Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2015.00356

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 21. Oktober 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert. 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat Rüti,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Stimmrechtsrekurs,

hat sich ergeben:

I.  

Anlässlich des 100-Jahr-Jubiläums der Gasversorgung Rüti beschloss der Gemeinderat Rüti am 16. Dezember 2014, den Anteil des Biogases bei den Erdgaslieferungen der Gemeindewerke Rüti für das Jahr 2015 um 5 % zu erhöhen und die damit einhergehenden Kosten zulasten der laufenden Rechnung der Erdgasversorgung zu bewilligen.

II.  

Am 10. April 2015 erhob A Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Hinwil. Er machte sinngemäss geltend, den Stimmberechtigten der Gemeinde Rüti sei zu Unrecht das Mitspracherecht bezüglich des Entscheids des Gemeinderats über die Ausrichtung eines "Jubiläumsgeschenks" an die Gasbezüger in Höhe von "mehrere[n] hunderttausend Franken" vorenthalten worden, und beantragte im Sinn einer vorsorglichen Massnahme die sofortige Einstellung der für die Haushalte kostenlosen Biogaslieferungen der Gemeindewerke. Zudem beanstandete er, die Aktivbürger seien erst im April 2015 über das Vorhaben informiert worden; vorab habe keine Kommunikation stattgefunden, obwohl den Erdgaslieferungen der Gemeindewerke Rüti bereits seit dem 1. Januar 2015 5 % mehr Biogas beigemischt werde.

Unter dem 20. Mai 2015 beschloss der Bezirksrat, auf den Stimmrechtsrekurs von A nicht einzutreten, den Gemeinderat Rüti jedoch aufsichtsrechtlich anzuweisen, den Beschluss vom 16. Dezember 2014 unverzüglich nach den Vorschriften gemäss § 68b des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) amtlich zu publizieren und die Einspeisung des zusätzlichen Biogasanteils unverzüglich und bis zum Eintritt der Rechtskraft des öffentlich bekanntzumachenden Gemeinderatsbeschlusses vom 16. Dezember 2014 einzustellen.

III.  

Am 9. Juni 2015 reichte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein mit dem Antrag, es sei der Beschluss des Bezirksrats "zu korrigieren" und sein Stimmrechtsrekurs vom 10. April 2015 materiell zu behandeln.

Der Bezirksrat verzichtete am 12. Juni 2015 ausdrücklich auf Vernehmlassung. Gleichzeitig wies er darauf hin, dass der Rekursentscheid zufolge eines Kanzleiversehens mit dem falschen Datum versehen worden sei; korrektes Beschlussdatum sei der 2. Juni 2015. Der Gemeinderat Rüti verzichtet am 21./22. Juni 2015 ausdrücklich auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG und § 151a Abs. 1 GG ist es für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche bezirksrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.

1.2 Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG), sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend insofern zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als er sich gegen den Entscheid der Vorinstanz richtet, auf seinen Rekurs vom 10. April 2015 nicht einzutreten.

Aufsichtsrechtliche Massnahmen eines Bezirksrats können demgegenüber nur dann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn sie einer anfechtbaren Verfügung gleichkommen, indem sie für Gemeinden oder Privatpersonen eine Betroffenheit im Sinn von § 21 VRG begründen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86). Ob dies hier für den Beschwerdeführer bezüglich der aufsichtsrechtlichen Anweisungen der Vorinstanz an den Beschwerdegegner zutrifft, ist fraglich. Die Frage kann jedoch offengelassen werden, geht aus der Beschwerdebegründung und dem zweiten Teil des Beschwerdeantrags doch klar hervor, dass sich die Beschwerde ausschliesslich gegen den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz richtet.

1.3 Der Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner sodann mangelhafte Kommunikation bzw. Information der Öffentlichkeit vor. Sinngemäss erhebt er damit eine Aufsichtsbeschwerde (besser: Aufsichtsanzeige). Die Aufsichtsanzeige ist im Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht geregelt. Zuständig für die Behandlung dieses Rechtsbehelfs ist grundsätzlich die der fraglichen Amtsstelle hierarchisch übergeordnete Behörde (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 72 ff.). Das Verwaltungsgericht hat auch indirekt keine Aufsicht über den Beschwerdegegner. Soweit der Beschwerdeführer seine Eingabe vom 13. Mai/9. Juni 2015 (auch) als Aufsichtsanzeige gegen den Beschwerdegegner verstanden haben will, ist darauf mangels Zuständigkeit nicht einzutreten. Von einer Überweisung der Eingabe an eine allenfalls zuständige obere Aufsichtsinstanz kann ebenfalls abgesehen werden, ist doch die Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde nicht fristgebunden, weshalb die Pflicht zu deren Weiterleitung nach § 5 Abs. 2 VRG entfällt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 48).

1.4 Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit der genannten Einschränkung einzutreten.

2.  

In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf den Rekurs des Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten ist.

2.1 Nach § 19 Abs. 1 lit. c VRG können Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, mit Rekurs angefochten werden (Stimmrechtssachen; vgl. ferner § 151a Abs. 1 GG).

Der Beschwerdeführer rügte bei der Vorinstanz der Sache nach, der Beschwerdegegner habe mit dem Beschluss vom 16. Dezember 2014 seine Finanzkompetenzen überschritten. Im Voranschlag 2015 sei kein entsprechender Posten aufgeführt. Aus der Medienmitteilung des Beschwerdegegners sei zudem nicht ersichtlich, wie viel das dem Beschluss zugrundeliegende Vorhaben letztlich kosten werde; es sei aber davon auszugehen, dass das Jubiläumsgeschenk mehrere Hunderttausend Franken kosten werde, was die Kompetenzen des Beschwerdegegners bei Weitem übersteige. Sinngemäss machte der Beschwerdeführer somit geltend, der Beschluss über die mit der Jubiläumsaktion einhergehenden Ausgaben falle in die Kompetenz der Gemeindeversammlung (vgl. Art. 11 lit. c Ziff. 3 der Gemeindeordnung der Gemeinde Rüti vom 25. September 2005 [Gemeindeordnung]; vgl. auch Art. 17 Ziff. 1 und 2 e contrario Gemeindeordnung), das heisst der Gesamtheit der stimmberechtigten Einwohner der Gemeinde Rüti (§ 40 GG). Die Einhaltung der kommunalen Kompetenzordnung gemäss der Gemeindeordnung der Gemeinde Rüti wird durch den Grundsatz der Gewaltenteilung geschützt; dessen Verletzung kann grundsätzlich mit einem Rekurs in Stimmrechtssachen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. c VRG gerügt werden (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 111; Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 4.2.3.4; vgl. ferner BGr, 17. August 2004, 1P.59/2004, E. 1.1). Die Vorinstanz hat den Rekurs des Beschwerdeführers daher – entgegen dem Hinweis auf § 152 GG statt § 151a GG in der Rekursbegründung – zu Recht als Stimmrechtsrekurs entgegengenommen.

2.2 In Stimmrechtssachen gilt eine auf fünf Tage verkürzte Rekursfrist (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Frist beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Aktes zu laufen, bei Fehlen einer solchen Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der Anordnung; fehlt es auch an einer amtlichen Veröffentlichung, beginnt der Fristenlauf nach der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung (§ 22 Abs. 2 VRG).

2.2.1 Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, unterliess es der Beschwerdegegner, den angefochtenen Entscheid nach der Beschlussfassung amtlich zu publizieren. Über das beschlossene Geschäft in groben Zügen informiert wurde die Stimmbevölkerung der Gemeinde Rüti mithin lediglich mittels Publikation eines Artikels betreffend das Jubiläumsgeschenk für die Erdgaskunden der Gemeindewerke in der Dorfzeitung "Rütner" vom 10. April 2015; gleichentags erhob der Beschwerdeführer Rekurs bei der Vorinstanz. Im Rekursverfahren brachte er jedoch vor, bereits am 23. Dezember 2014 Kenntnis vom Beschluss des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 erlangt zu haben. Als Mitglied der Rechnungsprüfungskommission der Gemeinde Rüti sei er am fraglichen Datum im Rahmen einer Kommissionssitzung über den Ausgabenbeschluss des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 bzw. die Ausgabenbewilligung in Dispositiv-Ziff. 3 dieses Beschlusses in Kenntnis gesetzt worden (vgl. Art. 53 Abs. 2 Gemeindeordnung). Er habe sich indes mit Blick auf seine Schweigepflicht veranlasst gesehen, mit der Beschreitung des Rechtswegs bis zur Publikation des Beschlusses vom 16. Dezember 2014 zuzuwarten (vgl. etwa folgende Beschwerdepassage: "Für mich galt die Schweigepflicht als Behördenvertreter bis zur tatsächlichen Kommunikation der Gemeinde, worauf ich gleichentags aktiv wurde ohne weitere Zeit verstreichen zu lassen."). Die Vorinstanz kommt vor diesem Hintergrund zum Schluss, der Beschwerdeführer könne sich nicht mehr als vier Monate nach Kenntnisnahme des beanstandeten Gemeinderatsbeschlusses mittels Stimmrechtsrekurs dagegen wehren, weshalb die Rekursfrist als verpasst zu gelten habe.

Wie die nachstehenden Ausführungen zeigen, kann den Erwägungen der Vorinstanz zum massgeblichen Zeitpunkt des Beginns des Fristenlaufs nicht gefolgt werden. Gemäss der Kaskadenordnung in § 22 Abs. 2 VRG gilt der Zeitpunkt der tatsächlichen Kenntnisnahme lediglich bei Fehlen einer rechtsgenügenden Mitteilung sowie einer amtlichen Veröffentlichung als fristauslösend (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 14 und 20). Wird ein das Anfechtungsobjekt bildender behördlicher Beschluss nicht offiziell publiziert, sondern die Öffentlichkeit via Pressemitteilung informiert, kann unter Umständen alternativ auf das Datum der Veröffentlichung in den Medien abgestellt werden (vgl. Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 329 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 394). Nur wenn eine Behörde einen Beschluss fasst und diesen in der Folge überhaupt nicht gehörig publiziert, es folglich an einem exakt bestimmbaren Zeitpunkt für den Beginn des Fristenlaufs fehlt, beginnt die Frist dann, wenn die rekurrierende Person "mit gewisser Zuverlässigkeit davon Kenntnis erhält" (vgl. zum Ganzen Hiller, S. 342 f. mit Hinweisen).

2.2.2 Vorliegend unterblieb nicht nur die amtliche Veröffentlichung des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014; die Öffentlichkeit wurde auch nicht mittels offizieller Pressemitteilung über die Beschlussfassung informiert. So vermag der am 10. April 2015 im Rütner publizierte Text den Anforderungen an eine Medienmitteilung nicht zu genügen. Darin wird der Anschein erweckt, die Gemeindewerke Rüti hätten von sich aus den Entschluss gefasst, ihren Gaskunden im Jahr 2015 5 % Biogas zu schenken; dass der Beschwerdegegner hierüber zuvor einen (Ausgaben-)Beschluss gefasst hat, geht daraus nicht hervor. Eine offizielle Mitteilung des Beschwerdegegners liegt damit gerade nicht vor.

Diese Auffassung wird auch von der Vorinstanz geteilt. Entsprechend weist sie den Beschwerdegegner im Rahmen des Rekursentscheids aufsichtsrechtlich an, seinen Beschluss vom 16. Dezember 2014 unverzüglich nach den Vorschriften von § 68b GG amtlich zu publizieren und die Einspeisung des zusätzlichen Biogasanteils bis zum Eintritt der Rechtskraft des öffentlich bekanntzumachenden Gemeinderatsbeschlusses vorsorglich einzustellen. Die Vorinstanz selbst veranlasste somit die Setzung des fristauslösenden Moments im Sinn von § 22 Abs. 2 VRG. Veröffentlicht der an die – unterdessen in Rechtskraft erwachsene (oben 1.2) – aufsichtsrechtliche Weisung gebundene Beschwerdegegner seinen Beschluss vom 16. Dezember 2014, fehlte es nicht länger an einem exakten Zeitpunkt für den Beginn des Fristenlaufs. Der Zeitpunkt der Veröffentlichung des Beschlusses gälte als fristauslösend. Dies muss auch bezüglich des Stimmrechtsrekurses des Beschwerdeführers gelten. Die mangelhafte Publikation des beanstandeten Beschlusses darf ihm nicht zum Nachteil gereichen, zumal er nach Kenntnisnahme des Beschlusses vom 16. Dezember 2014 nicht einfach untätig blieb und die gesetzlich vorgeschriebene Information der Bevölkerung hierüber abwartete. Er unternahm vielmehr die – unter Berücksichtigung des von ihm in gutem Treuen angenommen Schutzbereichs seines Amtsgeheimnisses – gebotenen Schritte. Seinen unbestritten gebliebenen Angaben zufolge erkundigte sich der Beschwerdeführer bereits im Januar 2015 mündlich beim zuständigen Mitarbeiter der Gemeindewerke, wann bezüglich des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 eine Information der Bevölkerung stattfinde. Am 20. Februar 2015 wandte er sich zudem an den verantwortlichen Gemeinderat und ersuchte um Auskunft darüber, weshalb die "Einspeisung von 5 % Biogas und die damit verbundenen ausserordentlichen Ausgaben geheim gehalten" würden bzw. wann die Öffentlichkeit über den Beschluss vom 16. Dezember 2014 in Kenntnis gesetzt werde. Beide Male habe man ihm in Aussicht gestellt, eine Kommunikation finde in Bälde statt. Als die Veröffentlichung des Beschlusses auch in der Folge unterblieb, wandte er sich an die Vorinstanz. Erst sein Rechtsmittel veranlasste diese denn auch zum aufsichtsrechtlichen Einschreiten.

Es geht nicht an, dass die Vorinstanz etwa denjenigen Stimmberechtigten der Gemeinde Rüti, welche spätestens seit der medialen Berichterstattung über den Rekursentscheid sowie die Veröffentlichung eines Gemeinderatsberichts zum Thema am 22. Juni 2015 (abrufbar unter www.rueti.ch > Politik > News/Mitteilungen > Gemeinderatsberichte > Archiv 2015) ebenfalls Kenntnis vom Beschluss des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 haben, mit dem – in diesem Punkt unangefochten gebliebenen – Rekursentscheid die Möglichkeit einräumt, innert fünf Tagen nach der aufsichtsrechtlich angeordneten Veröffentlichung dieses Beschlusses Stimmrechtsrekurs zu erheben, dem Beschwerdeführer diese Möglichkeit handkehrum aber verwehrt. Einzig beim Beschwerdeführer auf die Kenntnisnahme und nicht auf die Veröffentlichung des Gemeinderatsbeschlusses abzustellen, ist denn auch im Interesse der Rechtssicherheit nicht angezeigt. So wurde die Wirksamkeit bzw. die Vollstreckung des beanstandeten Beschlusses mit dem Rekursentscheid ohnehin bis auf Weiteres aufgeschoben. Gewissheit darüber, ob die am 16. Dezember 2014 beschlossene Biogaseinspeisung erfolgen darf oder nicht, besteht in jedem Fall erst mit Eintritt der Rechtskraft des öffentlich bekanntzumachenden Gemeinderatsbeschlusses.

2.3 Zusammenfassend ist unter den konkreten Umständen für den Beginn des Laufs der Stimmrechtsrekursfrist nicht auf die Kenntnisnahme des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 durch den Beschwerdeführer abzustellen. Die Rekursfrist beginnt stattdessen auch für ihn erst mit der vorzunehmenden amtlichen Veröffentlichung bzw. Mitteilung des Gemeinderatsbeschlusses zu laufen.

Die Rekursfrist hat demzufolge bis zum heutigen Tag noch nicht zu laufen begonnen, weshalb der Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers vom 10. April 2015 verfrüht eingereicht wurde und darauf – wenn auch aus einem anderen Grund – nicht einzutreten gewesen wäre (vgl. BGr, 14. Februar 2003, 1P.15/2003, E. 2). Da die Vorinstanz allerdings in diesem Fall mit ihrer aufsichtsrechtlichen Anweisung indirekt selbst die Ursache für das Nichteintreten gesetzt hätte und mangels anderweitiger Anhaltspunkte in den Akten davon auszugehen ist, der Beschwerdeführer halte an seinen im Rekursverfahren vorgebrachten Rügen fest, erwiese sich ein Nichteintreten vorliegend als überspitzt formalistisch. Im Übrigen ist hier der erstinstanzliche Entscheid schon gefällt worden. Es liegt somit keine Situation vor, in der zweifelhaft ist, ob der Entscheid überhaupt zustande kommen werde, und einem Eintreten auf das verfrüht erhobene Rechtsmittel steht auch in Anlehnung an die jüngere bundesgerichtliche Rechtsprechung in Stimmrechtssachen nichts entgegen (vgl. BGr, 2. November 2010, 1C_483/2010, E. 1). Die Vorinstanz ist deshalb gehalten, den Stimmrechtrekurs des Beschwerdeführers bis zur Veröffentlichung des beschwerdegegnerischen Beschlusses vom 16. Dezember 2014 pendent zu halten und hernach materiell zu beurteilen, um den Beschwerdeführer nicht dem Risiko auszusetzen, dass die Angelegenheit infolge eines Fristversäumnisses materiell nicht beurteilt werden könnte.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde – soweit darauf einzutreten ist – mit Rücksicht auf die gesamten Umstände gutzuheissen, der Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Behandlung des Stimmrechtsrekurses des Beschwerdeführers an die Vorinstanz zurückzuweisen.

4.  

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vor-liegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

5.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedegutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Rekurs-entscheid vom 2. Juni 2015 wird aufgehoben und die Angelegenheit zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.               2'000.--;       die übrigen Kosten betragen:
Fr.                    60.--        Zustellkosten,
Fr.               2'060.--        Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an…