Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2016.00248

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 18. Mai 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C,
vertreten durch den Gemeinderat C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Pachtlandvergabe,

hat sich ergeben:

I.  

Zwischen A und der Gemeinde C bestand ein bis 31. März 2016 laufender Pachtvertrag über das in der Landwirtschafszone liegende Grundstück Kat.-Nr. 01 in C. Mit Schreiben vom 27. Februar 2015 kündigte der Gemeinderat C diesen Vertrag und teilte A zugleich mit, er könne sich um einen neuen bewerben; dies tat A am 15. August 2015. Mit Schreiben vom 29. Oktober 2015 teilte der Gemeinderat C dem A mit, das Grundstück Kat.-Nr. 01 werde ihm, befristet bis ins Jahr 2018, weiterhin verpachtet.

II.  

Am 20. November 2015 rekurrierte A beim Bezirksrat D und beantragte sinngemäss, die Gemeinde C sei zu verpflichten, ihm einen Pachtvertrag mit längerer Vertragsdauer anzubieten. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 16. März 2016 ab, soweit er darauf eintrat.

III.  

A liess dagegen am 3. Mai 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und Folgendes beantragen:

"1.     Es sei die einseitige Befristung der Pachtdauer gemäss Gemeinderatsbeschluss des Beschwerdegegners, Mitteilung vom 29. Oktober 2015, aufzuheben.

 

2.    Es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer die Voraussetzungen für eine Verlängerung der Pacht grundsätzlich erfüllt.

 

3.    Es sei festzustellen, das[s] eine Verkürzung der Pachtdauer gemäss Art. 8 LPG [Bundesgesetz über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985, SR 221.213.2] nur in gegenseitigem Einverständnis erfolgen kann.

 

4.    Es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer mangels anderweitiger Abrede grundsätzlich Anspruch auf Verlängerung der Pacht für die Dauer von 6 Jahren hat, wobei der Beschwerdegegner zu verpflichten sei, dem Beschwerdeführer einen Pachtvertrag über das Grundstück Kat.-Nr. 01 […] in C für eine Dauer von mindestens 4 Jahren beginnend ab 1. April 2016 anzubieten.

 

5.    Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWSt zulasten des Beschwerdegegners".

 

Das Verwaltungsgericht zog in der Folge die Akten des Rekursverfahrens bei; Vernehmlassungen wurden nicht eingeholt.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine eigene Zuständigkeit ebenso wie diejenige der Vorinstanz von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57, auch zum Folgenden). Soweit die Vorinstanz nicht zuständig war, gilt es die vorliegende Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen (VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496, E. 2.1).

2.  

Gemäss § 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche Ansprüche sind demgegenüber vor den Zivilgerichten geltend zu machen.

Streitgegenstand bildet die Verpachtung von Landwirtschaftsland, das im Eigentum der Beschwerdegegnerin ist. Diese hat beschlossen, das fragliche Grundstück weiterhin an den Beschwerdeführer zu verpachten, jedoch nur noch mit einem bis 2018 befristeten Vertrag. Kontrovers ist einzig diese Befristung.

Die Verpachtung von Land erfolgt mittels zivilrechtlichen Vertrags (vgl. Art. 1 Abs. 4 und Art. 4 LPG; ferner Art. 275 ff. des Obligationenrechts [SR 220]); dies gilt auch für die Verpachtung von Landwirtschaftsland durch eine Gemeinde (BGE 112 II 35 E. 2; BGr, 19. März 2014, 2C_314/2013, E. 1.1.1). Streitigkeiten, welche den Pachtvertrag als solchen betreffen, sind deshalb grundsätzlich durch die Zivilgerichte und nicht in einem Verwaltungsverfahren zu beurteilen. Soweit der Beschwerdeführer einen (zivilrechtlichen) Anspruch auf Abschluss eines Pachtvertrags von bestimmter Dauer behauptet, muss er dies demnach vor einem Zivilgericht geltend machen. Anders verhielte es sich nur bei Streitigkeiten bezüglich der zulässigen Höhe des Pachtzinses (Art. 35a ff. LPG; vgl. etwa BGr, 11. Juni 2008, 2C_552/2007); darum geht es hier indes nicht.

Eine öffentlichrechtliche Streitigkeit läge demgegenüber vor, wenn es sich beim von der Beschwerdegegnerin verpachteten Land um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch oder um Verwaltungsvermögen handelte. Um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch oder um Verwaltungsvermögen handelt es sich indes nur, wenn die fragliche Sache unmittelbar der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient bzw. im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Allgemeinheit zur Benützung offensteht (§ 11 Abs. 3 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 [GS IV 193 ff.]; André Moser, Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 18 ff. und 34 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 48 Rz. 13 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2205 ff. und 2226 f.); das streitgegenständliche Landwirtschaftsland dient nicht unmittelbar einer öffentlichen Aufgabe, sondern dem Beschwerdeführer als Kulturland für seine Zwecke und steht damit auch nicht der Allgemeinheit zur Benützung offen.

Schliesslich könnte es sich allenfalls insofern um eine öffentlichrechtliche Streitigkeit handeln, als der Beschluss des Gemeinderats, das streitgegenständliche Grundstück dem Beschwerdeführer und nicht einem Mitbewerber zu verpachten, angefochten wäre (vgl. BGr, 19. März 2014, 2C_314/2013, E. 1.1.2). Der Beschwerdeführer – der vom entsprechenden Beschluss ohnehin begünstigt ist – ficht indes nicht den Entscheid an, das Land ihm zu verpachten, sondern ist mit den Vertragsbedingungen nicht einverstanden; dabei handelt es sich – wie dargelegt – um eine zivilrechtliche Streitigkeit.

Da die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Fall als Subjekt des Privatrechts und nicht in hoheitlicher Funktion tätig wurde, konnte der Gemeinderat über die Verlängerung bzw. den Neuabschluss des Pachtvertrags und insbesondere über dessen Inhalt gegenüber dem Beschwerdeführer nicht im Rahmen einer Verfügung befinden. Das Schreiben vom 29. Oktober 2015 ist deshalb als Angebot zum Vertragsschluss zu qualifizieren und stellt keine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG dar. Entsprechend fehlte es im Rekursverfahren auch an einem Anfechtungsobjekt.

3.  

Nach Art. 8 Abs. 2 Satz 1 LPG ist die Vereinbarung einer Fortsetzung des Pachtvertrags auf kürzere Frist nur gültig, wenn die Behörde sie bewilligt hat. Bei dieser Bewilligung der Behörde bzw. deren Verweigerung handelt es sich um eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG; wird dagegen ein Rechtsmittel erhoben, sind für dessen Beurteilung die Verwaltungs(justiz)behörden zuständig (vgl. auch Art. 47 ff. LPG).

Die entsprechende Bewilligung des Amts für Land und Naturschutz des Kantons Zürich (ALN) vom 11. Februar 2016 bzw. die diese ersetzende Verfügung vom 10. März 2016 wurden indes erst nach Einreichung des Rekurses erlassen, weshalb im Zeitpunkt der Rekurserhebung auch diesbezüglich ein Anfechtungsobjekt fehlte. Im Übrigen wäre die Vorinstanz zur Beurteilung dieser Verfügungen ohnehin nicht zuständig: Gemäss § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 2 VRG ist die übergeordnete Direktion Rekursinstanz für Anordnungen eines Amts; gegen Verfügungen des ALN ist entsprechend Rekurs bei der Baudirektion und nicht bei der Vorinstanz zu erheben.

4.  

Nach dem Gesagten hätte die Vorinstanz auf den Rekurs nicht eintreten dürfen; die Beschwerde ist insofern im Sinn der Erwägungen abzuweisen.

5.  

Die Vorinstanz hat die Rekurskosten von insgesamt Fr. 600.- dem Beschwerdeführer auferlegt. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Die Kosten können indes ausnahmsweise auch nach Ermessen, das heisst nach Billigkeitserwägungen verteilt und in diesem Rahmen insbesondere auf die Kasse der Entscheidinstanz genommen werden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 48 und 63 f.). Letzteres drängt sich etwa auf, wenn eine (nicht anwaltlich vertretene) Partei aufgrund einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung ein unzulässiges Rechtsmittel erhoben hat (VGr, 20. Juni 2012, VB.2012.00356, E. 4.1).

Weil der – im Rekursverfahren nicht anwaltlich vertretene – Beschwerdeführer auf die (falsche) Rechtsmittelbelehrung im Schreiben vom 29. Oktober 2015 vertrauen durfte und die Unrichtigkeit derselben auch dem Gemeinderat nicht vorgeworfen werden kann, sind die Kosten des Rekursverfahrens in Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Rekursentscheid auf die Staatskasse zu nehmen.

6.  

6.1 Aus den vorgängig ausgeführten Gründen sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

6.2 Ausgangsgemäss ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In Abänderung der Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Bezirksrats D vom 16. März 2016 werden die Rekurskosten auf die Staatskasse genommen. Im Übrigen wird die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…