Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2016.00241

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 15. Juni 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt A,
vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

C, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend polizeiliche Meldepflicht/Wohnsitz,

hat sich ergeben:

I.  

A. C wurde am 11. Juni 2013 von den Einwohnerdiensten der Gemeinde A letztmals aufgefordert, sich zur Niederlassung in der Gemeinde A anzumelden. Am 3. Juli 2013 stellten die Einwohnerdienste A fest, dass sich die Niederlassung von C seit dem 1. April 2012 in A, nicht in E, Kt. H, befinde. Dagegen erhob C am 26. Juli 2013 Einsprache beim Stadtrat A.

B. Der Stadtrat A wies die Einsprache mit Beschluss vom 19. November 2013 ab und bestätigte die rückwirkende Anmeldung von C per 1. April 2012 zur Niederlassung an der F-Strasse 01 in der Gemeinde A.

C. Dagegen rekurrierte C am 18. Dezember 2013 beim Bezirksrat G, welcher seinen Rekurs am 8. Oktober 2014 abwies und auf das Ausstandsbegehren nicht eintrat. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde von C am 28. Mai 2015 (VB.2014.00722) teilweise gut, hob den Rekursentscheid auf und wies die Sache zur neuen Entscheidung ohne Mitwirkung des vorbefassten Bezirksratspräsidenten an den Bezirksrat G zurück.

II.

Am 16. März 2016 hiess der Bezirksrat G im zweiten Rechtsgang den Rekurs von C im Sinn der Erwägungen teilweise gut. C habe sich rückwirkend für den Zeitraum vom 1. April 2012 bis 30. September 2013 in A und per 1. Oktober 2013 in E anzumelden.

III.

Hiergegen erhob die Stadt A am 3. Mai 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, dass der Beschluss des Bezirksrats G vom 16. März 2016 aufzuheben und festzustellen sei, dass sich die Niederlassung von C seit dem 1. April 2012 in A befinde. Die Kosten des Verfahrens seien dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und dieser sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Entschädigung (inkl. 8 % MwSt.) zu bezahlen.

C reichte am 18. Mai 2016 eine Stellungnahme (zur Rechtzeitigkeit der Beschwerde) bzw. am 10. Juni 2016 seine Beschwerdeantwort ein und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich MwSt.) zulasten der Beschwerdeführerin, soweit darauf einzutreten sei. Der Bezirksrat G verzichtete am 2. Juni 2016 auf eine Beschwerdevernehmlassung. Die Stadt A reichte am 9. Juni 2016 das Abmeldungsschreiben von C vom 7. Juni 2016 ein. Am 24. Juni 2016 nahm C Stellung zu seiner Abmeldung in A. Am 11. Juli 2016 replizierte die Stadt A und hielt an ihren Anträgen fest. Mit Vernehmlassung vom 19. August 2016 hielt C ebenfalls an seinen Anträgen fest. Am 21. Oktober 2016 nahm die Stadt A abermals Stellung und beharrte auf ihren Vorbringen. Am 28. Oktober 2016 antwortete C und bekräftigte seine Standpunkte erneut.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs.  1 in Verbindung mit § 19 Abs.  1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2  

1.2.1 Wie bereits mit Präsidialverfügung vom 20. Mai 2017 festgestellt wurde, erfolgte die Beschwerde rechtzeitig.

1.2.2 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Anordnung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Nach der Rechtsprechung darf sich eine Gemeinde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG unter anderem gegen einen Entscheid zur Wehr setzen, der aufgrund seiner präjudiziellen Bedeutung für künftige, ähnlich gelagerte Fälle besondere finanzielle Auswirkungen auf das Gemeinwesen zur Folge haben kann (VGr, VGr, 9. Dezember 2014, 2014.00291, E. 3.2; 8. November 2012, VB.2012.00478, E. 2.2; 10. November 2011, VB.2011.00523, E. 1.3.2; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 122 ff.).

1.2.3 Das Verwaltungsgericht hat – wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt – in einem Entscheid vom 7. Februar 2006 (VB.2005.00570, E. 1) die Beschwerde einer Gemeinde in Registerfragen zugelassen. Dieser Entscheid stützte sich noch auf den altrechtlichen § 21 VRG (vgl. zur früheren Regelung und den Revisionen Bertschi, § 21 N. 116; VGr, 8. November 2012, VB.2012.00478, E. 2.2). Die Legitimation der Gemeinde im angeführten Fall wäre nach dem geltenden Verwaltungsrechtspflegegesetz auf § 21 lit. c VRG zu stützen, da es um hohe Sozialkosten ging. Die Beschwerdeführerin macht hingegen keine konkreten schutzwürdigen Interessen bzw. keinen substanziierten wesentlichen Eingriff in ihr Verwaltungs- oder Finanzvermögen im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG geltend und solche sind vorliegend auch nicht offensichtlich erkennbar, wie sie unter pauschaler Berufung auf die Inanspruchnahme von öffentlichen Leistungen wie Sozialhilfe und Schulunterricht behauptet. Vorliegend kann von der Gefahr des Bezugs von Sozialhilfe durch den Beschwerdegegner keine Rede sein. Ebenso wenig wird der 1951 geborene Beschwerdegegner die Schulen in A besuchen. Auf die Interessen aus Steuererträgen beruft sich die Beschwerdeführerin nicht. Für die Bestimmung des steuerrechtlichen Wohnsitzes sind die formellen Kriterien der polizeilichen An- und Abmeldung und die Hinterlegung der Schriften nur Indizien, wenn auch das übrige Verhalten der Person für diese Annahme spricht (vgl. VGr, 18. Dezember 2013, SB.2013.00019, E. 2.2 mit Hinweisen). Eine präjudizielle Wirkung des vorliegenden Einzelfalls mit besonderen finanziellen Auswirkungen für die Stadt A ist folglich nicht ersichtlich. Auch ist vorliegend "nur" die Sachverhaltsfeststellung in einem Einzelfall streitig und steht kein Grundsatzentscheid in einer Rechtsfrage zur Diskussion, welcher weitgehende Wirkung zeitigen könnte. Eine Berufung auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG bleibt der Beschwerdeführerin deshalb mangels Substanziierung ihrer konkreten präjudizierenden finanziellen Interessen versagt.

1.2.4 Die Gemeindeautonomie wird von Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantiert. Die Stadt A ist durch den Bezirksratsentscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt vorliegend berührt, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert ist (Bertschi, § 21 N. 118).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG einzutreten. Ob die beanspruchte Autonomie überhaupt besteht und, bejahendenfalls, vorliegend auch tatsächlich verletzt wurde, ist im Folgenden in der Sache selbst zu klären (VGr, 12. Mai 2016, VB.2016.00052/55, E. 2; 29. Januar 2013, VB.2012.00695, E. 1.4 mit Hinweisen; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 118).

2.  

2.1 Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, soweit das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet voraus, sondern lediglich im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich massgebenden kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 136 I 265 E. 2.1, E. 3.2.1.; VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00479, E. 4.2; 4. Dezember 2014, VB.2014.00124, E. 3.1).

2.2 Am 23. Juni 2006 erging das Bundesgesetz über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (RHG). Es trat am 1. November 2006 bzw. 1. Januar 2008 gestaffelt in Kraft und dient, seinem Zweckartikel entsprechend, der Vereinfachung der Datenerhebung für die Statistik durch die Harmonisierung amtlicher Personenregister (Art. 1 Abs. 1 lit. a RHG) und des gesetzlich vorgesehenen Austauschs von Personendaten zwischen den Registern (Art. 1 Abs. 1 lit. b RHG). Mit Blick auf eine aussagekräftige Bundesstatistik zielt das RHG letztlich darauf ab, ihr einheitliche und vergleichbare Daten zugänglich zu machen (Botschaft vom 23. November 2005 zur Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427, insb. 433 und 455). Hierzu umschreibt das RHG erstmals auf bundesrechtlicher Ebene im registerrechtlichen schriftenpolizeilichen Sinn zentrale Begriffe wie "Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" (Art. 3 lit. b, c RHG; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.3 mit Hinweisen).

2.3 Unter der Niederlassungsgemeinde ist die Gemeinde zu verstehen, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur eine Niederlassungsgemeinde haben (Art. 3 lit. b RHG). Demgegenüber bedeutet Aufenthaltsgemeinde die Gemeinde, in der sich eine Person zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier aufeinander folgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält (Art. 3 lit. c RHG). In Umsetzung des RHG wurden im Kanton Zürich die Bestimmungen des dritten Titels des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) im Jahr 2011 revidiert. § 32 Abs. 2 und 3 GG übernahmen die Definitionen des RHG und modifizierten sie nur insofern, als im kantonalen Recht die Begriffe Niederlassung bzw. Aufenthalt (statt Niederlassungs- und Aufenthaltsgemeinde) geregelt wurden (vgl. BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.4). In der Folge wurden die Bestimmungen über das Melde- und Einwohnerregisterwesen im dritten Teil des Gemeindegesetzes in einen Spezialerlass, das Gesetz über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG), überführt, der am 1. Januar 2016 in Kraft trat (vgl. VGr, 24. August 2016, VB.2016.00195).

2.4 Bundesrecht (Art. 3 RHG) und Kantonsrecht (§ 32 Abs. 2 f. aGG; heute: § 1 lit. a und b MERG) kennen demnach seit den Gesetzesänderungen eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich Niederlassung und Aufenthalt, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels unerlässlich ist. Belässt schon das Bundesrecht dem kantonalen Gesetzgeber keinen definitorischen Spielraum, so fehlt es hieran umso mehr im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinde. Zumal sich zum Bereich des Register- oder Schriftenpolizeirechts der Kantonsverfassung keine ausdrückliche Bestimmung entnehmen lässt und der Kanton die Registerfragen in einem kantonalen Gesetz abschliessend geregelt hat. Es ist zwar denkbar, dass das Ziel der Registerharmonisierung im Alltag auf technisch-administrativ verschiedene Weise erreicht werden kann. Dieser kommunale Spielraum im Bereich der Umsetzung der Registerpflicht begründet aber nur in einem sehr geringen Ausmass einen Autonomiebereich, welcher gerade keinen Wirkungskreis in Fragen rein rechtlicher Natur belässt, weil diese ja nunmehr harmonisiert sind (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2). Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines geschützten kommunalen Autonomiebereichs, soweit es um die Frage geht, ob der Beschwerdegegner in A registerrechtlich Niederlassung begründet hat, sind offenkundig nicht gegeben. Gemäss dem vorstehend mehrfach zitierten Urteil des Bundesgerichts wäre es nicht im Sinn des Bundesgesetzgebers, wenn die Beschwerdeführerin in Bezug auf Eintragungen und Löschungen im Einwohnerregister über ein Selbstbestimmungsrecht verfügte, würde auf diese Weise doch das Ziel einer schweizweit harmonisierten Registerpraxis vereitelt. Demzufolge kommt der Beschwerdeführerin kein geschützter Autonomiebereich zu. Da ihre Beschwerdelegitimation ausschliesslich im Rahmen der Autonomiebeschwerde nach § 21 Abs. 2 lit. b VRG besteht, sind beim Fehlen eines geschützten Autonomiebereichs die geltend gemachten Rechtsverletzungen nicht zu prüfen (vgl. BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.4).

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.

3.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Diese ist sodann zu verpflichten, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 2'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …