Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2016.00262

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 11. Juli 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Kantonsschule B,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Nichtpromotion,

 

hat sich ergeben:

I.  

A, ein 1997 geborener Schüler einer zweiten Klasse der Informatikmittelschule (IMS) an der Kantonsschule B, erfüllte Ende des Herbstsemesters 2015/16 die Promotionsvoraussetzungen nicht. Am 8. Februar 2016 teilte die Schulleitung seinen Eltern mit, der Klassenkonvent habe anlässlich seiner letzten Sitzung "auf Grund des Promotionsreglementes" beschlossen, ihren Sohn "aus der Klasse abzuweisen", da seine Leistungen "im Zeugnis für das aktuelle Semester erneut ungenügend" seien.

II.  

Dagegen rekurrierte A am 20./22. Februar 2016 an die Bildungsdirektion, welche das Rechtsmittel mit Verfügung vom 25. April 2016 abwies.

III.  

Am 12. Mai 2016 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, die Verfügung der Bildungsdirektion vom 25. April 2016 sei aufzuheben und die Kantonsschule B anzuweisen, ihn in Anwendung des Promotionsreglements für die kantonalen Handelsmittelschulen (HMS) vom 10. Januar 1995 (PromotionsR HMS, LS 413.251.5) für das Frühlingssemsester 2016 zu promovieren. Die Kantonsschule B verzichtete am 23. Mai 2016 auf eine Beschwerdeantwort; die Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung vom 24. Mai 2016 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen von Schulorganen kantonaler Mittelschulen gegeben (§ 39 Abs. 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 5 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 [LS 413.21] sowie § 38 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1], § 58 Abs. 1 f. sowie Anhang 1 lit. F Ziff. 3 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11] und den §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 3 Satz 1 sowie § 19a VRG).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzu­treten.

2.  

2.1 Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 MittelschulG übt die Lehrerschaft ihre Mitwirkungsrechte im Gesamtkonvent und in den Klassenkonventen aus. Der Klassenkonvent entscheidet über Fragen, welche die Schülerinnen und Schüler der Klasse betreffen (§ 9 Abs. 5 MittelschulG). Den Klassenkonvent bilden alle Lehrpersonen der Klasse, die obligatorische und mit Zeugnisnoten bewertete Fächer erteilen, sowie ein Mitglied der Schulleitung; der Klassenkonvent entscheidet insbesondere über Aufnahmen am Ende der Probezeit sowie über Promotionen (§§ 17 Abs. 1 Satz 1 und 18 Abs. 1 der Mittelschulverordnung vom 26. Januar 2000 [LS 413.211]). Für Schülerinnen und Schüler der IMS gelten dabei eigene Promotionsbestimmungen, welche sich im Promotionsreglement für die kantonalen Informatikmittelschulen an Handelsmittelschulen vom 15. April 2013 (PromotionsR IMS, LS 413.251.51) umschrieben finden.

Gemäss § 3 PromotionsR IMS sind die Bedingungen für die definitive Aufnahme bzw. Promotion erfüllt, wenn der Notendurchschnitt mindestens 4 beträgt (lit. a), keine Notenabweichungen von insgesamt mehr als 2 Punkten unter 4 vorliegen (lit. b) sowie nicht mehr als zwei Fachnoten unter 4 erteilt werden (lit. c). Schülerinnen und Schüler, welche die Bedingungen für die definitive Promotion nicht erfüllen, werden am Ende der Probezeit abgewiesen, am Ende einer Zeugnisperiode ins Provisorium versetzt oder nicht promoviert; nicht promoviert wird, wer während der ganzen Ausbildung an der Informatikmittelschule einmal im Provisorium war (§ 4 PromotionsR IMS). Wer nicht promoviert wurde, ist zur Repetition in der nächsttieferen Klassenstufe zugelassen, wobei während der ganzen Dauer der Ausbildung an der IMS nur einmal repetiert werden kann (vgl. § 6 Abs. 1 PromotionsR IMS).

2.2 Seinem Zeugnis vom 5. Februar 2016 zufolge wies der Beschwerdeführer im Herbstsemester 2015/16 in drei promotionsrelevanten Fächern (Deutsch, Volkswirtschaft/Betriebswirtschaft/Recht sowie Geschichte und Staatslehre) ungenügende Noten auf, womit er die Voraussetzung nach § 3 lit. c PromotionsR IMS für eine definitive Promotion nicht erfüllte. Nachdem der Klassenkonvent – gemäss den insofern unbestritten gebliebenen Angaben der Beschwerdegegnerin – bereits einmal entschieden hatte, den Beschwerdeführer nur provisorisch zu promovieren, und dieser zudem das zweite Schuljahr schon einmal repetieren musste, war dies nicht erneut möglich (vgl. § 4 Satz 2 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 PromotionsR). Der Beschwerdeführer wurde deshalb nicht promoviert.

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die Voraussetzungen für eine definitive Promotion gemäss § 3 PromotionsR IMS bei ihm im Herbstsemester 2015/16 nicht gegeben seien. Er macht indes geltend, nicht das Promotionsreglement für die kantonalen Informatikmittelschulen an Handelsmittelschulen, sondern jenes für die kantonalen Handelsmittelschulen vom 10. Januar 1995 sei auf die Beurteilung seiner schulischen Leistungen im Herbstsemester 2015/16 anzuwenden. Als er sich im Herbst 2012 "für das Bildungsangebot Informatikmittelschule angemeldet und die Aufnahmeprüfung absolviert" habe, sei Letzteres bzw. seien die darin statuierten Promotionsbestimmungen "Teil dieses Bildungsangebot[s]" gewesen. Mit Inkrafttreten des Promotionsreglements für die kantonalen Informatikmittelschulen an Handelsmittelschulen seien diese Bestimmungen "und damit das angenommene Angebot […] einseitig und ohne mein Einverständnis und ohne zwingenden Grund zu meinem Nachteil abgeändert" worden, worin "ein Vertragsbruch und eine Verletzung von Treu und Glauben" zu sehen sei.

3.2 Das Promotionsreglement für die kantonalen Informatikmittelschulen an Handelsmittelschulen trat auf Beginn des Schuljahres 2013/14 (19. August 2013) in Kraft. Es löste das Promotionsreglement für die kantonalen Handelsmittelschulen vom 10. Januar 1995 ab, welches bis dahin sinngemäss auch für die Schülerinnen und Schüler der IMS Geltung beanspruchte, und entspricht diesem inhaltlich in weiten Teilen. In Abweichung von § 3 PromotionsR IMS setzt dessen Äquivalent im Promotionsreglement für die kantonalen Handelsmittelschulen für die definitive Promotion allerdings "lediglich" voraus, dass neben einem Notendurchschnitt von mindestens 4 (§ 3 lit. a PromotionsR HMS) keine Notenabweichungen von insgesamt mehr als 2 ½ Punkten (§ 3 lit. b PromotionsR HMS) sowie nicht mehr als drei Fachnoten unter 4 vorliegen (§ 3 lit. c PromotionsR HMS). Die auf den ersten Blick strengere Regelung in § 3 PromotionsR IMS begründet der Bildungsrat als Reglementgeber damit, dass die IMS über zwei promotionsrelevante Fächer weniger als die HMS verfüge, was eine verhältnismässige Kürzung des Umfangs der zulässigen Notenabweichungen sowie der Anzahl ungenügender Fachnoten rechtfertige (vgl. zum Ganzen Beschluss des Bildungsrats vom 15. April 2013, Ziff. 15 "Informatikmittelschulen. Promotionsreglement [Neuerlass]", S. 2 f., abrufbar unter www.bi.zh.ch > Bildungsrat > Beschlussarchiv; ferner ABl 2013-05-03).

Ungeachtet der sachlichen Rechtfertigung der fraglichen Promotionsbestimmung ist dem Beschwerdeführer vor diesem Hintergrund jedenfalls insoweit zuzustimmen, als er vorbringt, das auf die Beurteilung seiner schulischen Leistungen sowie auf seine Promotion anwendbare Recht sei seit seiner Anmeldung zur IMS im Herbst 2012 zu seinem Nachteil geändert worden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass er in seinem Vertrauen auf die unveränderte Weitergeltung der zu diesem Zeitpunkt geltenden Promotionsbestimmungen zu schützen wäre. Von vornherein fehl geht denn auch die diesbezügliche Rüge des Beschwerdeführers, die Änderung der Rechtsgrundlage bzw. Anwendung des Promotionsreglements für die kantonalen Informatikmittelschulen an Handelsmittelschulen stelle einen Vertragsbruch dar und die Beschwerdegegnerin sei auf der im Zeitpunkt des "Vertragsschlusses" geltende Rechtslage zu behaften. Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, trat der Beschwerdeführer mit Eintritt in die IMS als Schüler und Anstaltsnutzer in ein besonderes Rechtsverhältnis zur Beschwerdegegnerin (sogenanntes Sonderstatusverhältnis; vgl. Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern etc. 2003, S. 68 f., auch zum Folgenden). Anders als etwa bei Eingehen eines privaten Vertragsverhältnisses ist diese ihm gegenüber mit obrigkeitlicher Gewalt ausgestattet und lassen sich die gegenseitigen Rechtsbeziehungen grundsätzlich nicht aushandeln. Das (Sonderstatus-)Verhältnis muss sich vielmehr auf eine gesetzliche Grundlage stützen können. Derartige Rechtssetzungsakte wiederum stellen in aller Regel keine Vertrauensgrundlage dar, aus der ein Anspruch auf (begrenzte) Weitergeltung bisherigen Rechts abgeleitet werden könnte, da sie zu wenig bestimmt sind, um gewisse Erwartungen zu wecken, und zudem gemäss dem demokratischen Prinzip jederzeit abgeändert werden können (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1977 und 2043; vgl. ferner BGE 130 I 26 E. 8.1). Grundsätzlich kann niemand auf die unveränderte Fortdauer des Rechts vertrauen (vgl. BGE 133 II 1 E. 4.3.3). Folglich ergibt sich aus dem in Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerten Grundsatz von Treu und Glauben kein Anspruch auf Schutz vor Gesetzesänderungen; im Gegenteil steht der Anspruch auf Vertrauensschutz im Allgemeinen unter dem Vorbehalt von Rechtsänderungen (BGr, 20. April 2012, 2C_158/2012, E. 3.4, mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch Felix Uhlmann, Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der Rechtsetzungslehre, in: Felix Uhlmann [Hrsg.], Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der Rechtsetzungslehre und des Verwaltungsrechts, Zürich/St. Gallen 2014, S. 33 ff., 48). Auf den vorliegenden Fall bezogen bedeutet dies, dass selbst Schülerinnen und Schüler, die ihre Ausbildung unter Geltung eines bestimmten Promotionsreglements aufgenommen haben, nicht generell davor geschützt sind, jene auch in jedem Fall nach den ursprünglichen Promotionsbedingungen beenden zu können. Ihren Individualinteressen steht insoweit das Interesse des Gesetzgebers entgegen, das Bildungsangebot und damit einhergehende Promotionsreglemente zu ändern.

Anders verhält es sich nur, wenn eine Rechtsänderung gegen das Rückwirkungsverbot verstösst, das bisherige Gesetz selbst eine Zusicherung oder Vertrauensgrundlage enthält, dass eine Bestimmung während einer gewissen Zeitdauer unverändert Geltung hat, oder durch das bisherige Recht begründete wohlerworbene Rechte durch die Gesetzesänderung tangiert werden. Der Vertrauensschutz vermag einer Rechtsänderung ferner dann entgegenzustehen, wenn der oder die Private durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in seinen bzw. ihren gestützt auf die bisherige Rechtslage getätigten Dispositionen getroffen wird und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage besteht, wobei abzuklären ist, ab wann er oder sie grundsätzlich mit der Rechtsänderung rechnen musste (vgl. zum Ganzen Wiederkehr/Richli, Rz. 2044 ff. mit Hinweisen).

3.3 Der Beschwerdeführer trat am 19. August 2013 – und damit mit Inkrafttreten des Promotionsreglements für die kantonalen Informatikmittelschulen an Handelsmittelschulen – in die erste Klasse der IMS ein. Dieses kann im Fall des Beschwerdeführers somit von vornherein lediglich auf Sachverhalte zur Anwendung gelangen, welche sich vollumfänglich nach seinem Inkrafttreten verwirklicht haben, das heisst erst danach entstanden sind, weshalb weder eine echte noch eine unechte Rückwirkung vorliegt (vgl. zu diesen Begriffen Wiederkehr/Richli, Rz. 842 und 867; ferner BGE 118 Ia 245 E. 4). Erst mit Beginn der Ausbildung an der IMS am 19. August 2013 nahm der Beschwerdeführer am Unterricht der IMS teil und erbrachte er schulische Leistungen, welche im Zeugnis mit einer Note bewertet werden und in der Folge Grundlage eines Promotionsentscheids der Beschwerdegegnerin bilden konnten. Den unbestritten gebliebenen Angaben Letzterer zufolge wurden entsprechend sämtliche den Beschwerdeführer betreffende Promotionsentscheide auf Grundlage des neuen Rechts getroffen, so insbesondere auch die beiden – unangefochten gebliebenen – Entscheide über seine provisorische Promotion im Herbstsemester 2014/15 und die Repetition nach dem Frühlingssemester 2015. Das Promotionsreglement für die kantonalen Handelsmittelschulen vermochte dem Beschwerdeführer insofern keinerlei Ansprüche gegenüber dem Staat zu verschaffen, geschweige denn eigentliche wohlerworbene Rechte zu begründen (vgl. zu diesem Begriff Wiederkehr/Richli, Rz. 861; ferner BGE 122 I 328 E. 7a). Allein in dem Umstand, dass bei Anmeldung des Beschwerdeführers zum Schulbesuch im Herbst 2012 aus seiner Sicht günstigere Promotionsbestimmungen galten, kann keine besonders zugesicherte, qualifizierte Rechtsposition erblickt werden. Selbst wenn daher mit dem Beschwerdeführer davon ausgegangen würde, dass nicht der Ausbildungsbeginn, sondern bereits die Anmeldung zum Schulbesuch massgeblicher zeitlicher Anknüpfungspunkt sei, läge lediglich eine verfassungsrechtlich zulässige unechte Rückwirkung vor.

Es ist sodann kein Grund ersichtlich, weshalb der Beschwerdeführer auf die unveränderte Weitergeltung des bei Anmeldung zum Schulbesuch geltenden Rechts hätte vertrauen dürfen. So wurde die Möglichkeit, einen Informatiklehrgang an Handelsmittelschulen zu besuchen, im Kanton Zürich ab dem Jahr 1999 zunächst nur versuchsweise an einzelnen Mittelschulen eingeführt, wobei während der zeitlich befristeten Pilotphase noch kein gesondertes Promotionsreglement geschaffen, sondern behelfsweise auf dasjenige für die Handelsmittelschulen zurückgegriffen wurde. Erst mit Abschluss des Projekts und definitiver Einführung der IMS als Informatiklehrgang der HMS im August 2010 sah sich der Bildungsrat überhaupt veranlasst, gestützt auf § 4 Ziff. 1 und § 15 Abs. 1 Satz 2 MittelschulG ein solches an die Besonderheiten des Lehrgangs angepasstes Promotionsreglement für die IMS zu erlassen (vgl. zum Ganzen Beschluss des Bildungsrats vom 15. April 2013, Ziff. 15 "Informatikmittelschulen. Promotionsreglement [Neuerlass]", S. 1 f., abrufbar unter www.bi.zh.ch > Bildungsrat > Beschlussarchiv; Verfügung der Bildungsdirektion vom 27. August 2010, abrufbar unter www.mba.zh.ch > Maturitätsschulen > Rechtliche Grundlagen > Führungshandbuch > 05 03). Dies schliesst für sich schon aus, dass ein begründetes Vertrauen auf unveränderte Weitergeltung der bisherigen –  sinngemäss anwendbaren – Regelung entstehen konnte. Der Beschluss des Bildungsrats über den (Neu-)Erlass des Promotionsreglements für die kantonale Informatikmittelschulen an Handelsmittelschulen wurde zudem noch vor Beginn des neuen Schuljahrs am 3. Mai 2013 im Amtsblatt publiziert (ABl 2013-05-03), am 19. Juli 2013 folgte die Publikation des Reglements in der offiziellen Gesetzessammlung (OS 68, 254). Von einem unvorhersehbaren Inkrafttreten der neuen Promotionsbestimmungen kann somit keine Rede sein. Aber selbst wenn dem nicht so wäre, greift der Vertrauensschutz vorliegend schon deshalb nicht, weil nicht glaubhaft erscheint, dass der Beschwerdeführer sich in Kenntnis der (damals noch geplanten) Änderung der für den Lehrgang massgeblichen Promotionsbestimmungen gar nicht erst für diesen angemeldet bzw. "das Bildungsangebot nicht angenommen" hätte. Eine nachteilige Disposition des Beschwerdeführers im Vertrauen auf die bestehende Rechtslage liegt deshalb nicht vor.

4.  

4.1 Nicht gefolgt werden kann dem Beschwerdeführer schliesslich, wenn er vorbringt, mit der vom Bildungsrat in § 8 PromotionsR IMS getroffenen Übergangsregelung, nach welcher das Promotionsreglement für die kantonalen Handelsmittelschulen für diejenigen Schülerinnen und Schüler, welche – anders als der Beschwerdeführer – ihre Ausbildung vor dem Schuljahr 2013/14 begonnen haben, auch weiterhin gelte, gehe eine "unfaire Ungleichbehandlung und eine Verletzung der Rechtsgleichheit" einher.

4.2 Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterschei­dungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (vgl. zum Ganzen BGE 137 V 121 E. 5.3, 136 I 1 E. 4.1, 135 V 361 E. 5.4.1).

Vorliegend hat sich der Bildungsrat mit der in § 8 PromotionsR IMS getroffenen Übergangsregelung gegen eine Rückwirkung der neu geschaffenen Promotionsbestimmungen entschieden (vgl. vorn 3.3). Sämtliche Schülerinnen und Schüler, welche ihre Ausbildung noch vor Inkrafttreten des Promotionsreglements für die kantonalen Informatikmittelschulen an Handelsmittelschulen aufgenommen haben und somit bereits Promotionsentscheide auf Grundlage des Promotionsreglements für die kantonalen Handelsmittelschulen erhielten, sollen in ihrem Vertrauen auf die Weitergeltung des bisherigen, für ihre Promotion massgeblichen Rechts geschützt werden. Bei einer solchen "Nichtrückwirkung" ist zwar jeweils eine Rechtsungleichheit auszumachen, die aufgrund einer Ungleichbehandlung von Sachverhalten eintritt, die unter zwei verschiedenen Rechtsordnungen aufgetreten sind. Allerdings rechtfertigt eine Rechtsänderung im Zeitraum zwischen zwei im Übrigen gleichen Sachverhalten ihre Ungleichbehandlung. Die Tatsache, dass jeder Sachverhalt von einem anderen Rechtssatz erfasst wird, macht diese Sachverhalte in einer Beziehung jedenfalls wesentlich ungleich. Ausgenommen sind freilich Fälle, wo das Datum der Gesetzesänderung willkürlich festgelegt wird, was vorliegend – entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers – nicht der Fall ist, bildet der Zeitpunkt des Ausbildungsbeginns für die vorzunehmende Abgrenzung doch ein durchaus sachgerechtes Kriterium.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

7.  

Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der Prüfungen, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand des Verfahrens sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (vgl. BGE 136 I 229 E. 1; BGr, 19. Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.1 f.; Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 299). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden. Werden beide Rechtsmittel erhoben, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne  4, einzureichen.

5.    Mitteilung an…