Einzelfalls bedeuten würde.

1. Wohl lässt der Wortlaut von § 21 GG (in seiner hier massgeblichen Fassung vom 8. Juni 1997 [OS 54, 267]) vermuten, dass die Gemeinden bei Einbürgerungsgesuchen von jungen Ausländern, welche die Kriterien von Abs. 3 erfüllen, keine anderen Voraussetzungen prüfen dürften als die in Abs. 1 für die Einbürgerung von Schweizern genannten, zu welchen die Integration unstreitig nicht gehört. Losgelöst vom reinen Wortlaut und unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte ergibt sich indessen ein anderes Bild: In seiner Weisung vom 17. April 1996 führte der Regierungsrat zum (gleich lautenden) Entwurf des heutigen § 21 Abs. 3 GG aus, zwar verlören die Gemeinden das ihnen bis anhin bei der Einbürgerung junger Ausländer zustehende, weitgehend freie Ermessen; nachgewiesenermassen schlecht beleumdete oder offensichtlich in die hiesigen Verhältnisse nicht integrierte Bewerber könnten indessen auch unter den neuen Bestimmungen abgelehnt werden (ABl 1996, 945 ff., 947, Ziff. 3.2 am Ende; ebenso unter Berufung auf diese Quelle Thal­mann, § 21 N. 3.2). Im Ratsplenum äusserte sich der Präsident der vorberatenden Kommission, Kantonsrat Christian Bretscher, zu dieser von der Kommission einstimmig unterstützten Vorlage wie folgt (Prot. KR 1995–99, S. 5648): "Ausschlaggebend für diese einheitlich positive Haltung der Kommissionsmitglieder ist nicht zuletzt die Tatsache, dass die Gemeinden Bewerberinnen und Bewerber auch künftig ablehnen können, wenn diese erwiesenermassen schlecht beleumdet oder offensichtlich hier nicht integriert sind." Diese Lesart der infrage stehenden Bestimmung blieb in der Folge im Rahmen der weiteren Debatte im Kantonsrat unbestritten (vgl. Prot. KR 1995–99, S. 5647–5653 sowie S. 6837). Mit Blick auf die Entstehungsgeschichte steht damit keineswegs fest, dass der Gesetzgeber den Gemeinden eine Prüfung der Integrationsvoraussetzung der Bewerber im Falle von § 21 Abs. 3 GG verwehren wollte; im Gegenteil spricht vieles dafür, er habe der Bestimmung gerade im Bewusstsein darum bzw. unter der Bedingung zugestimmt, die Gemeinden dürften auch weiterhin eine solche Prüfung durchführen. Die Hauptstossrichtung dieser Bestimmung, die auf eine Gegenrechtskonvention vom 16. Dezember 1994 unter Kantonen zurückgeht, welche in der eidgenössischen Volksinitiative vom 12. Juni 1994 über die erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer (BBl 1993 IV 564 bzw. 1994 III 1251) unterlagen, lag denn auch primär darin, die minimale kantonale Wohnsitzdauer auf zwei Jahre herabzusetzen, auf eine Mindestwohnsitzdauer in den Gemeinden zu verzichten und (auf Verordnungsstufe) die Einbürgerungsgebühren für diese Kategorie von einbürgerungswilligen jungen Ausländern zu reduzieren (vgl. ABl 1996, 945 ff.), nicht aber auf das Integrationserfordernis in diesen Fällen schlechthin zu verzichten. Insofern findet eine Auslegung von § 21 Abs. 3 GG, wonach bei Bewerbern dieser Ausländergruppe kein Raum mehr für eine Prüfung der Integration durch die Gemeinde verbleibe bzw. diese im Sinn einer gesetzlichen Vermutung (Fiktion) als ohne Weiteres gegeben anzusehen sei, in der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung keine Stütze.

2. Unabhängig von den vorstehenden Überlegungen zur Auslegung von § 21 Abs. 3 GG liegt mit dem im Zuge der Totalrevision der Kantonsverfassung erlassenen und auf den 1. Januar 2006 in Kraft getretenen Art. 20 Abs. 3 KV eine gegenüber § 21 Abs. 2 und 3 GG (in Kraft seit 1. Dezember 1997) neuere Bestimmung vor, welche als direkt anwendbare und gegenüber dem einfachen Gesetzesrecht zudem höherrangigere Norm der genannten Bestimmung des Gemeindegesetzes vorgeht, und zwar aus folgenden Gründen:

2.1 Gemäss Art. 20 Abs. 2 KV bestimmt das Gesetz im Rahmen des Bundesrechts abschliessend die Voraussetzungen für den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts. Damit soll diese Regelungsmaterie einerseits kantonalisiert und andererseits auf Stufe des formellen Gesetzes angesiedelt werden (Kottusch, Art. 20 N. 3). Nicht zuletzt vor dem Hintergrund dieses spezifischen Gesetzesvorbehalts verabschiedete der Kantonsrat am 22. November 2010 ein kantonales Bürgerrechtsgesetz (vgl. dazu die zugehörige Weisung in ABl 2009, 2503), welches indessen in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 scheiterte (Hinweise oben in E. 2.4). Damit blieb es bei der bisherigen Rechtslage, welche der Vorgabe von Art. 20 Abs. 2 KV insofern nicht entspricht, als zahlreiche Bestimmungen materiellen Gehalts auf Verordnungs- (kantonale Bürgerrechtsverordnung) statt Gesetzesstufe (Gemeindegesetz) angesiedelt sind. Der Verfassunggeber begnügte sich indessen nicht mit der reinen Zuweisung der Rechtssetzungsbefugnis an den Gesetzgeber, sondern entschied sich dafür, in der Verfassung selber Mindestvoraussetzungen für die Einbürgerung vorzusehen (vgl. zu diesem bewussten und im Verfassungsrat einlässlich diskutierten Entscheid Kottusch, Art. 20 N. 4 mit Protokollhinweisen). Diese finden sich in Art. 20 Abs. 3 KV.

2.2 Unstreitig bezieht sich Art. 20 Abs. 3 KV auf alle ordentlichen Einbürgerungen im Sinn von Art. 12 ff. BüG, also auch auf jene Fälle, für welche das kantonale Recht – wie dies § 21 Abs. 2 und 3 GG tut – einen Anspruch auf Einbürgerung vorsieht (Kottusch, Art. 20 N. 5, sowie derselbe, Vorb. zu Art. 20–21 N. 3). Im Protokoll des Verfassungsrates findet sich denn auch ausdrücklich der Hinweis, dass die verfassungsrechtlichen Schranken von Art. 20 Abs. 3 lit. a–c KV auch im Falle von Einbürgerungen mit Rechtsanspruch gemäss § 21 Abs. 2 und 3 GG gelten sollen (Protokoll des Zürcher Verfassungsrates, 52. Sitzung, 11. Juni 2004, S. 2796 f.). Aus dem systematischen Zusammenhang von Abs. 3 und Abs. 2 von Art. 20 KV ergibt sich weiter, dass die in Abs. 3 genannten Mindestvoraussetzungen sowohl für die Erteilung des Kantons- als auch des Gemeindebürgerrechts gelten. Die Bestimmung von Art. 20 Abs. 3 KV ist im Übrigen hinreichend deutlich und klar abgefasst ("Personen, die […] eingebürgert werden wollen, müssen […]"), sodass von einer unmittelbar und sofort anwendbaren Verfassungsnorm und nicht bloss von einer einfachen Vorgabe programmatischen Charakters für den Gesetzgeber im Rahmen des nach Abs. 2 noch zu erlassenden Einbürgerungsgesetzes auszugehen ist (im Ergebnis ebenso Kottusch, Art. 20 N. 5 S. 240). Gleiches gilt etwa für die im Gemeindegesetz nicht vorgesehene Voraussetzung angemessener Kenntnisse der deutschen Sprache (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV), was zur Folge hat, dass der gemäss § 21 Abs. 3 GG erforderliche Schulunterricht nicht in einer beliebigen Landessprache, sondern in Deutsch besucht worden sein muss; auch in jenem Bereich geht die neuere Verfassungsnorm der älteren Gesetzesbestim­mung vor (so übereinstimmend Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 21 N. 2; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 909; Kottusch, Art. 20 N. 7).

2.3 Gleiches muss auch für Art. 20 Abs. 3 lit. c KV gelten, wonach Personen, die eingebür­gert werden wollen, mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein müssen. Dieses Kriterium verlangt, dass der Einbürgerungskandidat in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert und mit den hiesigen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist, wozu auch Kenntnisse der Grundzüge der schweizerischen Staats- und Gesellschaftsordnung gehören (Kottusch, Art. 20 N. 9). Gehört das Integrationserfordernis damit zu den verfassungsrechtlichen Mindestvoraussetzungen der Erteilung des Kantons- wie auch des Gemeindebürgerrechts, kann es einer Gemeinde nicht nur nicht verwehrt sein, diese Voraus­setzung zu prüfen, sondern sie ist zu einer solchen Prüfung vielmehr gar von Kantonsverfassung wegen verpflichtet. Alles andere – insbesondere eine dem Kanton vorbehaltene, stellvertretende Prüfung der Integrationsvoraussetzung – trüge der selbständigen Bedeutung des Gemeindebürgerrechts neben dem kantonalen Bürgerrecht, wie es für den Kanton Zürich insbesondere in Art. 20 Abs. 1 KV zum Ausdruck gebracht wird (vgl. zu den verworfenen Alternativansätzen, welche dem Gemeindebürgerrecht einen geringeren Stellenwert beizumessen beabsichtigten, Kottusch, Art. 20 N. 1), zu wenig Rechnung. Soweit § 21 Abs. 3 GG – entgegen dem soeben (unter 1) zu den Absichten des Gesetzgebers Ausgeführten – so verstanden werden will, dass dadurch eine entsprechende Prüfung durch die Gemeinde ausgeschlossen werden sollte, würde dieser Bestimmung demzufolge durch die neuere und höherrangige Norm von Art. 20 Abs. 3 lit. c KV derogiert. Eine Gemeinde ist mithin nicht verpflichtet, einen Kandidaten im Geltungsbereich von § 21 Abs. 3 GG auch dann zur Einbürgerung in ihr Gemeindebürgerrecht vorzusehen, wenn die Voraussetzungen nach Art. 20 Abs. 3 lit. c KV dafür nicht gegeben sind.

3. Ergänzend anzumerken bleibt Folgendes: Wie erwähnt wird die direkte und sofortige Anwendbarkeit von Art. 20 Abs. 3 KV als genügend bestimmte Norm bejaht (soeben 2.2). Die Pflicht zur direkten Anwendbarkeit der Kantonsverfassung ergibt sich aus Art. 136 KV (Madeleine Camprubi in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Vorb. zu Art. 135–145 N. 13; in Bezug auf Art. 20 Abs. 3 KV Kottusch, Art. 20 N. 5 S. 240). Diese Pflicht gilt insbesondere nicht nur für die rechtssetzenden, sondern auch für die rechtsanwendenden Behörden; beim Fehlen entsprechender Ausführungsvorschriften sind die Rechtsanwendungsorgane nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, die Verfassung in richterlicher Lückenfüllung direkt anzuwenden; eine allgemeine Weitergeltung des bisherigen, verfassungswidrig gewordenen Rechts, bis die erforderlichen Ausführungsvorschriften erlassen würden, ist nicht vorgesehen. Auch für die Zürcher Kantonsverfassung wird dabei übergangsrechtlich dem Regierungsrat die Kompetenz zuerkannt, provisorische Übergangsregelungen auf
Verordnungsstufe aufzustellen, wenn der Gesetzgeber verfassungsrechtlich erforderliche Ausführungsvorschriften nicht erlassen hat (zum Vorstehenden Camprubi, Art. 136 N. 9).

Wie erwähnt, entspricht die weiter geltende altrechtliche kantonale Einbürgerungs-gesetzgebung (in Gemeindegesetz und kantonaler Bürgerrechtsverordnung) weder all-gemein (hinsichtlich der von Art. 20 Abs. 2 KV geforderten Normstufe) noch in Bezug auf die Einbürgerungskriterien von Art. 20 Abs. 3 KV im Kontext von § 21 Abs. 3 GG den kantonsverfassungsrechtlichen Vorgaben. Damit war es dem Regierungsrat als Verordnunggeber übergangsrechtlich bis zum Inkrafttreten eines noch ausstehenden kantonalen Einbürgerungsgesetzes unbenommen, übergangsrechtlich gesetzesdero-gierendes Verordnungsrecht zu erlassen, ansonsten ein verfassungswidriger Zustand weiterhin andauern würde. Einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf es dazu, soweit – wie vorliegend – direkt anwendbares, übergeordnetes Verfassungsrecht zur Diskussion steht, nach hier vertretener Auffassung entgegen der Mehrheitsmeinung (oben E. 3.2.1 am Ende) deshalb gerade nicht. Insofern sind auch die vom Regierungsrat neu eingefügten bzw. revidierten Bestimmungen auf Verordnungsstufe (§ 21a in Verbindung mit § 28 lit. a BüV in der Fassung vom 11. Juni 2014 [OS 69, 353]) nicht zu beanstanden. Das darin Geregelte ergibt sich freilich bereits aus dem Vorrang von Art. 20 Abs. 3 KV gegenüber § 21 Abs. 2 und 3 GG (oben 2), weshalb die Bestimmungen im vorliegenden Zusammen-hang lediglich deklaratorischen bzw. klarstellenden Charakters sind.