Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2015.00365

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 30. Juli 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Martin Kayser, Ersatzrichterin Nicole Tschirky, Gerichtsschreiberin Laura Diener.

 

 

 

In Sachen

 

 

Firma A, vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

Flughafen Zürich AG,

Beschwerdegegnerin,

 

und

 

E AG, vertreten durch RA F,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Submission,

hat sich ergeben:

I.  

Die Flughafen Zürich AG eröffnete mit Ausschreibung auf Simap vom 31. Oktober 2014 ein selektives Submissionsverfahren betreffend Planung, Herstellung, Lieferung und Montage eines Engineered Materials Arresting Systems (EMAS) für die Flughafenpiste 28. Beim EMAS handelt es sich um einen Abschnitt am Pistenende, auf welchem ein nicht rechtzeitig zum Stillstand gekommenes Flugzeug mittels besonderer Bodenmaterialisierung gestoppt wird. Mit Beschluss vom 13. Februar 2015 wurden die drei bewerbenden Firmen zur 2. Stufe (Angebotsphase) zugelassen. Bezüglich der in der 2. Stufe eingegangenen Angebote erfolgte der Zuschlag am 2. Juni 2015 an die E AG in G zum Preis von Fr. 7'998'868.80.

II.  

Die Firma A gelangte mit Beschwerde vom 12. Juni 2015 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Zuschlagsverfügung aufzuheben und das Angebot der Zuschlagsempfängerin vom Submissionsverfahren auszuschliessen. Der Zuschlag sei der Beschwerdeführerin zu erteilen, eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie namentlich, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die Flughafen Zürich AG und die Mitbeteiligte E AG ersuchten mit Beschwerdeantworten vom 29. Juni 2015, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Mit der Replik vom 16. Juli 2015 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Eine weitere Eingabe zur aufschiebenden Wirkung deponierte die Beschwerdeführerin am 23. Juli 2015.

Am 17. Juni 2015 wurde der Vergabebehörde ein Vertragsschluss bis zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung einstweilen untersagt. Mit Präsidialverfügung vom 2. Juli 2015 wurde der Beschwerdeführerin teilweise Einsicht in die Akten gewährt und Frist zur Sicherstellung der Verfahrenskosten angesetzt. Sie bezahlte die Kaution am 9. Juli 2015.

Die Kammer erwägt:

1.  

Vergabeentscheide können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren finden die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) Anwendung.

2.  

2.1 Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen ihren Ausschluss aus dem Vergabeverfahren legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.2 Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, das Konkurrenzangebot der Mitbeteiligten sei aus dem Verfahren auszuschliessen. Dringt sie mit dieser Rüge durch, so würde die Beschwerdeführerin mit ihrem Angebot (Fr. 9'448'222.95) als zweitplatzierte Bewerberin auf den 1. Rang vorrücken. Ihre Eignung wird von den anderen Verfahrensbeteiligten nicht infrage gestellt. Die Beschwerdelegitimation ist zu bejahen.

2.3 Schliesslich hat die Beschwerdeführerin die ihr mit Verfügung vom 2. Juli 2015 auferlegte Prozesskaution rechtzeitig bezahlt. Sämtliche Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

3.  

3.1 Für die Offerierung ihrer Leistungen in der Angebotsphase hat die Mitbeteiligte – wie bereits in der Selektionsphase – als Subunternehmerin die Firma H aufgeführt. Dazu wurde erläutert, dass die Firma H für die Mitbeteiligte die Ingenieurleistungen erbringe; Grundgerüst des Vertrags mit der Firma H sei ein Bauingenieurvertrag gemäss SIA Norm 103.

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin verstösst der Beizug der Firma H durch die Mitbeteiligte gegen die Teilnahmebedingungen, wie sie von der Beschwerdegegnerin in der Selektionsphase (1. Stufe) formuliert wurden:

"Die Ausschreibung richtet sich an in der Planung, Herstellung, Lieferung und im Bau von EMAS tätige Unternehmungen.

Bietergemeinschaften sowie Subunternehmer für Spezialgebiete sind zugelassen. Hauptelemente, die die Funktionalität des EMAS sicherstellen, müssen jedoch vollumfänglich durch den Anbieter geliefert werden.

Die im Antrag auf Teilnahme gewählte Organisation ist für die Angebotsphase beizubehalten. Im Falle von Leistungserbringungen durch Subunternehmer verbleibt die alleinige Verantwortung für Leistungserbringung und Funktionalität des EMAS gegenüber der Flughafen Zürich AG beim Anbieter. Die Beteiligung einer Firma als Einzelanbieter oder Partner an mehr als einem Angebot ist nicht gestattet. Eine Mehrfachbeteiligung von Spezialisten/Sub-unternehmern ist zugelassen.

[…]"

3.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin wurden die Hauptelemente zur Sicherstellung der Funktionalität des EMAS durch die Subunternehmerin Firma H und nicht, wie verlangt, durch die Anbieterin selbst erbracht. Demzufolge hätte die Mitbeteiligte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen; die Eignungskriterien seien aufgrund von § 4a Abs. 1 lit. a IVöB-BeitrittsG nicht erfüllt. Es stellt sich die Frage, ob die von der Mitbeteiligten gewählte Organisationsstruktur nach Absatz 2 von Ziffer 3.4 der Generellen Ausschreibungsbedingungen (Teil A) zulässig ist. Als unklar erscheint insbesondere, ob Absatz 2 verlangt, dass die anbietende Firma sämtliche in Absatz 1 genannten vier Tätigkeiten als Hauptelemente selbst erfüllen muss.

3.3 Durch die Formulierung von Absatz 2, wonach Subunternehmer für Spezialgebiete zugelassen werden, kommt zunächst zum Ausdruck, dass als Subunternehmer namentlich Unternehmen infrage kommen, die auf bestimmten Gebieten Spezialisten sind. Vorliegend handelt es sich um die Erstellung eines Bauwerks. Damit läge es an sich auf der Hand, dass für die Ingenieurarbeiten – wie vorliegend – Spezialisten eines Drittunternehmens beigezogen werden, welche die Planung und Überwachung des Bauwerks übernehmen. In der vorliegenden Sache erscheinen die Ingenieurleistungen jedoch durchaus als ein zentrales Element. Die massgebende Rolle der Firma H zeigen auch deren Erläuterungen zum Projekt Flughafen Zürich im Newsletter, welchen die Beschwerdeführerin zu den Akten gegeben hat. Darin weist die Firma H darauf hin, dass sie für das Projekt einen Partner gefunden habe, nämlich die Mitbeteiligte, weshalb sie in der Lage sei, zu offerieren, zu liefern und zu installieren.

Vor diesem Hintergrund erweisen sich die Ausführungen der Beschwerdegegnerin, die von der Mitbeteiligten beigezogene Subunternehmerin Firma H leiste im Sinn von Ziffer 3.4 Absatz 2 der erwähnten Submissionsunterlagen keine Hauptelemente zur Sicherstellung der Funktionalität des EMAS, als nicht nachvollziehbar. Die von der Mitbeteiligten gewählte Organisationsstruktur erfüllt die gestellten Anforderungen nicht.

3.4 Dies führt allerdings nicht ohne Weiteres zum Ausschluss des Angebots der Mitbeteiligten. Unabhängig von den gegenläufigen privaten Interessen der Konkurrenten ist mit Bezug auf die öffentlichen Interessen zu beachten, dass die Submissionsbestimmungen insbesondere den wirksamen Wettbewerb fördern sollen (Art. 1 Abs. 3 lit. a IVöB; vgl. auch Galli et al., S. 10 Rz. 16 zur bundesrechtlichen Zweckbestimmung). Vorliegend haben sich bereits für die Selektionsphase lediglich drei Unternehmen zur Einreichung einer Bewerbung entschlossen. Die Wirksamkeit des Wettbewerbs ist unter diesen Umständen schon von Vornherein beträchtlich eingeschränkt.

Weiter bleibt mit der Formulierung von Ziffer 3.4 Absatz 2 der Generellen Ausschreibungsbedingungen (Teil A) faktisch wohl jedes Unternehmen vom Vergabeverfahren ausgeschlossen, welches die Arbeiten gemäss Absatz 1, also die Planung, die Herstellung, die Lieferung und den Bau des infrage stehenden Pistenabschnitts, nicht selbst ausführt. Das Angebot der Beschwerdeführerin erfüllt deshalb die Bedingungen nicht vollständig: Als Spezialistin auf dem Gebiet EMAS arbeitet die Beschwerdeführerin mit einem Schweizer Bauunternehmen zusammen; auch der Einbau des Materials, der offenbar durch das Bauunternehmen erfolgt, stellt ein Hauptelement des Auftrags dar. Zudem wird mit der Anforderung gemäss erwähnter Ziffer 3.4 beispielsweise auch jedes Unternehmen ausgeschlossen, das keine Produkte, wie sie für EMAS nötig sind, selbst herstellt. Ziffer 3.4 der Generellen Ausschreibungsbedingungen (Teil A) hätte bei der gegebenen Marktlage wohl nur erfüllt werden können, wenn das Angebot durch eine Bietergemeinschaft vorgelegt worden wäre. Weder die Mitbeteiligte noch die Beschwerdeführerin haben eine solche Organisationsform gewählt. Angesichts des sehr beschränkten Marktes in diesem Bereich wäre ein Ausschluss des Angebots der Mitbeteiligten wegen der Nichteinhaltung von Ziffer 3.4 der Generellen Ausschreibungsunterlagen (Teil A) unter den vorliegenden Umständen mit dem Gebot der Gewährung eines wirksamen Wettbewerbs nicht vereinbar gewesen.

3.5 Sodann wäre bei dieser Sachlage eine Rückweisung zur Neuausschreibung mit einer weitergehenden Zulassung von Subunternehmen oder einer anderweitig offeneren Gestaltung der Teilnahmebedingungen nicht zielführend: Die anbietenden Gruppen hätten dann die nach Art. 11 lit. c IVöB unerwünschte Möglichkeit, ihr Angebot in Kenntnis der Angebotssumme des jeweiligen Konkurrenten anzupassen. Dazu kommt hier, dass die Beschwerdeführerin durchaus eine vergleichbare Angebotsstruktur gewählt hat wie die Mitbeteiligte; sowohl beim Angebot der Beschwerdeführerin wie auch beim Angebot der Mitbeteiligten werden die Bauarbeiten durch ein Schweizer Bauunternehmen und die EMAS-spezifischen Teile durch ein spezialisiertes ausländisches Unternehmen erbracht. Der Unterschied liegt im Wesentlichen in der Ausgestaltung der Organisation: Während beim Angebot der Mitbeteiligten das spezialisierte Unternehmen als Subunternehmen auftritt, ist es beim Angebot der Beschwerdeführerin gerade umgekehrt, indem dort das auf EMAS spezialisierte Unternehmen als Hauptanbieterin auftritt. Inwiefern der Umstand, dass beim Angebot der Beschwerdeführerin das Bauunternehmen als Subunternehmerin wirkt, zu einer Verteuerung führen sollte, ist allerdings nicht ersichtlich und wird auch von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert dargelegt. Zudem ist im vorliegenden Fall gewährleistet, dass die Haftung gegenüber der Vergabebehörde vollumfänglich beim offerierenden Unternehmen liegt. Ein Verstoss gegen das Gebot der Gleichbehandlung der Anbieterinnen (Art. 1 Abs. 3 lit. b und Art. 11 lit. a IVöB) liegt deshalb nicht vor, zumal weder die Mitbeteiligte noch die Beschwerdeführerin die Eignungsbedingung vollumfänglich bzw. klar erfüllen.

3.6 Die Zulassung der Organisationsstruktur mit der Mitbeteiligten als Anbieterin und der Firma H als Subunternehmerin erweist sich damit als rechtsbeständig.

4.  

4.1 Eignungskriterien umschreiben die Anforderungen, die an die Anbietenden gestellt werden, um zu gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind (VGr, 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 6a = RB 2000 Nr. 70 = BEZ 2000 Nr. 25, auch zum Folgenden). Die Vergabebehörde hat nach § 22 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) objektive Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur Beurteilung der Eignung der Anbietenden festzulegen (Abs. 1); die Eignungskriterien betreffen insbesondere die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische und organisatorische Leistungsfähigkeit der Anbietenden (Abs. 2). Sie müssen sich auf die ausgeschriebene Leistung beziehen. Es dürfen deshalb nur solche Eignungsnachweise verlangt werden, die im Hinblick auf die geforderte Leistung erforderlich sind. Innerhalb dieser Grenzen steht der Vergabebehörde bei der Festlegung, Gewichtung und Bewertung der einzelnen Eignungskriterien ein weiter Ermessenspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf (VGr, 11. April 2014, VB.2014.00179, E. 4.1, mit Hinweisen; Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB; vgl. auch § 50 Abs. 2 VRG; Galli et al., S. 241, Rz. 564). Ein grosses Ermessen gilt namentlich beim Entscheid der Vergabestelle darüber, ob eine Referenzarbeit mit der ausgeschriebenen Leistung als vergleichbar erachtet wird (Galli et al., S. 241 f., Rz. 565).

Die einschlägige Erfahrung der Anbieterinnen ist ein sachliches Kriterium zur Beurteilung der Qualität ihrer Leistungen. Sie kann namentlich dazu geeignet sein, die in der Submissionsverordnung unter anderem genannte fachliche und organisatorische Leistungsfähigkeit (§ 22 Abs. 2 SubmV) zu belegen. Der nötige Auftrags- und Leistungsbezug ist regelmässig gegeben, wenn die geforderten Referenzprojekte vom Umfang und den Anforderungen her mit dem ausgeschriebenen Auftrag vergleichbar sind (VGr, 9. Mai 2012, VB.2011.00676, E. 4.1). Soweit die gestellten Anforderungen durch die Bedürfnisse der vorgesehenen Beschaffung begründet sind, ist ihre Verwendung grundsätzlich zulässig und sachgerecht, auch wenn damit eine gewisse Bevorzugung etablierter Unternehmungen einhergeht (VGr, 1. September 2003, VB.2003.00181, E. 2c). Nicht zulässig ist es allerdings, den wirksamen Wettbewerb durch ungerechtfertigt strenge Eignungsanforderungen über Gebühr einzuschränken (VGr, 11. April 2014, VB.2014.00179, E. 4.3; 9. Mai 2012, VB.2011.00676, E. 4.2).

4.2 Gemäss den Unterlagen zur Angebotsphase war mindestens eine Referenz anzugeben, die mit dem ausgeschriebenen Projekt in Planung oder Bau hinsichtlich Objektcharakter (technisches Verfahren, Bauvolumen, Komplexität, Organisationsstruktur, ähnlicher Terminplan etc.) vergleichbar ist.

4.2.1 Für die Subunternehmerin Firma H nennt das Angebot der Mitbeteiligten die Installation eines neuen EMAS am Flughafen I auf einer Fläche von 51,8 m x 76,2 m, ausgeführt im Herbst 2014. Für das eigene Unternehmen führt die Mitbeteiligte die "Vorfeldsanierung 6. Etappe" am Flughafen J an, gebaut in den Jahren 2013 und 2014. In der 1. Phase hat die Mitbeteiligte für dieses Referenzobjekt als Bausumme einen Betrag von ähnlicher Grössenordnung wie der vorliegende Auftrag genannt.

Die Beschwerdeführerin bezeichnet diese Referenzen als ungenügend, weshalb ein weiterer Ausschlussgrund vorliege.

4.2.2 In welcher Art und Weise die Erstellung des EMAS am Flughafen in I durch die Firma H im Detail erfolgte, ist nicht massgeblich; entscheidend ist, dass es sich jedenfalls auch um ein EMAS-Projekt gehandelt hat, welches zudem von der Grössenordnung vergleichbar ist mit dem vorliegenden. Die Beschwerdeführerin räumt denn auch ein, dass die Firma H am Flughafen I Planerin, Herstellerin und Lieferantin des EMAS gewesen sei.

Die Referenz für die Mitbeteiligte selbst betraf ein volumenmässig ähnlich grosses Projekt am Flugfeld des Flughafens J, welches während laufendem Flugbetrieb und mit Nachtarbeit auszuführen war.

Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz diese Referenzen als ausreichend taxiert und damit der Mitbeteiligten – unter Beizug der Subunternehmerin – die Eignung zur Vornahme der infrage stehenden Arbeiten unter diesem Aspekt zubilligt.

4.3 Ähnliches gilt für die Schlüsselpersonen. Die Referenzen für die Schlüsselpersonen müssen mit dem ausgeschriebenen Projekt hinsichtlich Objektcharakter (technisches Verfahren, Bauvolumen, Komplexität, Organisationsstruktur, gedrängtes Terminprogramm, etc.) vergleichbar sein.

Die Mitbeteiligte hat für die Ingenieurarbeiten Personen aufgeführt, welche sich mit EMAS befasst haben bzw. bei der Firma K in der Schaumglasentwicklung und -herstellung tätig waren. Der vorgesehene Gesamtprojektleiter, der Design-/Entwick­lungsingenieur und der vorgesehene Experte für Aviatik geben als Referenz die EMAS-Erstellung am Flughafen I an. Die für die Mitbeteiligte selbst als Bauführer genannte Person verzeichnet als Referenz die erwähnte Flugfeldsanierung am Flughafen J. Damit erfüllt das Angebot der Mitbeteiligten auch hinsichtlich der Schlüsselpersonen die verlangten Anforderungen.

5.  

Mit der Beschwerde wird weiter geltend gemacht, dass die Mitbeteiligte die Mussanforderungen an das Projektmanagement nicht erfülle; es bestünden Zweifel, ob Firma H die zwingenden Anforderungen an die Aufrechterhaltung des Betriebs während der Bauzeit tatsächlich erfüllen könne.

Die Ausschreibungsunterlagen verlangen zur Aufrechterhaltung des regulären Flugbetriebs, dass die Arbeiten nachts zwischen 23.30 und 6.30 Uhr ausgeführt werden.

In der Offerte hat die Mitbeteiligte als Beispiel für die Arbeitsorganisation ein Programm eingereicht. Danach beginnen die eigentlichen Arbeiten um 23.30 Uhr und enden unter Einrechnung einer Reserve um 6.00 Uhr; eingangs der Notfallplanung wurde sodann darauf hingewiesen, dass die Arbeiten für die Erstellung des EMAS ausschliesslich nachts zwischen 23.30 und 6.30 Uhr stattfinden. Damit kommt die Offerte den Vorgaben der Ausschreibungsunterlagen nach. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin vermögen keinen begründeten Verdacht auf falsche oder irreführende Angaben durch die Mitbeteiligte zu erwecken.

Auch unter diesem Aspekt ist das Vorliegen eines Ausschlussgrundes wegen fehlender Eignung zu verneinen. Dasselbe gilt für den Ausschlussgrund wegen falscher Auskunft.

6.  

6.1 Gemäss Ziffer 3.9 der Ausschreibungsunterlagen (Stufe 2) wurde zum Nachweis der Eignung unter anderem die "Zertifizierung des angebotenen Systems" verlangt. Ferner wurde in Teil D Ziffer 3.1, Punkt 004 der Submissionsunterlagen festgehalten: "The supplier shall deliver all relevant certificates available (i.e. EMAS certified by FAA), including a documentation of the certification process.". Schliesslich wurde gemäss Formulierung in Beilage 10 (Zertifikate) ein Zertifikat der FAA oder einer nationalen Luftaufsichtsbehörde verlangt.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Mitbeteiligten fehle die erforderliche Zertifizierung betreffend EMAS.

6.2 Für das EMAS-Produkt der Firma K liegt unter einer Bedingung betreffend die technische Ausführung eine positive Beurteilung durch die Federal Aviation Administration (FAA) vor. Eine entsprechende FAA-Zertifizierung stellt die Beschwerdeführerin denn auch nicht in Abrede. Von der Firma K liegt sodann eine Bestätigung vor, wonach der Firma H sämtliche Rechte übertragen wurden, um das von der Firma K entwickelte EMAS-Konzept zu offerieren und auszuführen. Demnach bezieht die Mitbeteiligte nicht das Endprodukt von der Firma K; vielmehr wird dieses – wie von der Beschwerdegegnerin dargelegt – vor Ort erstellt. In der Tat lässt sich nicht mit Sicherheit beurteilen, ob dieses Produkt schlussendlich dem zertifizierten System der Firma K entsprechen wird. Indes fällt massgeblich ins Gewicht, dass das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) zum Schluss gekommen ist, dass mit dem Projekt der Mitbeteiligten und von Firma H aus luftfahrtspezifischer Sicht (safety) ein bewilligungsfähiges Projekt für das EMAS vorliegt. Vor diesem Hintergrund durfte die Beschwerdegegnerin im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums von einer Eignung des vorgeschlagenen Systems ausgehen und auf ein förmliches Zertifikat verzichten.

7.  

Im Präqualifikationsentscheid vom 13. Februar 2015 wurde neben der Beschwerdeführerin und einem M Unternehmen die E AG für die 2. Stufe zugelassen. Aus dem Umstand, dass in diesem Entscheid hinter dem Firmennamen der Mitbeteiligten die Herkunft (Schweiz) aufgeführt war, ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht abzuleiten, dass die Bezeichnung "Schweiz" Teil des Gesellschaftsnamens wäre. Dies ergibt sich einerseits daraus, dass ein solcher Firmennamen nicht existiert, anderseits aus dem Umstand, dass auch für die anderen Bewerberinnen nach dem Namen das jeweilige Herkunftsland angeführt ist.

Der Hauptsitz der E AG befindet sich in L. Das Angebot wurde nicht vom Hauptsitz, aber durchaus von dieser Unternehmung eingereicht, nämlich von deren Zweigniederlassung in G. Ebenso wie bei der zur 2. Stufe zugelassenen Unternehmung handelt es sich auch bei der Anbieterin in der 2. Stufe um die E AG. Die Identität ist gegeben.

8.  

Zusammenfassend erweist sich der vorinstanzliche Verzicht auf einen Ausschluss des Angebots der Mitbeteiligten als rechtsbeständig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich zu prüfen, ob die Rügen der Beschwerdeführerin rechtzeitig erfolgt sind.

Das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung wird damit gegenstandslos.

9.  

Die Verteilung der Gerichtskosten richtet sich gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG primär nach dem Unterliegen. Auch wenn die Beschwerde abzuweisen ist, erschiene es hier jedoch unbillig, der Beschwerdeführerin die gesamten Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die Vergabebehörde hat durch die unklare Formulierung von Ziffer 3.4 der Generellen Ausschreibungsunterlagen (Teil A) das Beschwerdeverfahren verursacht. Es rechtfertigt sich daher, die Kosten des Gerichtsverfahrens nach dem Verursacherprinzip der Beschwerdegegnerin zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Zwei Drittel der Gerichtskosten sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit der geleisteten Kaution zu verrechnen; der Restbetrag wird der Beschwerdeführerin rückvergütet. Entsprechend ihrem Unterliegen hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Hingegen hat sie die Mitbeteiligte für die Aufwendungen im Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen. Der Vergabebehörde bleibt eine Parteientschädigung versagt, da sie in der Sache zwar obsiegt, das Verfahren jedoch verursacht hat.

10.  

Der geschätzte Auftragswert übersteigt den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert (Art. 1 lit. c der Verordnung des WBF vom 2. Dezember 2013 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2014 und 2015 [SR 172.056.12]). Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG); andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 18'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      150.--   Zustellkosten,
Fr. 18'150.--   Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 2/3 auferlegt und mit der geleisteten Kaution verrechnet; der Restbetrag wird der Beschwerdeführerin rückvergütet. 1/3 der Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Mitbeteiligten eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils. Im Übrigen werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …