Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2016.00034

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 25. Juli 2016

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Stadtrat von Zürich,

vertreten durch das Polizeidepartement,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Polizeidaten,

 

 

 

hat sich ergeben:

I.  

A. A (geboren 1965) war während rund 17 Jahren beim Arbeitgeber D tätig, bis das Arbeitsverhältnis per Ende Februar 2010 aufgelöst wurde. Am 17. Juli 2013 erstellte die Kantonspolizei Zürich, Dienst Gewaltschutz, im Rahmen eines Bedrohungsmanagements einen Bericht über A.

B. Nachdem A am 10. und 16. November 2012 sowie am 4. und 5. Dezember 2012 verschiedene Begehren auf Nachtrag und Projektschutz betreffend Einträge im Polizei-Informationssystem POLIS bei der Stadtpolizei Zürich gestellt hatte, behandelte der Kommandant der Stadtpolizei Zürich diese mit Verfügung vom 18. Januar 2013, womit die Begehren teilweise abgewiesen und teilweise gutgeheissen wurden bzw. teilweise nicht darauf eingetreten wurde.

C. Dagegen erhob A am 18. Februar 2013 (mit Ergänzung vom 3. April 2013) Einsprache an den Stadtrat und beantragte, ihre POLIS-Daten seien um die Einstellungsverfügung der Staatsanwaltschaft E vom 22. Oktober 2012 zu ergänzen, und zudem sei die Dienstanweisung DA0605 mit Anhängen beizuziehen und eine Beurteilung bzw. Empfehlung abzugeben, wie die Privatsphäre als Opfer häuslicher Gewalt während der Anstellungszeit als … beim Arbeitgeber D zu schützen sei. Aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin ging zudem hervor, dass sie beantragte, sämtliche sie betreffenden Daten im POLIS seien von der Stadtpolizei Zürich unter Projektschutz zu stellen.

Mit Beschluss vom 3. Dezember 2014 schrieb der Stadtrat die Anträge, die Daten von A im POLIS seien um die Einstellungsverfügung der Staatsanwaltschaft E vom 22. Oktober 2012 zu ergänzen, und es sei ein Projektschutz für die im POLIS über A vorhandenen und in die Zuständigkeit der Stadtpolizei Zürich fallenden Daten anzuordnen, infolge Gegenstandslosigkeit ab und trat im Übrigen auf die Einsprache (betreffend Dienstanweisung DA0605) nicht ein. Ferner lud er den Rechtsdienst des Polizeidepartements ein, den Beschluss des Stadtrats vom 3. Dezember 2014 nach Rechtskraft dem Rechtsdienst der Kantonspolizei Zürich zur Prüfung weiterer datenschutzrechtlicher Massnahmen zuzustellen.

II.  

Dagegen rekurrierte A am 4. Februar 2015 beim Statthalteramt des Bezirks Zürich und beantragte die Aufhebung und teilweise Korrektur des Beschlusses des Stadtrats vom 3. Dezember 2014. Zudem sei ein weiterer Schriftenwechsel mit der Stadtpolizei Zürich zu bewilligen. Weiter seien die zweimal während der Angestelltenzeit dokumentierten häuslichen Gewalten aus den Jahren 2004 und 2008 in der Stellungnahme der Stadtpolizei Zürich vom 22. März 2013 zu ergänzen. In ihrer Replik beantragte A (sinngemäss) Einsicht in die Akten der Stadtpolizei Zürich zum zweiten Vorfall betreffend häusliche Gewalt und dass die Dienstanweisung DA0605 zu den Akten zu nehmen sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadtpolizei Zürich sowie unter Zusprechung einer Genugtuung.

Mit Verfügung vom 30. November 2015 trat der Statthalter auf den Rekurs von A nicht ein und auferlegte ihr die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'126.-.

III.  

Dagegen erhob A am 18. Januar 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Kosten in Höhe von Fr. 1'126.- seien zu erlassen, und der Betrag in dieser Höhe sei ihr zur Auszahlung zuzusprechen. Die Weitergabe von Personendaten an die Kantonspolizei Zürich zuhanden des Bedrohungsmanagements sei als unzulässig zu erklären, und sie sei aufgrund falscher Unterstellung von geistiger Unzurechnungsfähigkeit zu entschädigen.

Das Polizeidepartement der Stadt Zürich teilte am 29. Januar 2016 mit, die Einladung des Rechtsdiensts der Kantonspolizei Zürich zur Prüfung weiterer datenschutzrechtlicher Massnahmen sei mangels Rechtskraft bis anhin nicht vollzogen worden. A nahm am 12. Februar 2016 am Verwaltungsgericht Akteneinsicht und reichte ihre Stellungnahme am 26. März 2016 ein. Nachdem diese Eingabe dem Polizeidepartement der Stadt Zürich zur Stellungnahme zugestellt worden war, ersuchte dieses um eine erstmalige Fristansetzung bzw. eine Fristerstreckung um 30 Tage. Mit Präsidialverfügung vom 4. Mai 2016 wurde dem Polizeidepartement eine einmalige Fristerstreckung zur Einreichung einer Stellungnahme von 30 Tagen gewährt, woraufhin sich dieses am 2. Juni 2016 vernehmen liess und die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde beantragte, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A. Mit Eingabe vom 19. Juni 2016 nahm A Stellung und hielt sinngemäss an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.  

2.1 Im Kanton Zürich betreiben die Kantonspolizei und die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur das Polizei-Informationssystem POLIS (§ 2 der Verordnung über das Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005 [POLIS-Verordnung]). In Bezug auf die Auskunftsrechte von Betroffenen unterscheidet die POLIS-Verordnung zwischen einem Auskunftsrecht nach § 12 und den "anderen Rechten" nach § 13. Gemäss § 12 Abs. 1 der POLIS-Verordnung haben Betroffene zudem ein Recht auf Wahrnehmung ihres Auskunftsrechts gemäss § 20 Abs. 2 IDG. Gesuche zur Wahrnehmung von anderen Rechten, insbesondere das Berichtigungsrecht nach § 21 IDG, sind schriftlich bei einer der an POLIS beteiligten Polizeien einzureichen (§ 13 Abs. 1). Gesuche müssen neben den Angaben zum Identifikationsnachweis den Nachweis eines schützenswerten Interesses enthalten (§ 13 Abs. 2). In Fällen von Freispruch, Einstellung oder Nichtanhandnahme von Strafverfahren erfolgt die Nachführung der Eintragungen im POLIS von Amtes wegen. Erhält die Polizei keine Mitteilung von einem solchen Abschluss eines Strafverfahrens, kann die betroffene Person unter Vorlage des formell rechtskräftigen Entscheids die Nachführung verlangen (§ 13 Abs. 3).

2.2 Die an POLIS beteiligten Parteien erlassen gemäss § 15 Abs. 3 der POLIS-Verordnung Weisungen über die Form der Datenbearbeitung und legen Benutzergruppen fest. Die Stadtpolizei Zürich hat gestützt darauf u. a. die Dienstanweisung DA0605 erlassen, welche Anweisungen in Bezug auf die Datenerfassung und -bearbeitung, Benutzeradministration etc. enthält. Daten, welche aus ermittlungstaktischen Gründen dem allgemeinen Zugriff zu entziehen sind, werden im POLIS als Projekt geführt.

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin stellt insbesondere den Antrag, es seien ihr die Verfahrens­kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu erlassen, zumal ihrem Antrag auf Projektschutz stattgegeben worden sei. Sie macht geltend, im vorinstanzlichen Verfahren in allen Punkten obsiegt zu haben, weshalb es rechtsmissbräuchlich sei, wenn die Vorinstanz ihr Verfahrenskosten auferlege. Demzufolge ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht mangels eines aktuellen Rechtsschutzinteresses an der Überprüfung des angefochtenen Beschlusses auf den Rekurs nicht eintrat.

3.2 Zur Erhebung eines Rekurses ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 21 lit. a VRG). Als aktuell und praktisch gilt das Rechtsschutzinteresse nur dann, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen Entscheids beseitigt würde (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 24 f.; vgl. BGE 135 I 79 E. 1.1; 131 II 670 E. 1.2).

Mit Schreiben vom 26. September 2014 teilte die Stadtpolizei Zürich der Beschwerdeführerin mit, dass im Hinblick auf den bevorstehenden Strafprozess gegen zwei Mitarbeitende der Stadtpolizei Zürich, in welchem sie – die Beschwerdeführerin – Verfahrenspartei sei, sämtliche Daten von ihr im Zuständigkeitsbereich der Stadtpolizei Zürich unter Projektschutz gestellt worden seien. Die Daten der Beschwerdeführerin wurden damit unbestrittenermassen bereits vor dem Entscheid des Beschwerdegegners unter Projektschutz gestellt, zumindest soweit dies in den Kompetenzbereich der Stadtpolizei Zürich fiel.

Mit der Vorinstanz ist demzufolge festzuhalten, dass der Beschwerdeführerin diesbezüglich ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an der Überprüfung der angefochtenen Anordnung, mit welcher der Beschwerdegegner die Anordnung auf Projektschutz infolge Gegenstandslosigkeit abschrieb, fehlte.

Auf das Erfordernis des aktuellen Interesses kann ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich die Rechtsfrage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an deren Beantwortung infolge der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig gerichtlich überprüft werden könnte (BGE 128 II 156 E. 1c; VGr, 22. Februar 2006, VB.2005.00533, E. 1.2). Dies ist jedoch vorliegend aufgrund der einzelfallspezifischen Konstellation der Umstände nicht der Fall und wurde überdies von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht.

Die Vorinstanz ist somit zu Recht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht eingetreten.

3.3 Betreffend die Dienstanweisung DA0605 machte der Beschwerdegegner geltend, diese beziehe sich nur auf das POLIS und gelange bei Papierakten nicht zur Anwendung. Aus dem Inhalt der Dienstanweisung lässt sich nichts anderes schliessen. Überdies handelt es sich dabei um eine interne Dienstanweisung und damit – wie die Vorinstanz zu Recht ausführte – um eine Verwaltungsverordnung, weshalb diese nicht als Datei zu den elektronischen POLIS-Daten der Beschwerdeführerin genommen werden kann.

Die Vorinstanz sah zudem keinen Anlass, an den Ausführungen des Beschwerdegegners, wonach betreffend die häusliche Gewalt in den Jahren 2004 und 2008 nur Papierakten vorhanden seien, zu zweifeln. Für diese Akten in Papierform ist ein Projektschutz im elektronischen POLIS nicht möglich. Selbst wenn es in den POLIS-Daten weitere Hinweise auf die Vorfälle häuslicher Gewalt gäbe, wären diese ebenfalls vom bereits bestehenden Projektschutz erfasst.

Eine umfassendere auf der erwähnten Dienstanweisung basierende Überprüfung, wie die Privatsphäre eines Opfers häuslicher Gewalt während der Anstellungszeit als … beim Arbeitgeber D zu schützen sei, war aufgrund der Akten in Papierform mangels Rechtsschutzinteresse ebenfalls nicht angezeigt. Eine generelle Beurteilung oder Empfehlung, wie die Privatsphäre als Opfer häuslicher Gewalt während der Anstellungszeit als … beim Arbeitgeber D zu schützen sei, war nicht Streitgegenstand des angefochtenen Beschlusses des Beschwerdegegners vom 3. Dezember 2014, weshalb die Vorinstanz hierauf nicht weiter einzugehen hatte.

3.4 Die Beschwerdeführerin beanstandet schliesslich die Einladung zur Datenweitergabe an die Kantonspolizei Zürich gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 3. Dezember 2014 als unzulässig. Der Beschwerdegegner stützte sich auf § 5 Abs. 2 VRG und führte hierzu aus, dies erfolge deshalb, damit die Kantonspolizei eine Ergänzung des Bedrohungsmanagements um Hinweise auf eine Eigengefährdung sowie datenschutzrechtliche Massnahmen für die POLIS-Daten der Beschwerdeführerin, welche in ihren Zuständigkeitsbereich fielen, prüfen könne.

Die Vorinstanz äusserte sich bezüglich der erstinstanzlichen Einladung des Rechtsdiensts des Polizeidepartements, den Entscheid nach Rechtskraft dem Rechtsdienst der Kantonspolizei Zürich zur Prüfung weiter datenschutzrechtlicher Massnahmen zuzustellen, nicht. Die Beschwerdeführerin machte in ihrem Rekurs diesbezüglich denn auch nichts geltend. Soweit es sich somit bei ihrem Beschwerdebegehren nicht um ein grundsätzlich unzulässiges Sachbegehren handelt (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 11), ist Folgendes festzuhalten: Gemäss § 5 Abs. 2 VRG sind Eingaben an eine unzuständige Verwaltungsbehörde von Amtes wegen und in der Regel unter Benachrichtigung des Absenders an die zuständige Verwaltungsbehörde weiterzuleiten. Wenn die gestellten Begehren nur teilweise den Zuständigkeitsbereich der angerufenen Behörde beschlagen, so hat diese die in ihre Kompetenz fallenden Punkte zu behandeln, ohne eine Teilüberweisung anzuordnen. Nach der Fällung des Endentscheides kommt indessen eine Weiterleitung infrage, falls noch Aspekte offen sind, die eine andere Instanz zu beurteilen hat (Plüss, Kommentar VRG, § 5 N 50).

Gemäss § 14 Abs. 1 POLIS-Verordnung ist für die Datenhaltung und -pflege die Polizei verantwortlich, welche die Daten zur Erfüllung ihrer Aufgaben bearbeitet oder bearbeiten lässt. Der Beschwerdegegner führte dementsprechend aus, dass die Verantwortung für die POLIS-Daten, welche im Zusammenhang mit dem von der Kantonspolizei unter dem Titel "Körperverletzung, Amtsmissbrauch, Urkundenfälschung im Amt etc." durchgeführten Strafverfahren stünden, welches sich aufgrund der polizeilichen Intervention nach den von der Beschwerdeführerin in E-Mails vom 2.–3. August 2011 geäusserten Suizidabsichten ergeben habe, bei der Kantonspolizei liege. Diese habe sowohl für die Daten der Beschwerdeführerin sowie auch diejenigen der beiden involvierten Polizeiangehörigen einen Projektschutz angeordnet. Dadurch sei es ausgeschlossen, dass über das Abrufen von Datensätzen dieser beiden Stadtpolizisten Informationen über die Beschwerdeführerin gewonnen werden könnten. Im Fall der Beschwerdeführerin seien ihre Daten jedoch auch im Bedrohungsmanagement, einer themenspezifischen Datenbank (vgl. § 5 lit. e POLIS-Verordnung), abgelegt, auf welche nur sehr wenige Personen Zugriff hätten. Suchten alle anderen Polizeiangehörigen im System nach Daten der Beschwerdeführerin, so liefere das Bedrohungsmanagement den Hinweis, dass eine Gewaltschutzsache vorliege. Weitergehende Informationen könnten von Polizeiangehörigen angefordert werden, sofern sie darauf angewiesen seien. Diese Gesamtlösung, wonach die Daten grundsätzlich vor dem Zugriff von Polizeiangehörigen geschützt seien, aber eine Meldung via Bedrohungsmanagement erfolge, sei verhältnismässig. Eine Lücke könne im vorliegenden Fall jedoch darin bestehen, dass im Bedrohungsmanagement Informationen zu einer Fremd-, nicht jedoch zu einer Selbstgefährdung bearbeitet würden. Eine diesbezügliche nähere Prüfung des Stadtrats brauche jedoch nicht zu erfolgen, da dies in die Zuständigkeit der Kantonspolizei falle. Diese habe weitere Massnahmen zu prüfen, da nicht ausgeschlossen werden könne, dass Polizeiangehörige ohne hinreichenden dienstlichen Grund auf die Daten der Beschwerdeführerin zugreifen könnten.

Aus einer Überprüfung weiterer datenschutzrechtlicher Massnahmen sind demnach keine Nachteile ersichtlich, welche der Beschwerdeführerin aus dieser Weiterleitung an die Kantonspolizei erwachsen könnten. Ihre diesbezüglichen Befürchtungen einer Bedrohung sind überdies unsubstanziiert. Zudem würden nicht beliebige Dokumente oder Informationen schutzlos weitergeleitet, sondern lediglich der Beschluss des Beschwerdegegners vom 3. Dezember 2014. Gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG sowie aufgrund der Zuständigkeit der Kantonspolizei für ihre POLIS-Daten spricht denn auch nichts gegen diese Massnahme, weshalb der diesbezügliche Antrag abzuweisen ist.

Festzuhalten ist, dass damit der Beschwerdeführerin keineswegs unterstellt wurde, eine Eingabe bei einer unzuständigen Behörde getätigt zu haben. Auch eine sich daraus ergebene Rufschädigung ist entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich.

3.5 Schliesslich ist bezüglich der von der Beschwerdeführerin verlangten Entschädigung wegen falscher Unterstellung geistiger Unzurechnungsfähigkeit in Höhe des Betrags der Verfahrenskosten des vorinstanzlichen Entscheids fraglich, ob damit eine Genugtuung oder Prozessentschädigung, allenfalls für das vorinstanzliche Verfahren, gemeint ist. Sofern die Beschwerdeführerin damit auf eine Genugtuung abzielt, ist festzuhalten, dass im Verwaltungsverfahren keine solche vorgesehen ist. Eine solche wäre vielmehr gemäss Haftungsgesetz vom 14. September 1969 auf dem Zivilweg geltend zu machen (Plüss, § 2 N. 20), welchen die Beschwerdeführerin gemäss ihren Ausführungen bereits beschritten habe.

Der Kostenentscheid lässt sich zusammen mit der Hauptsache bei der in der Hauptsache zuständigen Instanz anfechten (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 94). Im Rekursverfahren tragen nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG die Parteien die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Je nach Umständen kann eine Auferlegung nach dem Verursacherprinzip erfolgen (Plüss, § 13 N. 55 f.).

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin stellt der – wie oben festgestellt (vgl. E. 3.2) – zu Recht erfolgte Nichteintretensentscheid der Vorinstanz praxisgemäss kein Obsiegen ihrerseits dar. Wenn sie zur Begründung auf den Beschluss des Beschwerdegegners vom 3. Dezember 2014 verweist, in welchem die Verfahrenskosten auf die Stadtkasse genommen wurden, da ihrem Hauptanliegen auf Anordnung eines Projektschutzes entsprochen wurde, kann sie hieraus nichts in Bezug auf das Rekursverfahren ableiten. Da es ihr gerade weil der Projektschutz gewährt worden war, an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse fehlte, trat die Vorinstanz nicht auf ihren Rekurs ein. Bei Nichteintreten gilt die Partei als unterliegend, die den Rekurs erhoben hat. Folglich erfolgte die Kostenauflage zulasten der Beschwerdeführerin zu Recht. Dementsprechend war ihr für das Rekursverfahren auch keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dieser Betrag kann der Beschwerdeführerin deshalb auch nicht als Entschädigung für behauptete Unterstellungen ausbezahlt werden, was zur Abweisung dieses Antrags führt.

3.6 Die weiteren Ausführungen betreffend Aktenherausgabe von Korrespondenzen mit der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde oder Verfahrensakten aus Strafverfahren, welche die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 26. März 2016 macht, betreffen nicht den Streitgegenstand des angefochtenen Entscheids (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a, N. 44 ff.), weshalb die Beschwerdeführerin auch daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Auf diese Begehren vom 26. März 2016 ist demzufolge nicht einzutreten.

4.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Da es sich beim Beschwerdegegner um ein Gemeinwesen handelt, für welches die Führung von Rechtsmittelprozessen zu den üblichen Amtstätigkeiten gehört und im Allgemeinen weder mit besonderem Aufwand verbunden ist noch den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (Plüss, § 17 N. 51), ist auch dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 1 VRG).

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 2'160.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …