Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2016.00176

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 26. Januar 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Kantonspolizei Zürich, Sekretariat Sicherheitspolizei,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Waffenhandelsbewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

A (geboren 1984) verfügt seit dem 10. April 2012 über eine Waffenhandelsbewilligung. Seit mehreren Jahren betreibt er den Betrieb C als Einzelunternehmen. Am 2. Februar 2015 ersuchte er die Kantonspolizei Zürich (Spezialabteilung Sicherheitspolizei) um Erteilung einer generellen Ausnahmebewilligung für den Handel mit und die Herstellung von verbotenen Waffen, Waffenzubehör, Munition und besonders konstruierten Waffenbestandteilen. Mit Verfügung vom 26. Mai 2015 lehnte die Kantonspolizei Zürich das Gesuch ab.

II.  

Dagegen rekurrierte A am 17. Juli 2015 an die Sicherheitsdirektion und beantragte, die Verfügung der Kantonspolizei Zürich vom 26. Mai 2015 sei aufzuheben, und es sei ihm eine generelle Ausnahmebewilligung für den Handel mit und die Herstellung von verbotenen Waffen, Waffenzubehör, wesentlichen Waffenbestandteilen sowie Munition zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Kantonspolizei Zürich zurückzuweisen.

Die Sicherheitsdirektion wies den Rekurs mit Entscheid vom 22. Februar 2016 ab, soweit sie darauf eintrat und soweit er nicht gegenstandslos geworden war.

III.  

Dagegen gelangte A mit Beschwerde vom 8. April 2016 an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheides der Sicherheitsdirektion vom 22. Februar 2016 sowie, dass ihm, A, eine generelle Ausnahmebewilligung für den Handel mit und die Herstellung von verbotenen Waffen, Waffenzubehör und wesentlichen Waffenbestandteilen zu erteilen sei. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte er den Beizug der Vorakten sowie die unaufgeforderte Zustellung eingehender Vernehmlassungen oder weiterer Dokumente des Beschwerdeverfahrens; unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. 8 % MwSt) zulasten der Kantonspolizei Zürich.

Die Sicherheitsdirektion teilte – unter Beilage der Akten – am 15. April 2016 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde mit. Die Kantonspolizei Zürich beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 13. Mai 2016 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kostenfolge zulasten von A. Letzterer hielt am 30. Mai 2016 an seinen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2 Die Vorinstanz trat insoweit auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht ein, als sein Gesuch den Handel und die Herstellung von Munition und Munitionsbestandteilen betraf, weil dafür die Zentralstelle der fedpol (ehemals Bundespolizei) zur Beurteilung zuständig sei. Die Beschwerde verlangt zwar die (vollständige) Aufhebung des angefochtenen Entscheids, begründet dies jedoch mit Bezug auf den Handel und die Herstellung von Munition und Munitionsbestandteilen nicht, weshalb insofern auf sie nicht einzutreten ist.

2.  

Die Beschwerdegegnerin verlangt zunächst, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, weil der Beschwerdeführer den Streitgegenstand in unzulässiger Weise geändert habe.

2.1 Sowohl in der Rekurs- als auch in der Beschwerdeschrift stellte der Beschwerdeführer den formellen Antrag, ihm sei eine "generelle Ausnahmebewilligung" für den Handel und die Herstellung von verbotenen Waffen, Waffenzubehör und wesentlichen Waffenbestandteilen zu erteilen. Allerdings gestand er in der Begründung beider Rechtsschriften zu, unter Hinweis auf die von anderen Kantonen erteilten Ausnahmebewilligungen für die Herstellung und den Erwerb verbotener Waffen sowie den Handel damit, dass "selbstredend" eine entsprechende Verfügung [Ausnahmebewilligung] entweder mittels einer zeitlichen Beschränkung [und/oder] über Auflagen reguliert werden könne, sofern die Behörde dies als notwendig erachte.

2.2 Die Beschwerdegegnerin erkennt darin eine unzulässige Änderung des Streitgegen­stands, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Der Beschwerdeführer habe im Beschwerdeverfahren den Streitgegenstand geändert, indem er die ursprünglich verlangte "generelle Ausnahmebewilligung" ausgelegt und sich damit einverstanden erklärt habe, dass diese gegebenenfalls zeitlich und/oder auf die Waffenart beschränkt werde. Er habe ursprünglich eine "generelle Ausnahmebewilligung" verlangt, was es auch gemäss dem Rekursentscheid gesetzlich nicht gebe. Wenn nun verlangt werde, dass die Bewilligungsbehörde ein Bewilligungsgesuch für etwas, das es gesetzlich gar nicht gebe, eigenmächtig so auszulegen und abzuändern habe, dass dem Beschwerdeführer eine rechtskonforme Bewilligung für etwas erteilt werden könne, das seinem Gesuch inhaltlich am nächsten komme, könne dies schon aus Gründen der Rechtssicherheit nicht angehen. Es sei dem Beschwerdeführer zudem ausdrücklich die Möglichkeit geboten worden, ein neu formuliertes Gesuch einzureichen.

2.3 Der Beschwerdeführer hatte bereits in der Rekurseingabe vom 17. Juli 2015 – erstmals anwaltlich vertreten – erklärt, gestützt auf von ihm eingelegte Ausnahmebewilligungen anderer Kantone könne selbstredend eine entsprechende [Bewilligungs-]Verfügung entweder mittels einer zeitlichen Beschränkung [und/oder] über Auflagen reguliert werden, sofern dies die Behörde für notwendig erachte. Dies wiederholte er in der Beschwerde vom 8. April 2016 (vorn E. 2.1). Die Beschwerdegegnerin behaftete ihn in der Rekurs- wie in der Beschwerdeantwort und wie im damals angefochtenen Entscheid vom 26. Mai 2015 jedoch ausschliesslich auf dem ursprünglich von ihm gestellten formellen Antrag nach einer "generellen Ausnahmebewilligung", ohne auf mögliche Einschränkungen einzugehen. Dasselbe geschah im nunmehr angefochtenen Entscheid der Vorinstanz. Auch diese behaftete den Beschwerdeführer auf der von ihm ursprünglich verlangten "generellen Ausnahmebewilligung" und hielt daran fest, dass dafür keine gesetzliche Grundlage bestehe, woran auch die gegenteilige Praxis eines anderen Kantons nichts zu ändern vermöge.

2.4 Der Rekursantrag – dasselbe gilt für den Beschwerdeantrag (§ 54 Abs. 1, § 23 Abs. 1 VRG; vgl. Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 54 N. 1) – darf nur Sachbegehren enthalten, über welche die Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden müssen. Es darf damit nicht mehr oder etwas anderes als ursprünglich verlangt beantragt werden. Der Streitgegenstand kann auch nicht unter Berufung auf den Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen erweitert werden. Auf solche Anträge ist nicht einzutreten. Ohne Weiteres zulässig ist hingegen die Reduktion von Sachbegehren auf ein Minus des ursprünglichen Antrags (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 10). Zwar sind die Rekursbegehren und nicht deren Begründung in erster Linie massgebend zur Bestimmung des Streitgegenstandes. Die Begründung ist jedoch allenfalls als Hilfsmittel zur Konkretisierung der Begehren heranzuziehen (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 19–28a N. 47).

2.5 Entgegen der Absolutheit des gestellten Antrags um Erteilung einer "generellen Ausnahmebewilligung" wies der Beschwerdeführer in seiner Rekursschrift (und ebenso in der Beschwerdeschrift) in der Begründung explizit darauf hin, dass andere Kantone – konkret Bern, Nidwalden und St. Gallen – in diesem Bereich grosszügiger verfahren würden als der Kanton Zürich. Den erwähnten im Recht liegenden Ausnahmebewilligungen dieser Kantone ist tatsächlich zu entnehmen, dass sie zeitlich befristet und inhaltlich beschränkt sind: Diejenige des Kantons St. Gallen ist auf 5 Jahre und auf den Erwerb, Handel und die Vermittlung von Seriefeuerwaffen, zu Halbautomaten abgeänderten Seriefeuerwaffen, Nichtschusswaffen und verbotenem Waffenzubehör beschränkt. Die Ausnahmebewilligung des Kantons Nidwalden vom 23. Mai 2014 ist auf drei Jahre befristet und aufgeteilt in je eine konkret umschriebene Ausnahmebewilligung für die Belange von Polizei-, Armee- und Zollbehörden, von Privatpersonen und für Ersatzteile. Diejenige des Kantons Bern vom 21. Mai 2013 umfasst detailliert beschriebene Ausnahmebewilligungen für die Bedürfnisse von Polizei-, Zoll- und Armeebehörden, Sicherheitsdiensten und Privatpersonen (Schusswaffen, militärische Abschussgeräte, Messer und Dolche, Schlag- und Wurfgeräte etc.), für Ersatzteile und für das Schiessen mit Seriefeuerwaffen. Sie ist zeitlich zwar nicht befristet, gilt jedoch nur im Zusammenhang mit der dem dortigen Gesuchsteller erteilten Waffenhandelsbewilligung. In beiden Rechtsmittelverfahren erklärte sich der Beschwerdeführer mit Einschränkungen der verlangten Bewilligung einverstanden, soweit die Behörde solche als notwendig erachte (vorn E. 2.1, 2.3), was im Zusammenhang mit den eingelegten Ausnahmebewilligungen anderer Kantone nur bedeuten kann, dass er mit entsprechenden Einschränkungen in zeitlicher und waffentechnischer Hinsicht einverstanden gewesen wäre.

2.6 Darin liegt klar ein Minus gegenüber der ursprünglich verlangten unbeschränkten ("generellen") Ausnahmebewilligung, das weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz berücksichtigten, obwohl Art. 71 Abs. 1 WV gerade vorsieht, dass Ausnahmebewilligungen befristet und mit Auflagen verbunden werden können (vorn E. 2.4). Die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz trennten jedoch die Rechtsfrage, ob eine die Ausnahmebewilligung rechtfertigende Ausnahmesituation vorliege, nicht von der Regelung des Ausnahmefalls (Mass der Abweichung, Inhalt der Bewilligung; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2675). Zwar gingen beide von einer Ausnahmesituation des Beschwerdeführers aus, die grundsätzlich einen Anspruch auf Ausnahmebewilligung – wenn auch nicht in der verlangten Form – gerechtfertigt hätte, ansonsten sie sein Anliegen wohl nicht geprüft hätten. Sie liessen es dann aber bei ihrer Rechtsüberzeugung bewenden, dass etwas Unmögliches verlangt werde, um die Ausnahmebewilligung nicht zu erteilen. Verlangte der Beschwerdeführer damit aber schon im Rekurs ein zulässiges Minus des ursprünglich gestellten Antrags, ist auf die Beschwerde einzutreten. Daran ändert sich nichts dadurch, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer nebenbei auf die Einreichung eines neuen Gesuchs verwies, das "den bestehenden gesetzlichen Grundlagen" entspreche, denn daraus konnte er nicht erkennen, dass die beantragte Erteilung einer Mehrfachbewilligung (anstelle der bisherigen Einzelbewilligungen) Aussichten auf Erfolg gehabt hätte.

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer verfügt unbestrittenermassen über eine Waffenhandelsbewilligung seit dem 10. April 2012 gemäss Art. 17 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffengesetz WG). Die entsprechenden Voraussetzungen brauchen vorliegend daher nicht geprüft zu werden. Mit einer Waffenhandelsbewilligung ist es erlaubt, gewerbsmässig [nicht verbotene] Waffen, wesentliche oder besonders konstruierte Waffenbestandteile, Waffenzubehör, Munition oder Munitionsbestandteile zu erwerben, anzubieten, weiterzugeben oder zu vermitteln (Art. 17 Abs. 1 WG).

3.2 Art. 5 Abs. 1 WG enthält eine Vielzahl von Verboten betreffend die Übertragung, den Erwerb, das Vermitteln an Empfänger und Empfängerinnen im Inland sowie das Verbringen in das schweizerische Staatsgebiet von verschiedenen Waffen, Waffenbestandteilen und Waffenzubehör. Gemäss Art. 5 Abs. 4 WG können die Kantone Ausnahmen vom hier massgebenden Verbot nach Art. 5 Abs. 1 lit. a WG bewilligen, nämlich die Übertragung, den Erwerb, das Vermitteln an Empfänger und Empfängerinnen im Inland sowie das Verbringen in das schweizerische Staatsgebiet von Seriefeuerwaffen und zu halbautomatischen Feuerwaffen umgebauten Seriefeuerwaffen sowie ihren wesentlichen und besonders konstruierten Bestandteilen.

3.3 Nach Art. 28b WG können Ausnahmebewilligungen nach dem Waffengesetz nur erteilt werden, wenn a) achtenswerte Beweggründe vorliegen, insbesondere (1.) berufliche Erfordernisse, (2.) die Verwendung zu industriellen Zwecken; (3.) die Kompensation körperlicher Behinderungen und (4.) Sammlertätigkeit; ferner, wenn b) keine Hinderungsgründe nach Art. 8 Abs. 2 WG vorliegen (Ausschluss vom Erwerb eines Waffenscheins) und c) die vom Gesetz vorgesehenen besonderen Voraussetzungen erfüllt sind. Mit den in dieser Bestimmung enthaltenen Grundvoraussetzungen für die Gewährung sämtlicher Ausnahmebewilligungen nach dem Waffengesetz (vgl. etwa auch Art. 19 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 2 WG) wollte der Gesetzgeber eine Vereinheitlichung der Vollzugspraxis für Ausnahmebewilligungen anstreben und den Zugang zu verbotenen Waffen nur in besonders begründeten Einzelfällen ermöglichen (BBl 2006, 2743 zu damals noch Art. 28c WG).

3.4 Kantonale Ausnahmebewilligungen nach Art. 28b WG können nach Art. 71 Abs. 1 der Verordnung vom 2. Juli 2008 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffenverordnung WV) nur in schriftlich begründeten Einzelfällen, für eine bestimmte Person und grundsätzlich nur für eine einzige Waffe, einen einzigen wesentlichen Waffenbestandteil, einen einzigen besonders konstruierten Waffenbestandteil im Sinn von Art. 5 Abs. 1 lit. a WG oder ein einziges Waffenzubehör eines bestimmten Waffentyps erteilt werden. Sie sind zu befristen und können mit Auflagen verbunden werden. Nach Art. 71 Abs. 3 WV kann Personen, die über eine Waffenhandelsbewilligung verfügen, unter denselben Einschränkungen eine Bewilligung zur Vermittlung im Inland von mehr als einer Waffe, mehr als einem wesentlichen Waffenbestandteil, mehr als einem besonders konstruierten Waffenbestandteil im Sinn von Art. 5 Abs. 1 lit. a WG oder mehr als einem Waffenzubehör erteilt werden, sofern diese Personen nachweisen können, dass a) dies für die Sicherstellung der Bedürfnisse von Behörden im Sinn von Art. 2 Abs. 1 WG oder von Sicherheitsfirmen notwendig ist; oder b) der Besteller oder die Bestellerin im Besitz einer Ausnahmebewilligung für die entsprechenden Waffen, wesentlichen Waffenbestandteile oder das Waffenzubehör ist.

4.  

4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe sich nach seiner Ausbildung als Büchsenmacher selbständig gemacht und führe seit mehreren Jahren als Einzelunternehmen seinen renommierten Betrieb. Die Regionalpolizei D – eine Behörde im Sinn von Art. 2 Abs. 1 WG – zähle ebenso zu seinen Kunden wie weitere Behörden, Polizeikorps, Sicherheitsdienste und auch private Sammler. Er möchte seine Geschäftstätigkeit weiter ausbauen, um Waffen, Munition und Zubehör verkaufen zu können. Gerade bei Behörden und Sammlern seien es primär verbotene Waffen (Art. 5 Abs. 1 WG), die nachgefragt würden. Entsprechend müsse er jeweils einzelfallweise um eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 5 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 28b WG [und Art. 7 Abs. 1 WV] ersuchen, was hohe Kosten und grossen administrativen Aufwand verursache. Zur Vereinfachung dieser Abläufe habe er deswegen das Gesuch vom 2. Februar 2015 um eine "generelle Ausnahmebewilligung" für den Handel und die Herstellung von verbotenen Waffen, Waffenzubehör, wesentlichen und besonders dafür konstruierten Waffenbestandteilen sowie Munition gestellt.

4.2 Wie aus dem angefochtenen Entscheid hervorgeht, wird die Erfüllung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 71 Abs. 3 WV auf Seiten des Beschwerdeführers von der Vorinstanz anerkannt. Insbesondere werden die beruflichen Bedürfnisse nach Art. 28b lit. a und b WG und achtenswerte Gründe sowie das Fehlen von Hinderungsgründen nach Art. 8 Abs. 2 WG bejaht, ebenso die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen. Unbestritten ist weiter, dass der Beschwerdeführer zu den Ausrüstern von Polizeikorps und Sicherheitsdiensten gehört. Die Vorinstanz kam einzig aufgrund der Auslegung der Bestimmung von Art. 71 Abs. 3 WV mit Bezug auf den formellen Antrag des Beschwerdeführers zum Schluss, dass eine "generelle Ausnahmebewilligung" nicht möglich sei. Gestützt darauf sah sie auch keinen Grund, unter Prüfung einer Verletzung der Wirtschaftsfreiheit von ihrem Standpunkt abzuweichen.

4.3 Soweit die Vorinstanz dazu ausführt, da es keine gesetzliche Grundlage für die Erteilung einer generellen Ausnahmebewilligung für den Handel mit verbotenen Waffen etc. gebe, könne die vom Beschwerdeführer gewünschte Ausnahmebewilligung auch nicht unter Auflagen oder einer Befristung erteilt werden, liegt darin ein Widerspruch in sich selbst. Wenn nämlich die gewünschte Ausnahmebewilligung unter Auflagen oder einer Befristung erteilt würde, handelte es sich dabei gerade nicht mehr um eine "generelle". Ausserdem weist der Beschwerdeführer zu Recht darauf hin, dass eine Bewilligung nicht verweigert werden dürfte, wenn der rechtmässige Zustand durch eine mit der Bewilligung verknüpfte Auflage, Bedingung oder Einschränkung herbeigeführt werden könnte. Dies umso mehr, als die beantragte Bewilligung auch als Ausnahmebewilligung (Art. 71 Abs. 3 WV) eine Polizeibewilligung darstellt, auf die ein Anspruch auf Erteilung besteht, wenn die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen bzw. eine gesetzliche Grundlage (auch in Form einer Verordnung) gegeben sind (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 531; 2661, 2665 f.). Die Vorinstanz hat sich demnach zu Unrecht auf den rein formellen Antrag des Beschwerdeführers beschränkt, umso mehr, als auch Ausnahmebewilligungen zeitlich befristet und mit Auflagen versehen werden können (Art. 71 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 WV; vorn E. 3.3).

4.4 Indem die Vorinstanz wie schon die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer zu Unrecht strikt auf seinem Antrag nach einer "generellen Ausnahmebewilligung" behaftete, ohne auf mögliche Einschränkungen einer Ausnahmebewilligung einzugehen (vorn E. 2), wäre zu prüfen, ob und in welcher Form in Bezug auf welche Waffen und Behörden/Kunden ihm eine Mehrfachausnahmebewilligung erteilt werden kann. Eine Bewilligung darf nämlich nicht verweigert werden, wenn sie mit einer Nebenbestimmung (Auflage, Bedingung, Befristung) verbunden erteilt werden kann, was Art. 71 Abs. 3 WV vorsieht (vorn E. 3.4). Dabei sind Einschränkungen nicht nur in zeitlicher, sondern auch nach Waffenarten und in kundenspezifischer Hinsicht notwendig, die im Hinblick auf die beantragte Erteilung einer Mehrfachbewilligung noch abzuklären wären. Insofern liegt nicht zuletzt ein ungenügend festgestellter Sachverhalt vor, was mit Beschwerde gerügt werden kann (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 20 f.). Spätestens die Rekursinstanz hätte daher unter Hinweis auf die Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers von diesem einen spezifizierten Antrag für die von ihm gewünschte Ausnahmebewilligung bzw. Mehrfachbewilligung einverlangen müssen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 94, 96).

4.5 Der Beschwerdeführer ruft auch die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 an. Danach ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet (Abs. 1) und umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Abs. 2; Klaus A. Vallender, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, St. Gallen, 3. A. 2014, Art. 27 N. 32; BGE 125 I 431 E. 4b). Nachdem aber einstweilen nicht feststeht, welchen Umfang die vom Beschwerdeführer zu beantragende Ausnahmebewilligung haben wird sowie, ob und unter welchen Einschränkungen sie erteilt wird, lässt sich auch noch nicht beurteilen, ob damit in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers eingegriffen wird und sich dieser Eingriff als verhältnismässig oder nicht erweist. Es erübrigt sich daher, zu prüfen, ob mit der Verweigerung einer "generellen Ausnahmebewilligung" die Wirtschaftsfreiheit verletzt wurde.

5.  

5.1 Demnach hätten sich spätestens die Rekursinstanz, wenn nicht schon die Beschwerdegegnerin, nicht allein auf den formell gestellten Antrag des Beschwerdeführers beschränken dürfen, sondern bei ihm im Rahmen der Abklärung des Sachverhalts nachfragen müssen, in welcher Weise die von ihm beantragte Bewilligung zeitlich, waffentechnisch und kundenspezifisch einzuschränken wäre (vorn E. 4.4). Der Beschwerdeführer seinerseits hätte seinen Antrag um Erteilung einer Ausnahmebewilligung spätestens im Rekursverfahren, als er anwaltlich vertreten war, im Sinn von Art. 71 Abs. 3 WV und im Rahmen seiner Bedürfnisse spezifizieren und eine entsprechend angepasste Verfügung verlangen können. Allein seine in Rekurs- und Beschwerdeschrift erklärte Bereitschaft, allfällige Einschränkungen in zeitlicher und waffentechnischer Hinsicht bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung in Kauf zu nehmen, genügte als solche Spezifizierung noch nicht.

5.2 Unter diesen Umständen sind in teilweiser Gutheissung der Beschwerde Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der Kantonspolizei vom 26. Mai 2015 und Dispositiv-Ziffer I des Entscheides der Sicherheitsdirektion vom 22. Februar 2016 je vollständig aufzuheben, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird. Die Vorinstanz trat zwar mangels Zuständigkeit auf das Gesuch, die verlangte Ausnahmebewilligung habe auch die Herstellung von und den Handel mit Munition zu umfassen, nicht ein, wies dieses aber im Endentscheid dennoch ab. Wenn nunmehr diese Dispositiv-Ziffer vollständig aufgehoben wird, erleidet der Beschwerdeführer dadurch jedenfalls keinen Nachteil und ändert sich an der fehlenden Zuständigkeit der Vorinstanzen in diesem Punkt nichts (vorn E. 1.2). Dispositiv-Ziffer II des Entscheids der Sicherheitsdirektion ist insofern aufzuheben, als die Kosten des Rekursverfahrens (total Fr. 1'710.-) allein dem Beschwerdeführer auferlegt wurden; diese sind beim vorliegenden Ausgang des Verfahrens vielmehr beiden Parteien je zur Hälfte zu auferlegen. Schliesslich ist die Sache ist im Sinn einer Sprungrückweisung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie vom Beschwerdeführer einen in zeitlicher, waffentechnischer und kundenspezifischer Hinsicht spezifizierten Antrag auf eine Ausnahmebewilligung einhole und darüber neu entscheide. Nachdem beiden Parteien ein etwa gleich grosser Anteil an der Notwendigkeit der Rückweisung zuzuschreiben ist – dem Beschwerdeführer, weil er es unterliess, seinen Antrag im Rekurs- und Beschwerdeverfahren sogleich zu spezifizieren, der Vorinstanz, weil sie es unterliess, im Rahmen der Sachverhaltsabklärung vom Beschwerdeführer ein spezifiziertes Gesuch einzuholen (vorn E. 4.4) –, kann nicht von einem vollständigen Obsiegen des Beschwerdeführers ausgegangen werden, weshalb die Kosten des Beschwerdeverfahrens ebenfalls hälftig auf die Parteien aufzuteilen sind (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist damit weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren geschuldet (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der Kantonspolizei Zürich vom 26. Mai 2015 und Dispositiv-Ziffer I des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 22. Februar 2016 aufgehoben, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.    In teilweiser Aufhebung von Dispositiv-Ziffer II des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 22. Februar 2016 werden die Kosten des Rekursverfahrens den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 3'120.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

5.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …