Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2015.00799

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 24. Februar 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert. 

 

 

In Sachen

 

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Delegiertenversammlung
des Zweckverbands Spital Affoltern,

       vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Stimmrechtsbeschwerde/Beschwerde gegen Kostenauflage,

hat sich ergeben:

I.  

Am 1.  September 2015 lud der Zweckverband Spital Affoltern zu einer ausserordentlichen Delegiertenversammlung auf den 24.  September 2015 ein. Als Traktanden kündigte er neben der Beschlussfassung über den Antrag "Rettungsdienst Spital Affoltern" die Abnahme der Verbandsrechnungen 2012 bis 2014 und die Durchführung von "Ersatzwahlen Betriebskommission für die Amtsperiode 2014 bis 2018" an.

In der Folge wurden mit Beschluss der Delegiertenversammlung vom 24.  September 2015 unter anderem die Verbandsrechnungen 2012 bis 2014 abgenommen und die Kommissionssitze zweier ausgeschiedener Mitglieder der Betriebskommission des Zweckverbands neu besetzt sowie gleichzeitig dieser und der Delegiertenversammlung ein neuer Vizepräsident bestellt. Am 29.  September 2015 erfolgte die Publikation des Beschlusses im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde Affoltern, dem Anzeiger aus dem Bezirk Affoltern.

II.  

Hiergegen erhob A am 30.  September/2.  Oktober 2015 "Beschwerde […] bzw. Rekurs in Stimmrechtssachen und gestützt auf § 151 vom Gemeindegesetz" beim Bezirksrat Affoltern und beantragte neben der Veröffentlichung eines Gutachtens die Organtätigkeit der Betriebskommission betreffend (Antrag 1), der Rückforderung einzelner vom Zweckverband ausgerichteter Honorare (Antrag 2) und der Sistierung der Abnahme der Rechnungen 2012 bis 2014 (Antrag 3) die Wiederholung der Wahl des Vizepräsidenten der Betriebskommission und der Delegiertenversammlung (Antrag 4) sowie dass der Präsidentin der Betriebskommission zu verbieten sei, jeweils vor den Delegiertenver­sammlungen Zusammenkünfte mit den Delegierten abzuhalten (Antrag 5).

Die Anträge 1 und 2 als Rekurs im Sinn von § 152 des Gemeindegesetzes vom 6.  Juni 1926 (GG, LS 131.1) und die Anträge 3, 4 und 5 als Stimmrechtsrekurs gemäss § 151a GG sowie Aufsichtsbeschwerde entgegennehmend, trat der Bezirksrat mit Beschluss vom 15.  Dezember 2015 auf das Rechtsmittel von A nicht ein (Dispositiv-Ziff. I und II), gab seiner Aufsichtsbeschwerde keine Folge (Dispositiv-Ziff. III) und auferlegte ihm in Dispositiv-Ziff. IV die Verfahrenskosten zu einem Drittel.

III.  

Am 22./23.  Dezember 2015 reichte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein mit den folgenden Anträgen:

"Antrag 1

       punkto Vizepräsidentenwahl

Die Wahl des Vizepräsidenten sei als nicht rechtmässig zustande gekommen zu erklären und demzufolge zu sistieren und zu wiederholen.

[…]

 

            Antrag 2

            punkto Vorversammlungen der Delegierten vor der eigentlichen DV

Die als Vorbesprechung deklarierten Zusammenkünfte vor den Delegiertenver­sammlungen, an denen nachweislich die Mehrheitsverhältnisse für Entscheide ausgetestet werden und anhand der Traktanden verhandelt wird, seien zu unterlassen, oder das Publikum sei auch an diese Zusammenkünfte zuzulassen, wie das die Statuten vom Zweckverband vorschreiben.

[…]

 

            Antrag 3

            Die Kosten für diese Verfahren sind dem Rekurrenten zu erlassen."

Am 7. Januar 2016 verzichtete der Bezirksrat Affoltern unter Verweis auf die Begründung seines Beschlusses vom 15.  Dezember 2015 ausdrücklich auf Vernehmlassung. Die Delegiertenversammlung des Zweckverbands Spital Affoltern liess mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2016 beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zuzüglich Mehrwertsteuer)" sei auf das Rechtsmittel nicht einzutreten, eventualiter sei dieses abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.  Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG und § 151a Abs. 1 GG ist es für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche bezirksrätliche
Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig. Ebenfalls in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt die zweitinstanzliche Behandlung von Gemeindebeschwerden nach § 151 GG und Rekursen gemäss § 152 GG (§ 151 Abs. 2 und § 152 GG in Verbindung mit §§ 41, 19 Abs. 1 lit. a und 19b Abs. 2 lit. c VRG).

1.2 Neben einer Überprüfung des vorinstanzlichen Kostenentscheids geht es dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht darum, die "Punkte 4 und 5 meiner ursprünglichen Anträge […] nochmals einer richterlichen Beurteilung vorzulegen". Sinngemäss wendet er sich damit gegen den Entscheid der Vorinstanz, auf die von ihr als Stimmrechtsrekurs behandelten Rekursanträge 4 und 5 nicht einzutreten.

Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend insofern zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als er sich gegen den Entscheid der Vorinstanz richtet, auf seinen Rekurs vom 30.  Septem­ber/2.  Oktober 2015 bzw. die vor Verwaltungsgericht explizit weiterverfolgten Rekursanträge 4 und 5 nicht einzutreten. Gleiches gilt hinsichtlich der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, dem Beschwerdeführer diejenigen Kosten aufzuerlegen, welche im Zusammenhang mit der Behandlung des Rekurses gemäss § 152 GG entstanden sind.

Insoweit demgegenüber von der Vorinstanz der Rechtsvorkehr des Beschwerdeführers als Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wurde (Dispositiv-Ziff. III), ist von vornherein keine Beschwerde, sondern lediglich eine weitere Aufsichtsanzeige an die nächsthöhere Aufsichtsinstanz möglich (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 85). Das Verwaltungsgericht hat auch indirekt keine Aufsicht über die Vorinstanz. Von einer Überweisung der Eingabe an eine allenfalls zuständige obere Aufsichtsinstanz kann ebenfalls abgesehen werden, ist doch die Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde nicht fristgebunden, weshalb die Pflicht zu deren Weiterleitung nach § 5 Abs. 2 VRG entfällt (Plüss, § 5 N. 48).

1.3 Der vorinstanzliche Entscheid ging dem Beschwerdeführer am 18.  Dezember 2015 zu. Datierend vom 22.  Dezember 2015 und mit Poststempel vom 23.  Dezember 2013 erhob er Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die fünftägige Beschwerdefrist in Stimmrechtssachen nach § 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG, welche in der vor­instanzlichen Rechtsmittelbelehrung angegeben ist, erwiese sich somit – entgegen den beschwerdegegnerischen Vorbringen – selbst dann als gewahrt, wenn sie während der Gerichtsferien vom 18.  Dezember 2015 bis zum 2. Januar 2016 nicht gemäss § 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19.  Dezember 2008 (SR 272) stillgestanden wäre (vgl. VGr, 21.  September 2011, VB.2011.00496, E. 1.3).

1.4 Da die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit der genannten Einschränkung einzutreten.

2.  

In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf die streitgegenständlichen Anträge des Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten ist.

2.1 Die beiden vor Verwaltungsgericht aufrechterhaltenen Anträge des Beschwerdeführers betreffen der Sache nach das Vorgehen der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit der Ankündigung bzw. der Durchführung der Versammlung vom 24.  September 2015. So rügt der Beschwerdeführer zum einen, dass die an diesem Datum beschlossene Wahl des neuen Vizepräsidenten der Beschwerdegegnerin bzw. der Betriebskommission des Zweckverbands im Vorfeld nicht gehörig traktandiert worden sei. Zudem habe kein Beschluss Letzterer vorgelegen, "wonach ein Vizepräsident zu wählen und wer als Kandidat zur Verfügung stehen würde", weshalb die Wahl zu wiederholen sei (Rekursantrag 4). Zum anderen kritisierte er, dass der Beschlussfassung "wiederum zwei Vorbesprechungen" unter Ausschluss der Öffentlichkeit vorausgegangen seien. Derartige Zusammenkünfte, an denen traktandierte Geschäfte vorbesprochen würden, seien zu verbieten (Rekursantrag 5). Die Vorinstanz nahm beide Anträge als Stimmrechtsrekurs entgegen und trat darauf mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht ein.

2.2 Nach § 19 Abs. 1 lit. c VRG können Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, mit Rekurs angefochten werden (Stimmrechtssachen; vgl. ferner § 151a Abs. 1 GG). Gerügt werden kann insbesondere die Verletzung von Vorschriften über das Stimm- sowie das aktive und passive Wahlrecht sowie das Verfahren bei Abstimmungen und Wahlen, das Initiativ- und Referendumsrecht, das Recht, an Gemeindeversammlungen teilzunehmen, sowie die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe (vgl. § 2 lit. a–d und § 6 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1.  September 2003 [GPR, LS 161]; zum Ganzen Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011 [im Folgenden: Ergänzungsband GG-Kommentar], § 151a N. 3.1). Dabei können nicht nur Verfügungen, sondern auch Realakte Anfechtungsobjekte sein. Nicht in den Anwendungsbereich des Rekurses in Stimmrechtssachen fällt demgegenüber die Anfechtung einer durch die Behörde selber vorgenommenen Wahl, es sei denn, es werde geltend gemacht, die (behördeninterne) Wahl hätte durch die Stimmberechtigten erfolgen sollen (Ergänzungsband GG-Kommentar, § 151a N. 2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 64). Denn nur dort, wo die Bürgerschaft direkt am Entscheidungsverfahren beteiligt ist respektive beteiligt sein sollte, kann überhaupt eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts vorkommen; wird bei indirekten Wahlen gegen Vorschriften verstossen, so sind dadurch nicht die politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger verletzt (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 182).

Dass sich der Beschwerdeführer vorliegend im Zusammenhang mit dem beanstandeten Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 24.  September 2015 auf eine Verletzung seines Stimm- bzw. Wahlrechts berufen könnte, setzte demzufolge voraus, dass dieses durch direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürgerschaft an der Beschlussfassung hätte ausgeübt werden können.

2.2.1 Zweckverbände sind demokratisch zu organisieren (Art. 93 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Nach Art. 93 Abs. 2 KV gelten die Volksrechte in der Gemeinde sinngemäss auch für die Zweckverbände und stehen den Stimmberechtigten im gesamten Verbandsgebiet das Initiativ- und das Referendumsrecht zu. Hiermit wird zwar die Zweckverbandsorganisation um ein zusätzliches Verbandsorgan erweitert, welchem die genannten Teilnahmerechte zukommen. Der Umfang der verfassungsmässigen Pflicht, demokratische Teilhaberechte einzuführen, wird jedoch durch Art. 93 Abs. 2 KV nicht konkret bestimmt. Bei der Umsetzung in den Statuten kommt den Zweckverbänden somit ein grosser Gestaltungsspielraum zu. So hat es der Verfassungsrat namentlich abgelehnt, eine Bestimmung zur Volkswahl der Verbandsdelegierten in die Verfassung mit aufzunehmen, weshalb es den Verbänden überlassen ist, die Wahl der Delegierten in den Verbandsstatuten zu regeln (zum Ganzen Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 93 N. 10 ff.; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 7 N. 4.9.5.2).

Gemäss Art. 21 der Statuten des Zweckverbands Spital Affoltern vom September 2014 (Statuten, abrufbar unter www.spitalaffoltern.ch > Über uns/Publikationen > Trägerschaft) konstituiert sich die Delegiertenversammlung unter dem Vorsitz des amtierenden Präsidiums. Sie wählt namentlich den Präsidenten und den Vizepräsidenten, welche diese Funktionen auch in der Betriebskommission ausüben (Art. 21 lit. a Statuten), und die übrigen Mitglieder der Betriebskommission (Art. 21 lit. b Statuten). Die Wahlen erfolgen in der Regel offen und mit absolutem Mehr (Art. 22 Satz 1 Statuten), wobei die Delegiertenversammlung beschlussfähig ist, wenn die Mehrheit der Delegierten der Verbandsgemeinden anwesend ist (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Statuten). Die Verhandlungen der Delegiertenversammlung sind öffentlich (Art. 28 Statuten), auch bei der Durchführung von Wahlen im Sinn von Art. 21 lit. a und b Statuten. Den Stimmberechtigten des Zweckverbands kommt diesbezüglich jedoch kein demokratisches Mitbestimmungsrecht zu. Selbst die Möglichkeit, ein fakultatives Referendum gegen Beschlüsse der Delegiertenversammlung zu ergreifen (Art. 12 lit. b in Verbindung mit Art. 16 Statuten), ist bei Wahlen nicht gegeben; sie können nicht der Urnenabstimmung unterstellt werden (Art. 17 lit. a Statuten).

Der Beschwerdeführer ist zwar in der (Verbands-)Gemeinde Affoltern stimmberechtigt und damit gleichzeitig Stimmberechtigter des Zweckverbands Spital Affoltern (Art. 10 Statuten), bei der Bestellung des Präsidiums der Beschwerdegegnerin durch sogenannte indirekte Wahl konnte sein Stimm- bzw. Wahlrecht nach dem Gesagten jedoch nicht verletzt werden. Die Anfechtung der Wahl des Vizepräsidenten der Beschwerdegegnerin bzw. der Betriebskommission des Zweckverbands fällt somit nicht in den Anwendungsbereich des Rekurses in Stimmrechtssachen (vgl. bereits BGE 39 I 19 S. 24, bestätigt in BGE 99 Ia 444 E. 1, 137 I 77 E. 1.1). Gleiches gilt für die Anfechtung der beiden der Delegiertenversammlung vom 24.  September 2015 angeblich vorangegangenen Zusammenkünfte der Delegierten. Sollte es im Rahmen der beanstandeten Vorbesprechungen tatsächlich zur Fassung eines eigentlichen "Vorbeschlusses" gekommen sein, mit welchem die Meinung der Delegierten quasi autoritativ festgelegt werden sollte, könnte dieser zwar unter Umständen – trotz fehlender rechtlicher Verbindlichkeit – ähnlich einer Konsultativabstimmung mit Stimmrechtsrekurs angefochten werden (vgl. BGE 104 Ia 226 E. 1). Auch ein solcher "Vorbeschluss" der Beschwerdegegnerin beträfe indes in der Sache nicht die politischen Rechte des Beschwerdeführers, war er doch am Entscheidungs­verfahren nicht direkt beteiligt. Seine verfassungsmässig bzw. statutarisch gewährleistete Mitwirkung an der Beschlussfassung der Delegiertenversammlung besteht im Initiativ- und Referendumsrecht (Art. 13 ff. Statuten). Dass der Beschluss der Beschwerdegegnerin in der Sache eines dieser Rechte verletzte, ist aber nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht. Er beanstandet vielmehr einzig die fehlende Transparenz bei der Beschlussfassung durch die Beschwerdegegnerin und macht damit (sinngemäss) eine Unterwanderung des Öffentlichkeitsprinzips in Art. 28 Statuten geltend, das heisst – wenn überhaupt – nur eine mittelbare Verletzung seiner politischen Rechte (vgl. § 2 lit. a und lit. d GPR). So vermag die behauptete Verschleierung der Willensbildung in der Delegiertenversammlung allenfalls das aktive Wahlrecht des Beschwerdeführers insofern indirekt zu tangieren, als die politische Verantwortlichkeit der einzelnen Delegierten ihm gegenüber als Wähler des Gemeinderats einer Verbandsgemein­de und somit eines Vertreters in der Delegiertenversammlung nicht verwirklicht werden könnte (vgl. Art. 18 lit. a Statuten in Verbindung mit Art. 5 Ziff. 1 der Gemeindeordnung Affoltern am Albis vom 22. Septem­ber 2013 [www.affoltern-am-albis.ch > Verwaltung > Reglemente und Verordnungen]).

Sofern der Beschwerdeführer mit seiner Rüge die angeblichen Vorbesprechungen der Delegierten des Zweckverbands betreffend im Übrigen nicht nur die Kassation des Beschlusses über die Wahl des Vizepräsidenten bzw. – wie noch vor Vorinstanz – die Abnahme der Jahresrechnungen des Verbands anstrebt, sondern ein generelles richterliches Verbot derartiger Zusammenkünfte der Delegierten für die Zukunft, sei darauf hingewiesen, dass ein solches mit Stimmrechtsrekurs von vornherein nicht erreicht werden könnte (vgl. § 27b VRG; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 27b N. 1 ff.).

2.2.2 Insoweit der Beschwerdeführer mit dem Rechtsmittel vom 29.  September/2.  Oktober 2015 eine Verletzung der politischen Rechte durch den Beschluss der Beschwerdegegnerin über die Wahl eines Vizepräsidenten und allfällige Vorberatungen geltend zu machen suchte, ist die Vorinstanz somit im Ergebnis darauf zu Recht nicht eingetreten. Dem Beschwerdeführer fehlt es an der erforderlichen (direkten) Betroffenheit in seinen politischen Rechten.

Bei dieser Ausgangslage kann die Frage offenbleiben, ob die fünftägige Rekursfrist in Stimmrechtssachen (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG) mit Publikation des beanstandeten Beschlusses am 29.  September 2015 oder aber unmittelbar mit dessen Kenntnisnahme durch den Beschwerdeführer anlässlich der öffentlichen Delegiertenversammlung vom 24.  September 2015 bzw. mit Kenntnisnahme der einzelnen "Vorbeschlüsse" zu laufen begonnen habe und der am 2.  Oktober 2015 der Post übergebene Stimmrechtsrekurs daher verspätet erfolgt sei (vgl. zum Fristenlauf bei Unregelmässigkeiten in der Vorbereitung von Abstimmungen und Wahlen Ergänzungsband GG-Kommentar, § 151a N. 5.4 und 6.2; BGE 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 18.  Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 2.1, und 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2).

2.3 Es fragt sich indessen, ob die Vorinstanz die besagten Rechtsbegehren unter dem Titel einer Gemeindebeschwerde nach § 151 GG bzw. eines Rekurses im Sinn von § 152 GG hätte behandeln müssen.

2.3.1 Beschlüsse der Gemeinde sowie Beschlüsse des Grossen Gemeinderats können gemäss § 151 Abs. 1 GG von Stimmberechtigten und von denjenigen Personen, die gemäss § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes dazu berechtigt sind, mit Gemeindebeschwerde angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziff. 1) oder wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziff. 2; vgl. dazu Thalmann, § 151 N. 2 Ingress und 2.5; Ergänzungsband GG-Kommentar, § 151 N. 2). Gegen Anordnungen und Erlasse anderer Gemeindebehörden und weiterer Träger öffentlicher Aufgaben ist demgegenüber Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zu erheben (§ 152 GG). Im Unterschied zur Gemeindebeschwerde gemäss § 151 GG sind zum Rekurs gemäss § 152 GG nicht alle Stimmberechtigten legitimiert, sondern beschränkt sich die Legitimation gemäss § 21 VRG auf Personen, die durch eine Anordnung persönlich berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung haben.

Der Beschwerdeführer focht vor Vorinstanz einen Beschluss der Beschwerdegegnerin an. Sinngemäss machte er eine Verletzung der statutarischen Bestimmungen über die Einberufung der Delegiertenversammlung zu einer Wahl (Traktandierung sowie Beantragung durch Betriebskommission) und des Prinzips der Öffentlichkeit der Delegiertenversammlungen geltend (Art. 26 Abs. 2, Art. 27 Abs. 2 und Art. 28 Statuten), das heisst einen Verstoss gegen die Gemeindeordnung der Verbandsgemeinden ergänzendes bzw. diesem vorgehenden Organisationsrecht (vgl. Jenni, Art. 92 N. 15).

Die Delegiertenversammlung eines Zweckverbands hat eine mit dem Grossen Gemeinderat vergleichbare Stellung; sie übt anstelle der Stimmberechtigten die Aufsicht über die Verbandstätigkeit aus, trifft alle wichtigen Entscheidungen für den laufenden Betrieb und muss nur in ausserordentlichen Fällen an die Gemeinden gelangen (Thalmann, § 7 N. 4.9.2). Dies spräche – insbesondere vor dem Hintergrund des demokratiepolitischen Anliegens, dass die kommunalen Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten durch die Übertragung von Aufgaben auf einen Zweckverband nicht geschmälert werden sollen (Jenni, Art. 93 N. 10) – für eine Erweiterung der Anfechtungsobjekte der Gemeindebe­schwerde auf Beschlüsse der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands bzw. für eine analoge Anwendung von § 151 GG bei der Anfechtung solcher Anordnungen (siehe auch den Hinweis in Art. 49 Abs. 1 Statuten). Nachdem die Volksrechte in der Gemeinde gemäss Art. 93 Abs. 2  Satz 1 KV für Zweckverbände sinngemäss Geltung haben, liesse sich denn auch bezüglich der Anfechtbarkeit von Beschlüssen der Delegiertenversammlung eine § 151 GG entsprechend weit gefasste Legitimation der Stimmberechtigten im Verband begründen. Rechtsprechung und Lehre scheinen sich jedoch gegen eine derartige Erweiterung des Anwendungsbereichs der Gemeindebeschwerde auszusprechen und den von einem Beschluss eines Zweckverbandsorgans Beschwerten lediglich die Möglichkeit zuzugestehen, Rekurs nach § 152 GG zu erheben, das heisst ein Rechtsmittel, bei dem ihre Stimmberechtigung im Verband allein nicht ausreicht, um eine Berechtigung zur Rekurserhebung (Legitimation) zu begründen (Ergänzungsband GG-Kommentar, § 152 N. 1.1; VGr, 4.  November 2009, VB.2009.00351, E. 1.3 mit Hinweisen). Wie sich sogleich zeigt, ist dieser Ansicht zu folgen.

2.3.2 Vor Inkrafttreten des Gesetzes über selbständige Gemeindeanstalten vom 25.  Oktober 2004 (OS 60, 71 ff.) sah § 152 GG (OS 48, 813) das Rekursrecht nach den Regeln des Verwaltungsrechtspflegegesetzes lediglich gegen Anordnungen und Erlasse "anderer Gemeindebehörden und Ämter" vor. Diese Regelung war bereits unter der Herrschaft des früheren Rechts als lückenhaft empfunden worden, weshalb die Lehre davon ausging, dass über den Wortlaut hinaus etwa auch Beschlüsse von Zweckverbandsorgangen nach § 152 GG anfechtbar sein müssten (vgl. Thalmann, § 152 N. 2.1). Aber auch im Hinblick auf die Errichtung kommunaler und interkommunaler selbständiger Anstalten war der Rechtsweg nicht geregelt. Dem versuchte der Gesetzgeber mit einer Teilrevision des Gemeindegesetzes zu begegnen. Den Gesetzgebungsmaterialien kann diesbezüglich entnommen werden, dass mittels Revision des § 152 GG der Gemeinderekurs mit Bezug auf die mit Inkrafttreten des Gesetzes über selbständige Gemeindeanstalten neu zu schaffenden Institute der kommunalen und der interkommunalen Anstalten sowie die bestehenden Organisationsformen des Zweckverbands gesetzlich verankert werden sollte (zum Ganzen Weisung des Regierungsrats vom 22.  Oktober 2003, ABl 2003, 2219 ff., 2238 f.). Beschlüsse von Zweckverbandsorganen sind somit als "Anordnungen […] weiterer Träger öffentlicher Aufgaben" nach § 152 GG anfechtbar; für Analogie und richterliche Lückenfüllung bleibt kein Platz. Zwar liesse sich allenfalls argumentieren, dass der Gesetzgeber dabei nicht den Zweckverband mit erweiterter bzw. mehrstufiger Organisation vor Augen gehabt habe und insofern lediglich Zweckverbände mit einem einzigen Organ (Vorstand oder Kommission), bei denen gewisse Legislativkompetenzen den Organen der Verbandsgemeinden vorbehalten sind, unter § 152 GG fielen. Die aktuellen Tendenzen in der Gesetzgebung sprechen jedoch gegen eine Öffnung der Gemeindebeschwerde gemäss § 151 GG. Im Gegenteil ist diese in dem vom Kantonsrat am 20. April 2015 verabschiedeten neuen Gemeindegesetz, wogegen kein fakultatives Referendum ergriffen worden ist, überhaupt nicht mehr vorgesehen (vgl. dazu die zugehörige Weisung in ABl 2013-19-4, insbesondere Ziff. III.6.2, auch zum Folgenden; Prot. KR 2011–15, S. 14978 ff.; AB1 2015-24-7) und sollen künftig in Übereinstimmung mit dem von der Verwaltungsrechtspflege bezweckten Schutz von Individualrechten (vgl. § 21 VRG) nur noch Personen Anordnungen und Erlasse anfechten können, die besonders betroffen sind und ein schutzwürdiges Interesse haben. Popularbeschwerden hingegen werden auf den aufsichtsrechtlichen Weg verwiesen.

Selbst bei Beschlüssen von Zweckverbänden wie dem vorliegenden rechtfertigt sich daher eine analoge Anwendung des § 151 GG nicht, weshalb der Beschwerdeführer zur Geltendmachung seiner verfahrensrechtlichen Rügen betreffend die Beschlussfassung vom 24.  September 2015 auf den Rekurs nach § 152 GG zu verweisen ist.

2.4 Nachdem der Beschwerdeführer keinen eigenen, persönlichen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung darzutun vermag, scheitert der Rekurs nach § 152 GG jedoch bereits an den Legitimationsvoraussetzungen nach § 152 GG in Verbindung mit § 21 VRG. Das allfällige tatsächliche oder allgemeine öffentliche Interesse an einer ordnungsgemässen Beschlussfassung, das er als Stimmbürger einer Verbandsgemeinde vertritt, kann er nicht mit Rekurs nach § 152 GG wahren (vgl. Bertschi, § 21 N. 15 f.).

2.5 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Vorinstanz damit im Ergebnis auf die Rekursanträge 4 und 5 des Beschwerdeführers zu Recht nicht eintrat.

3.  

Schliesslich rügt der Beschwerdeführer sinngemäss, die Vorinstanz habe ihm zu Unrecht die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'310.- zu einem Drittel auferlegt.

3.1 Sind bei einem Rekurs nach § 152 GG grundsätzlich der unterliegenden Verfahrenspartei die Kosten aufzuerlegen (§ 152 GG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG), werden in Stimmrechtssachen gemäss § 13 Abs. 4 VRG nur dann Verfahrenskosten erhoben, wenn das Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist, bzw. bei Aufsichtsbeschwerden nur dann, wenn der Anzeiger damit persönliche Interessen verfolgt (Plüss, § 13 N. 23). Werden mit der Aufsichtsbeschwerde demgegenüber (auch) öffentliche Interessen verfolgt, sind die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen oder zumindest zu ermässigen (Bertschi, Vorbemerkungen zu § 19–28a N. 84).

3.2 Diese Grundsätze berücksichtigend, auferlegte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer diejenigen Kosten, welche "im Zusammenhang mit der Behandlung des Rekurses gemäss § 152 i.V.m. § 19 Abs. 1 lit. a und b VRG entstanden sind". Nachdem sie zwei der insgesamt fünf Rekursanträge unter dem Titel eines Rekurses nach § 152 GG entgegennahm und die restlichen drei als Stimmrechtsrekurs gemäss § 151a GG bzw. Aufsichtsbeschwerde behandelte, überband sie dem vollumfänglich unterliegenden Beschwerdeführer entsprechend einen Drittel der Verfahrenskosten. Die vorinstanzliche Kostenregelung erweist sich damit als rechtmässig.

4.  

Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.  

5.1 In der Rechtsmittelbelehrung der Vorinstanz wurde der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer bezüglich der Anfechtung der beiden streitgegenständlichen Anträge auf die in Stimmrechtssachen geltende fünftägige Beschwerdefrist nach § 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG hingewiesen. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, von der Kostenverteilung nach Erfolgs- bzw. Verursacherprinzip (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) abzuweichen und die Gerichtkosten unabhängig davon, dass es sich bei dem Rechtsmittel des Beschwerdeführers nicht um grundsätzlich kostenfreie Stimmrechtsbeschwerde (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG) handelt, auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Plüss, § 13 N. 64).

5.2 Die obsiegende Beschwerdegegnerin verlangt die Zusprechung einer Parteientschädigung, weil sie nicht nur zum wiederholten Mal in ein Rechtsmittelverfahren involviert worden sei, welches von vornherein aussichtslos, aber für sie dennoch mit erheblichem Aufwand verbunden gewesen sei, sondern der Beschwerdeführer darüber hinaus bereits einen weiteren Stimmrechtsrekurs gegen einen ihrer Beschlüsse anhängig gemacht habe.

Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der seitens der Beschwerdegegnerin vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Im Übrigen hätte sie sich auf Darlegungen im Zusammenhang mit der Frage der Erfüllung der Prozessvoraussetzungen beschränken können. Dementsprechend ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…