Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2016.00279

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 21. September 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

In Sachen

 

 

A,
vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Staat Zürich,
vertreten durch den Regierungsrat
des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Staatsbeiträge für Vorbereitungskurse BP/HFP
und allgemeine Weiterbildung,

hat sich ergeben:

I.  

Der Kanton Zürich schloss am 3./6. Februar 2014 mit A für die Periode vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2017 eine Leistungsvereinbarung über die höhere Berufsbildung und Weiterbildung ab. Das Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) kündigte namens des Kantons Zürich mit Schreiben vom 2. Dezember 2015 die Leistungsvereinbarung in Bezug auf die Finanzierung von Vorbereitungskursen für die eidgenössische Berufsprüfung sowie höhere Fachprüfung und mit Schreiben vom 16. Dezember 2015 die Leistungsvereinbarung in Bezug auf die Finanzierung von Angeboten der allgemeinen Weiterbildung per 31. Dezember 2016. Der Regierungsrat anerkannte A mit Beschluss vom 13. April 2016 als vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2016 für die vorstehenden Leistungen beitragsberechtigt.

II.  

A liess am 19. Mai 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 13. April 2016 insofern abzuändern, als auf eine Befristung zu verzichten und sie demnach ab dem 1. Januar 2014 als beitragsberechtigt anzuerkennen sei; zudem sei der Regierungsrat aufzufordern, seine Akten einzureichen, und ihr anschliessend Frist anzusetzen, um ihre Anträge bzw. Beschwerdebegründung gegebenenfalls zu ergänzen; schliesslich sei vorsorglich festzustellen, dass die Beitragsberechtigung bis 31. Dezember 2016 nicht Streitgegenstand des Verfahrens bilde, und der Regierungsrat anzuweisen, den Leistungsauftrag weiterhin zu erfüllen, eventualiter die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Namens des Regierungsrats schloss die Bildungsdirektion mit Beschwerdeantwort vom 20./21. Juni 2016 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Nachdem A Einsicht in die von der Bildungsdirektion eingereichten Akten erhalten hatte, hielt sie mit Stellungnahme vom 14. Juli 2016 an ihren Anträgen fest. Die Bildungsdirektion verzichtete am 11. August 2016 auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Anordnungen des Regierungsrats etwa betreffend Beitragsberechtigung für Angebote der Berufsbildung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Das Gesuch der Beschwerdeführerin um vorsorgliche Massnahmen bzw. Entzug der aufschiebenden Wirkung wird mit dem heutigen Endentscheid gegenstandslos.

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz den angefochtenen Beschluss ohne Akten gefällt habe, die Beschwerdeführerin vorgängig dazu nicht angehört worden und ihr schliesslich während der Beschwerdefrist keine Akteneinsicht gewährt worden sei.

3.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2). Sodann haben zur Erhebung eines Rechtsmittels legitimierte Parteien Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 Abs. 1 Satz 1 VRG); die Behörden sind entsprechend zur Aktenführung verpflichtet (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 5, § 26a N. 7).

3.3  

3.3.1 Die Bildungsdirektion weist darauf hin, dass die "entscheidrelevanten" Akten nach der Beschlussfassung an die zuständige Direktion bzw. das zuständige Amt zurückgesandt würden. Dies ist wohl so zu verstehen, dass der Regierungsrat tatsächlich auf der Grundlage der dem Verwaltungsgericht eingereichten Akten entschieden habe.

3.3.2 Bezüglich des Akteneinsichtsgesuchs wird darauf hingewiesen, dass dem MBA, bei dem sich die Akten befunden hätten, ein solches nicht bekannt sei. Das ist indes nicht der Fehler der Beschwerdeführerin, sondern derjenige des Beschwerdegegners, welcher nicht dafür besorgt war, das bei der Staatskanzlei eingereichte Akteneinsichtsgesuch rechtzeitig an die intern zuständige Stelle weiterzuleiten, damit die Beschwerdeführerin ihr Akteneinsichtsrecht noch vor Ablauf der Beschwerdefrist hätte ausüben können. Der Vorwurf, der Beschwerdegegner habe das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführerin verletzt, ist damit begründet. Im Beschwerdeverfahren wurde dem dadurch Rechnung getragen, dass der Beschwerdeführerin die Akten zugestellt und ihr die Möglichkeit eingeräumt wurde, dazu Stellung zu nehmen.

3.3.3 Zur unterlassenen Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Entscheid über deren Beitragsberechtigung führt der Beschwerdegegner aus, die Anerkennung der Beitragsberechtigung sei eine formelle Voraussetzung für die Gewährung von Staatsbeiträgen, begründe hingegen noch keinen entsprechenden Anspruch. Der angefochtene Beschluss habe deshalb weder neue Rechte noch Pflichten der Beschwerdeführerin zum Gegenstand, weshalb eine Anhörung habe unterbleiben können. Diese Auffassung ist offenkundig unzutreffend. Wie der Beschwerdegegner selber ausführt, ist die Anerkennung der Beitragsberechtigung eine formelle Voraussetzung, um überhaupt in den Genuss von Staatsbeiträgen zu kommen. Der angefochtene Beschluss betrifft damit sehr wohl die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin, weshalb diese dazu vorgängig hätte angehört werden müssen. Indem der Beschwerdegegner dies unterliess, verletzte er den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin.

Die Beschwerdeführerin beantragt ausdrücklich, das Verwaltungsgericht solle trotz eingeschränkter Kognition in der Sache entscheiden und die Angelegenheit nicht an die Vorinstanz zurückweisen. In diesem Sinn ist die Gehörsverletzung als im vorliegenden Verfahren geheilt zu betrachten. Dem ist aber immerhin im Rahmen der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen, indem die Kosten nach dem Verursacherprinzip teilweise der Vorinstanz auferlegt werden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen).

4.  

4.1 Strittig ist vorliegend, ob der Beschwerdegegner die Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin bis 31. Dezember 2016 befristen durfte.

4.2 Gemäss § 4 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) beschliesst der Regierungsrat über die Beitragsberechtigung Privater für die Dauer von längstens acht Jahren.

Der Kanton kann Dritte für Angebote der berufsorientierten Weiterbildung mittels Leistungsvereinbarung finanziell unterstützen, wenn daran ein besonderes öffentliches Interesse besteht und die Kurse andernfalls nicht ausreichend angeboten würden (§ 31 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 [EG BBG, LS 413.31]). Im gleichen Sinn kann der Kanton nach § 32 Abs. 2 EG BBG Dritte auch für Angebote der allgemeinen Weiterbildung finanziell unterstützen. In beiden Fällen besteht indes kein Anspruch auf eine finanzielle Unterstützung; der Entscheid darüber liegt vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörden. Dieses Ermessen ist pflichtgemäss, das heisst unter Beachtung des Willkürverbots, des Gleichbehandlungsgebots und des Verhältnismässigkeitsprinzips sowie des Sinns und Zwecks der gesetzlichen Ordnung und der dort angelegten öffentlichen Interessen auszuüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1, 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 26 Rz. 11; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409).

4.3 Die Vorinstanz begründet die Befristung der Beitragsberechtigung für Vorbereitungskurse betreffend eidgenössische Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen damit, dass der Bund voraussichtlich auf den 1. Januar 2018 eine direkte Ausrichtung von Beiträgen an die Absolventinnen und Absolventen einführe; Voraussetzung sei dabei, dass die Prüfung nach dem 1. Januar 2018 absolviert werde, weshalb auch Personen in den Genuss der Unterstützung kämen, die im Jahr 2017 einen Vorbereitungskurs besuchten. Um eine Doppelfinanzierung zu verhindern, sei deshalb die Unterstützung durch den Kanton per Ende 2016 einzustellen; in diesem Sinn sei denn auch die Leistungsvereinbarung mit der Beschwerdeführerin per Ende 2016 gekündigt worden.

Der Bundesrat unterbreitete der Bundesversammlung mit Botschaft vom 24. Februar 2016 unter anderem eine Änderung des (eidgenössischen) Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG, SR 412.10), gemäss welcher der Bund Absolventinnen und Absolventen neu Beiträge leisten kann, die höchstens 50 Prozent der anrechenbaren Kursgebühren decken (nArt. 56a BGG; BBl 2016, 3365). National- und Ständerat haben diese Gesetzesänderung am 9. Juni bzw. 12. September 2016 angenommen (AB NR 2016, 962 bzw. www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhand­lungen?SubjectId=37861); die Schlussabstimmung über die Gesamtvorlage steht noch aus. Gemäss einem Informationsblatt des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation vom 24. März 2016 soll die subjektorientierte Subventionierung der vorbereitenden Kurse am 1. Januar 2018 einsetzen, wobei der Bund Zahlungsbestätigungen für Kurse mit Beginn ab dem 1. Januar 2017 bzw. allenfalls sogar früher berücksichtigen werde (www.sbfi.admin.ch/sbfi/de/home/themen/hbb/finanzierung/regelung-des-vollzugs.html).

Sollte die Gesetzesvorlage auch in der Schlussabstimmung angenommen und tatsächlich am 1. Januar 2018 mit den vorgesehenen Ausführungsbestimmungen in Kraft treten, bestünde die Gefahr einer doppelten Finanzierung durch die öffentliche Hand, wenn der Kanton seine Leistungen nicht per Ende 2016 einstellte. Unter diesen Umständen bestand ein sachlicher Grund dafür, die Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin für Vorbereitungskurse betreffend eidgenössische Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen vorerst nur bis Ende 2016 anzuerkennen.

4.4 Die Befristung der Beitragsberechtigung für Kurse der allgemeinen Weiterbildung begründet die Vorinstanz damit, dass am 1. Januar 2017 das Bundesgesetz über die Weiterbildung vom 20. Juni 2014 (AS 2016, 689 ff.) in Kraft trete; diesbezüglich sei die konkrete Umsetzung festzulegen und zu koordinieren. Zudem sei im Rahmen der "Leistungsüberprüfung 2016" vorgesehen, § 32 Abs. 2 EG BBG aufzuheben. In diesem Sinn hat der Regierungsrat dem Kantonsrat am 29. Juni 2016 eine Änderung von § 32 Abs. 2 EG BBG beantragt, die im Ergebnis dazu führte, dass die gesetzliche Grundlage für finanzielle Beiträge an allgemeine Weiterbildungsangebote Dritter wegfiele; gemäss Weisung soll die Gesetzesänderung am 1. Januar 2017 in Kraft treten (ABl 2016-08-07 [Nr. 27]).

Bei Annahme der Vorlage und Inkraftsetzung per 1. Januar 2017 fehlte es ab diesem Zeitpunkt demnach an einer gesetzlichen Grundlage für finanzielle Unterstützungen von Angeboten der allgemeinen Weiterbildung durch den Kanton. Eine solche ergibt sich auch nicht direkt aus Art. 119 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101), weil diese Bestimmung den Kanton und die Gemeinden nur verpflichtet, die berufliche Weiterbildung zu fördern, die Festlegung der einzelnen Fördermassnahmen jedoch dem Gesetzgeber überlässt und damit insbesondere keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Unterstützungsleistungen einräumt (Markus Rüssli in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 119 N. 6 und N. 12 ff.). Damit besteht ein sachlicher Grund, um die Beitragsberechtigung für Angebote der allgemeinen Weiterbildung vorerst bis Ende 2016 zu befristen.

4.5 Der angefochtene Beschluss schliesst sodann nicht aus, dass der Beschwerdeführerin bei einer Änderung der Sachlage – insbesondere wenn die vorgesehenen Gesetzesänderungen im jeweiligen Parlament verworfen werden oder die Inkraftsetzung erst später erfolgt – auch für das Jahr 2017 eine Beitragsberechtigung zuerkannt werden könnte. Insofern wird auch dem Verhältnismässigkeitsprinzip hinreichend Rechnung getragen.

4.6 Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich eine unzulässig Praxisänderung des Beschwerdegegners rügt, verkennt sie, dass die Befristung eine Folge beabsichtigter Gesetzesänderungen und nicht einer Praxisänderung des Regierungsrats ist.

Sodann verstösst der Regierungsrat mit der vorläufigen Befristung der Beitragsberechtigung auch nicht gegen Treu und Glauben. Die Leistungsvereinbarung zwischen der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner sieht in Ziff. 3.1 Abs. 2 ausdrücklich eine Kündigungsmöglichkeit per Ende eines Kalenderjahrs vor, wobei die Kündigungsfrist zwölf Monate beträgt. Der Beschwerdegegner hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und die Leistungsvereinbarung in Bezug auf die Finanzierung von Vorbereitungskursen für die eidgenössische Berufsprüfung sowie höhere Fachprüfung und von Angeboten der allgemeinen Weiterbildung mit Schreiben vom 2. bzw. 16. Dezember 2015 fristgerecht per Ende 2016 gekündigt. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdegegner mit diesem Vorgehen gegen Treu und Glauben verstossen haben sollte. Im Gegenteil hatte die Beschwerdeführerin damit frühzeitig Kenntnis von den sich abzeichnenden Gesetzesänderungen im Bereich der Finanzierung der beruflichen und allgemeinen Weiterbildung.

Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang geltend macht, das MBA habe in den Kündigungsschreiben eine Übergangsfinanzierung in Aussicht gestellt, und deshalb für das Jahr 2017 entsprechende Übergangsmassnahmen fordert, verkennt sie, dass nur die Frage der Beitragsberechtigung bis Ende 2016 Gegenstand des angefochtenen Beschlusses ist, hingegen nicht die Frage, ob den privaten Anbieterinnen von Vorbereitungskursen bzw. Kursen für allgemeine Weiterbildung für das Jahr 2017 im Rahmen einer Übergangsmassnahme bzw. in Nachachtung des Gleichbehandlungsgebots Leistungen auszurichten seien. Solches kann damit auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff., § 52 N. 11). Entsprechend ist auch nicht zu prüfen, ob die Verweigerung solcher Übergangsmassnahmen gegen Art. 11 BBG verstiesse.

Der Beschwerdeführerin steht es jedoch frei, solche Leistungen beim Beschwerdegegner zu beantragen und eine entsprechende Verfügung anschliessend im Rechtsmittelverfahren überprüfen zu lassen.

4.7 Demnach hat der Regierungsrat, indem er die Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin einstweilen nur bis Ende 2016 anerkannte, sein Ermessen pflichtgemäss ausgeübt. Bei diesem Ausgang braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die Beschwerdeführerin nicht ohnehin bereits die Kündigungsschreiben vom 2. bzw. 16. Dezember 2015 hätte anfechten müssen, weil ihr bereits wegen der damit ab dem 1. Januar 2017 fehlenden Leistungsvereinbarung keine finanzielle Unterstützung mehr ausgerichtet werden könnte (vgl. §§ 31 f. EG BBG je Abs. 2 Ingress).

5.  

Aufgrund der vorinstanzlichen Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie des durch die Nichtgewährung der Akteneinsicht entstandenen zusätzlichen Aufwands sind die Gerichtskosten nach dem Verursacherprinzip zu 1/3 dem Beschwerdegegner und im Übrigen ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.--    Zustellkosten,
Fr.  10'140.--    Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 2/3 und dem Beschwerdegegner zu 1/3 auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…