Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2015.00607

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 18. November 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde E, vertreten durch den Gemeinderat E,

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Staat Zürich, vertreten durch die Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Forderung aus Versorgertaxe,

hat sich ergeben:

I.  

A. B, geboren 2000, wurde im September 2011 in der Gemeinde E – wo sie sich bei ihrer Grossmutter aufhielt – für die Primarschule angemeldet. Am 22. Dezember 2011 informierte die Schulpflege E die Vormundschaftsbehörde, dass B im Unterricht Auffälligkeiten zeige, welche auf eine Verwahrlosung schliessen liessen. Mit Beschluss vom 27. März 2012 errichtete die Vormundschaftsbehörde für B eine Beistandschaft und entzog der Mutter die elterliche Obhut.

Am 5. Juli 2012 ersuchte das ausserkantonale Kinderheim C den Kanton Zürich um eine Kostenübernahmegarantie für einen ab 8. August 2012 geplanten Aufenthalt von B. In der Folge leistete die Gemeinde E für die Versorgertaxe von Fr. 230.- pro Tag (inklusive Elternbeitrag) eine bis 31. Dezember 2012 gültige subsidiäre Kostengutsprache. Mit Schreiben vom 8. November 2012 liess die Gemeinde E an das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) des Kantons Zürich gelangen und geltend machen, B habe seit dem 1. Februar 2012 ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in der Stadt Zürich, weshalb diese Kostengutsprachen leisten müsse. Das AJB bat die Stadt Zürich mit Schreiben vom 16. November 2012 um Kostengutsprache für die Übernahme der Versorgertaxe; dies lehnte die Stadt Zürich ab. Am 8. März 2013 leistete die Gemeinde E subsidiäre Kostengutsprache für den Aufenthalt von B im Kinderheim C im Jahr 2013; zuvor hatte sie gegenüber dem AJB ihre Zuständigkeit mit Schreiben vom 8. Februar 2013 erneut bestritten.

Mit Klage vom 2. Mai 2013 beantragte die Gemeinde E dem Verwaltungsgericht im Wesentlichen, die Stadt Zürich sei zu verpflichten, die im Rahmen der subsidiären Kostengutsprache geleisteten Versorgerbeiträge für die Heimeinweisung von B zu bezahlen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 8. Januar 2014 im Wesentlichen mit der Begründung ab, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für eine Verpflichtung der Stadt Zürich, die Versorgerbeiträge für die Heimeinweisung von B zu übernehmen (vgl. zum Ganzen VGr, 8. Januar 2014, VK.2013.00002).

B. Mit Schreiben vom 20. Februar 2014 liess die Gemeinde E das AJB darum ersuchen, die Versorgertaxe für die Heimunterbringung von C vom 8. August 2012 bis Ende 2013 im Gesamtbetrag von Fr. 115'920.- zu übernehmen und ihr binnen 30 Tagen zu erstatten. Nachdem dieses darauf nicht reagiert hatte, liess die Gemeinde E das AJB mit Schreiben vom 10. April 2014 mahnen. Mit Schreiben vom 15. Mai 2014 teilte die Vorsteherin der Bildungsdirektion der Gemeinde E mit, der Staat Zürich werde die geltend gemachten Kosten nicht übernehmen. Das Schreiben war weder als Verfügung gekennzeichnet noch enthielt es eine Rechtsmittelbelehrung.

II.  

Die Gemeinde E liess dagegen am 17. Juni 2014 beim Regierungsrat rekurrieren
und sinngemäss beantragen, unter Entschädigungsfolge "(inklusive Mehrwertsteuerzusatz von 8%)" sei der Staat Zürich zu verpflichten, ihr für die vorgeschossenen Versorgerbeiträge für die Heimeinweisung von B Fr. 115'920.- zuzüglich 5 % Zins ab dem 10. April 2014 zu bezahlen. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 26. August 2015 ab.

III.  

Die Gemeinde E liess am 29. September 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(inklusive Mehrwertsteuerzusatz
von 8%)" sei der Rekursentscheid aufzuheben und der Staat Zürich zu verpflichten, ihr die vorgeschossenen Versorgerbeiträge von Fr. 115'920.- für die Heimeinweisung von B zuzüglich 5 % Zins ab dem 10. April 2014 zu erstatten. Namens des Regierungsrats liess sich die Staatskanzlei am 12./13. Oktober 2015 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Das AJB beantragte für die Bildungsdirektion mit Beschwerdeantwort vom 26. Oktober 2015 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion etwa betreffend die Kostenübernahme für den Aufenthalt in einem Jugendheim nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtpflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Zwischen den Parteien ist strittig, ob die Versorgerbeiträge für den Aufenthalt eines Kindes in einem ausserkantonalen Kinderheim durch die Gemeinde (hier die Beschwerdeführerin), in der das Kind seinen Unterstützungswohnsitz hat, oder durch den Staat Zürich zu bezahlen sind.

2.2 Gemäss § 9a Abs. 1 des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG, LS 852.2]) kann der Regierungsrat mit anderen Kantonen Vereinbarungen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen treffen. Im Sinn dieser Bestimmung ist der Kanton Zürich mit Regierungsratsbeschluss vom 14. November 2007 (OS 62, 502 ff.) der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom 13. März 2002 (IVSE, LS 851.5) beigetreten.

Nach Art. 19 Abs. 1 IVSE sichert der Wohnkanton der Einrichtung des Standortkantons mittels Kostenübernahmegarantie die Leistungsabgeltung für die entsprechende Periode zu. Die Einrichtung des Standortkantons hat gegenüber den zahlungspflichtigen Stellen und Personen des Wohnkantons ein direktes Forderungsrecht (Art. 19 Abs. 2 IVSE); welches Gemeinwesen innerhalb eines Kantons kostenpflichtig ist, wird in der IVSE demgegenüber nicht geregelt.

2.3 Nach Art. 22 Abs. 1 IVSE können den Unterhaltspflichtigen Beiträge in Höhe der mittleren Tagesaufwendungen für Kost und Logis für eine Person in einfachen Verhältnissen verrechnet werden. Leistet der Unterhaltspflichtige diese Beiträge nicht, können sie nach Art. 22 Abs. 2 IVSE direkt der Sozialhilfe verrechnet werden. Aus dieser Regelung folgt, dass die Leistungsabgeltung gegenüber dem Heim im Übrigen durch Beiträge aus dem Wohnkanton erfolgt, wobei nur der Beitrag der Unterhaltspflichtigen bei deren Zahlungsunfähigkeit der Sozialhilfe belastet und damit der Gemeinde am Unterstützungswohnsitz verrechnet werden kann (Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren, Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen [IVSE], S. 12, www.sodk.ch).

Im Sinn dieser Regelung werden Beiträge gestützt auf interkantonale Vereinbarungen gemäss § 9b JugendheimeG durch den Staat übernommen und gelten nicht als öffentliche Unterstützung. Die Kammer kam in ihrem Urteil vom 8. Januar 2014 aufgrund einer Gesetzesauslegung zum Schluss, dass nach § 9b JugendheimeG nur der Kanton, hingegen nicht die Gemeinden zur Übernahme der davon erfassten Beiträgen an Jugendheime verpflichtet sei (VK.2003.00002). Darauf ist vorab zu verweisen.

2.4  

2.4.1 Die Vorinstanz ist jedoch der Auffassung, die Regelung der IVSE ändere "nichts an der innerkantonal gültigen Regelung, wonach die Versorgertaxen aufgrund der Unterhaltspflicht nach Art. 276 ZGB [Zivilgesetzbuch, SR 210] von den Eltern bzw. Unterhaltspflichtigen geschuldet und als Leistungen der wirtschaftlichen Hilfe von der Fürsorge zu übernehmen sind, wenn die Unterhaltspflichten dazu nicht in der Lage sind".

2.4.2 Dieser Auffassung lässt sich nicht folgen: Es trifft zwar zu, dass die IVSE nur die Kostenverteilung zwischen einweisendem Kanton und Standortkanton des Heims zum Gegenstand hat. Insofern stünden die Bestimmungen der IVSE einer innerkantonalen Regelung, welche eine teilweise oder vollständige Rückforderung der vom Kanton übernommenen Platzierungskosten bei den Unterhaltspflichtigen vorsieht, nicht entgegen, sofern die Unterhaltspflichtigen ihren Wohnsitz ebenfalls im Kanton Zürich haben. Wie die Kammer aber bereits im Urteil vom 8. Januar 2014 festgestellt hat (VK.2013.00002, E. 2.2 Abs. 2), ist die von der Vorinstanz erwähnte Unterscheidung zwischen einer von den Unterstützungspflichtigen zu tragenden Versorgertaxe und einer vom Kanton zu tragenden Restkostenfinanzierung weder in der IVSE noch im Jugendheimegesetz vorgesehen und enthielt auch die Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (LS 852.21) im hier massgebenden Zeitraum keine entsprechende Bestimmung.

2.4.3 Entscheidend ist vorliegend, dass die Kosten eines Heimaufenthalts – mit Ausnahme des Beitrags der Unterhaltspflichtigen gemäss Art. 22 IVSE – nach den Regeln der IVSE dem Wohnkanton und nicht den Unterhaltspflichtigen zu verrechnen sind. Nach § 9b Abs. 1 JugendheimeG werden Beiträge, welche gestützt auf interkantonale Vereinbarungen für zürcherische Kinder und Jugendliche an andere Kantone oder ausserkantonale Heime ausbezahlt werden müssen, durch den Staat übernommen. Der gesetzlichen Regelung lässt sich kein Vorbehalt betreffend einen Kostenanteil der Unterstützungspflichtigen entnehmen. Mithin sind nach der innerkantonalen gesetzlichen Regelung die gestützt auf Art. 19 Abs. 2 IVSE dem Kanton verrechneten Kostenanteile vollständig durch diesen zu tragen. Hätte der Gesetzgeber eine (teilweise) Übernahme der nach Art. 19 Abs. 2 IVSE dem Kanton verrechneten Kosten durch die Unterhaltspflichtigen vorsehen wollen, hätte er in § 9b JugendheimeG einen entsprechenden Vorbehalt anbringen müssen. Die Bestimmung sieht in Abs. 2 indes im Gegenteil vor, dass die Kostenübernahme durch den Kanton nicht als öffentliche Unterstützung gilt und mithin auch nicht bei unterstützungspflichtigen Personen zurückgefordert werden könnte. Das entspricht der Regelung, wie sie bei ausserkantonalem Unterstützungswohnsitz eines Kindes mit Wohnsitz im Kanton Zürich schon aufgrund der IVSE gälte, weil in jenem Fall die vom Kanton Zürich übernommenen Beiträge kraft der interkantonalen Vereinbarung nicht als Sozialhilfe weiterverrechnet werden könnten.

2.4.4 Im Gegensatz zur Kostentragung für im Kanton Zürich gelegene Jugendheime (vgl. § 7 f. JugendheimeG; VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00054, E. 5) enthält die gesetzliche Regelung für den interkantonalen Bereich sodann keine Beschränkung der kantonalen Beiträge auf bestimmte Leistungen. Nur bei einer solchen positivrechtlichen Einschränkung liesse sich allenfalls auch ohne ausdrückliche Regelung im Jugendheimegesetz argumentieren, dass die dem Kanton vorerst verrechneten, von diesem nach innerkantonalem Recht jedoch nicht zu tragenden Kosten gestützt auf Art. 276 ZGB den Unterstützungspflichtigen verrechnet werden können.

2.4.5 Die Vorinstanz weist zwar zu Recht darauf hin, dass der Regierungsrat in seinem Antrag an den Kantonsrat vom 13. Juni 1979 ausführte, die Kostentragung für eine ausserkantonale Heimplatzierung erfolge durch Bezahlung eines Kostgelds sowie eines Defizitbeitrags, wobei § 9b JugendheimeG die Übernahme des Letzteren durch den Kanton zum Gegenstand habe (ABl 1979, 1174 ff., 1204 f.). Im Anwendungsbereich der IVSE lässt sich indes nur der Beitrag der Unterhaltspflichtigen nach Art. 22 IVSE in diesem Sinn als Kostgeld qualifizieren. Die übrigen Kosten werden nach der interkantonalen Regelung demgegenüber nicht den Unterhaltspflichtigen, sondern dem Kanton in Rechnung gestellt und sind deshalb im Sinn der Materialien als Defizitbeitrag zu qualifizieren. Wollte man der Auffassung der Vorinstanz folgen, müssten entweder die IVSE oder das Jugendheimegesetz eine Unterscheidung zwischen dem von den Unterhaltspflichtigen zu tragenden Versorgerbeitrag und dem vom Kanton zu tragenden Restdefizitbeitrag vorsehen; dies trifft – wie bereits dargelegt (vorn 2.4.2) – nicht zu. Dass hier unter Kostgeld kein anderer als der Beitrag nach Art. 22 IVSE verstanden werden kann, ergibt sich im Übrigen auch aus dem Umstand, dass die interkantonale Vereinbarung bei einem Unterstützungswohnsitz ausserhalb des Wohnkantons die Überwälzung zusätzlicher Beiträge auf die Unterstützungspflichtigen ausschliesst.

2.4.6 Es ist schliesslich zwar richtig, dass die Kosten einer Kindesschutzmassnahme nach Art. 276 ZGB grundsätzlich durch die Unterhaltspflichtigen zu tragen sind. Dies trifft – mangels anderslautender gesetzlicher Regelung – denn auch zu bei einer Unterbringung eines in einer zürcherischen Gemeinde wohnhaften Kinds in einem zürcherischen Jugendheim (vgl. hierzu VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00054). Nach Art. 6 Abs. 1 ZGB werden die Kantone in ihren öffentlichrechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht indes nicht eingeschränkt. Mithin steht es dem kantonalen Gesetzgeber frei, eine Kostenübernahme für Kindesschutzmassnahmen durch die öffentliche Hand vorzusehen; dies ist mit § 9b JugendheimeG für die Kosten eines Aufenthalts in einem ausserkantonalen Jugendheim geschehen. Diese ausdrückliche innerkantonale Regelung steht einer Weiterverrechnung der Kosten an die Unterstützungspflichtigen gestützt auf Art. 276 ZGB entgegen.

Dass diese gesetzliche Regelung mit Blick auf die unterschiedliche Behandlung inner- und ausserkantonaler Heimplatzierungen zu falschen Anreizen beim Entscheid über eine Heimeinweisung führen kann, ist offenkundig. Diese unbefriedigende Rechtslage müsste jedoch durch den Gesetzgeber und kann nicht durch die Verwaltungsbehörden oder ein Gericht korrigiert werden.

2.5 Demnach sind die durch das Kinderheim C verrechneten Kosten – mit Ausnahme des Beitrags der Unterhaltsverpflichteten gemäss Art. 22 IVSE – durch den Kanton zu tragen. Die Beschwerdeführerin macht einen Betrag von insgesamt Fr. 115'920.- geltend. Der Beschwerdegegner hat die Höhe der Forderung weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren bestritten.

 

2.6 Die Beschwerdeführerin verlangt sodann einen Verzugszins von 5 % ab dem 10. April 2014. Nach § 29a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VRG werden öffentlichrechtliche Forderungen der Verwaltungsbehörden und von Privatpersonen 30 Tage nach Zustellung der Rechnung fällig; nach Ablauf der Zahlungsfrist ist der Schuldner zu mahnen, wobei er ab dem Datum der Mahnung einen Verzugszins von 5 % schuldet. Die Verzugszinspflicht wird erst mit Empfang der Mahnung durch den Zahlungspflichtigen ausgelöst, wobei die Zinspflicht wie eine Rechtsmittelfrist erst am Tag nach Empfang der Mahnung beginnt (Tobias Jaag in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 29a N. 7).

Die Beschwerdeführerin forderte das AJB mit Schreiben vom 20. Februar 2014 auf, die vorgeschossenen Versorgertaxen innert 30 Tagen zu erstatten. Die eingeschrieben versandte Mahnung datiert vom Freitag, 10. April 2014 und dürfte am Montag, 13. April 2014 in den Machtbereich des Beschwerdegegners gelangt sein. Die Verzugsfolgen beginnen demnach am 14. April 2014, weshalb ab diesem Datum ein Verzugszins von 5 % geschuldet ist.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, der Beschluss des Regierungsrats vom 26. August 2015 und die Verfügung der Bildungsdirektion vom 15. Mai 2014 sind aufzuheben, und der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin Fr. 115'920.- zuzüglich 5 % Zins ab dem 14. April 2014 zu bezahlen.

4.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlten (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Regierungsrats vom 26. August 2015 und die Verfügung der Bildungsdirektion vom 15. Mai 2014 aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin Fr. 115'920.- zuzüglich 5 % Zins ab dem 14. April 2014 zu bezahlen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 6'600.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…