Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2016.00360

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 27. Juli 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Stadt Adliswil,

vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Stimmrechtsrekurs,

hat sich ergeben:

I.  

Der (Grosse) Gemeinderat der Stadt Adliswil beschloss am 9. Dezember 2015 auf Antrag des Stadtrats unter anderem, den Verkauf des Baufelds A im "Stadthausareal" im Halt von 3'488 m² zum Gesamtpreis von Fr. 5'478'641.- sowie zwei Baurechtsverträge für die Baufelder B1 und B2 im Halt von insgesamt 2'604 m² zu genehmigen.

II.  

A und B erhoben am 15. Dezember 2015 Rekurs in Stimmrechtssachen beim Bezirksrat Horgen und beantragten, diese Beschlüsse seien aufzuheben bzw. für nicht zulässig zu erklären; der Stadtrat Adliswil sei sodann anzuweisen, die überbauten und nicht überbauten Liegenschaften des Stadthausareals nach den für das Finanzvermögen geltenden Vorschriften zu bewerten, und es sei ein allfälliger Einnahmeverzicht im Hinblick auf den Verkauf dieser Liegenschaften offenzulegen und das Geschäft vom aufgrund der Höhe des Einnahmeverzichts zuständigen Organ genehmigen zu lassen. Als Begründung führten sie an, der Verkauf bzw. die Abgabe des Baulands im Baurecht sei mit einem Einnahmeverzicht von mehr als Fr. 2 Mio. verbunden, weshalb darüber an der Urne zu befinden sei. Mit Stellungnahme vom 15. Februar 2016 zogen A und B ihren Rekurs insofern teilweise zurück, als sie beantragt hatten, die Liegenschaften seien nach den für das Finanzvermögen geltenden Vorschriften zu bewerten. Mit Beschluss vom 10. Juni 2016 trat der Bezirksrat auf den Rekurs nicht ein, weil dieser zu spät erhoben worden sei (Dispositiv-Ziff. I), und auferlegte in Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'094.- A und B je zur Hälfte.

III.  

A und B führten am 17. Juni 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten sinngemäss, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Behandlung des Rekurses an den Bezirksrat Horgen zurückzuweisen. Der Bezirksrat Horgen verzichtete am 23. Juni 2016 mit Verweis auf die Begründung seines Beschlusses auf eine Vernehmlassung; die Stadt Adliswil liess mit Beschwerdeantwort vom 1. Juli 2016 auf Abweisung der Beschwerde schliessen, soweit damit die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids beantragt werde, und bezüglich der Kostenregelung im Rekursentscheid ausdrücklich auf einen Antrag verzichten.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über einen Stimmrechtsrekurs nach § 151a Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) und § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Als Stimmberechtigte der Stadt Adliswil sind die Beschwerdeführenden nach § 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG zur Beschwerde berechtigt.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil dieser zu spät erhoben worden sei. Sie begründet dies damit, die Einladung zur Gemeinderatssitzung vom 15. Dezember 2015 sei am 28. November 2015 amtlich publiziert worden und die Stimmberechtigten hätten spätestens ab diesem Zeitpunkt Kenntnis davon gehabt, dass der Gemeinderat über das streitgegenständliche Geschäft beschliessen werde. Deshalb habe die Rekursfrist am 28. November 2015 (richtig: 29. November 2015) zu laufen begonnen und am 3. Dezember 2015 geendet; der erst am 15. Dezember 2015 eingereichte Rekurs erweise sich damit als verspätet.

2.2 Nach § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG beträgt die Rekursfrist in Stimmrechtssachen fünf Tage. Der Tag der Eröffnung einer Frist oder der Tag der Mitteilung eines Entscheids wird bei der Fristberechnung nicht mitgezählt (§ 11 Abs. 1 Satz 1 VRG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Eingabe am letzten Tag der Frist bei der Behörde eintrifft oder zu deren Handen der schweizerischen Post übergeben wurde (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VRG).

2.3 Strittig ist vorliegend, in welchem Zeitpunkt die Frist zu laufen begann. Die Beschwerdeführenden machen gelten, in Konstellationen wie der vorliegenden beginne der Fristenlauf erst mit dem Beschluss des Gemeinderats zu laufen und nicht bereits mit allfälligen Vorbereitungshandlungen, insbesondere der amtlichen Publikation der Einladung.

Nach der Rechtsprechung zu Urnenabstimmungen und -wahlen beginnt die Frist zur Anfechtung von Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung des Urnengangs mit deren Kenntnisnahme zu laufen; Stimmberechtigte dürfen mit dem Rechtsmittel deshalb nicht den Abstimmungsausgang abwarten, sondern müssen umgehend tätig werden (vgl. hierzu statt vieler VGr, 11. November 2015, VB.2015.00612, E. 3.3.1 mit Hinweisen). Dies ergibt sich einerseits aus der auch Private treffenden Pflicht, nach Treu und Glauben zu handeln (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]); anderseits soll dies ermöglichen, allfällige Fehler noch vor der Abstimmung zu beheben, und damit verhindern, dass die Stimmberechtigten an einer Abstimmung mitwirken, deren Ergebnis aufgrund von Formfehlern von vornherein als unhaltbar erscheint und deshalb wiederholt werden muss (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 5.4).

Die Vorinstanz wendet diese Rechtsprechung auf die vorliegende Konstellation analog an. Hier geht es indes nicht um Vorbereitungshandlungen betreffend eine Urnenabstimmung, sondern um Vorbereitungshandlungen im Zusammenhang mit einem Beschluss des Gemeindeparlaments. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die politischen Rechte bereits durch diese Vorbereitungshandlungen beeinträchtigt werden könnten. Solange das Parlament noch nicht über ein Geschäft entschieden hat, ist eine allfällige Verletzung der Zuständigkeitsordnung und damit des Stimmrechts nur theoretischer Natur. Anfechtbar sind nach § 19 Abs. 1 lit. c VRG indes nur Handlungen staatlicher Organe, die das Stimmrecht unmittelbar betreffen (vgl. BGr, 16. November 2000, 1P.571/2000, E. 1 mit Hinweisen; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 19 N. 64). Der beanstandete Akt muss demnach direkt Auswirkungen auf das Stimmrecht zeitigen, was auf Vorbereitungshandlungen zu einem Parlamentsbeschluss nicht zutrifft. Solange noch die Möglichkeit besteht, dass das Parlament dem das Stimmrecht angeblich verletzenden Antrag gar nicht zustimmt, besteht keine Veranlassung, dass sich die Rechtsmittelbehörden bereits damit befassen. Eine nur theoretische Möglichkeit, dass die politischen Rechte verletzt werden könnten, ist einer Überprüfung im Rahmen eines Rechtsmittels deshalb nicht zugänglich. Da ein Stimmrechtsrekurs gegen Vorbereitungshandlungen zu einem Beschluss des Gemeindeparlaments demnach in der Regel nicht zulässig ist, können Vorbereitungshandlungen auch für den Fristenlauf nicht massgebend sein. Dieser beginnt vielmehr erst dann, wenn die behauptete Verletzung der politischen Rechte auch tatsächlich stattgefunden hat, in der Regel also mit dem jeweiligen Parlamentsbeschluss bzw. dessen Publikation oder Kenntnisnahme.

2.4 Vorliegend wurde der Beschluss des Gemeinderats erst am 24. Dezember 2015 amtlich publiziert. Die Beschwerdeführenden hatten bereits am 15. Dezember 2015 unter dem Hinweis rekurriert, am 12. Dezember 2015 durch die Berichterstattung in der Zürichsee-Zeitung davon Kenntnis genommen zu haben. Ob hier bereits die Berichterstattung in der Zürichsee-Zeitung oder erst die amtliche Publikation fristauslösend war (vgl. hierzu VGr, 21. Oktober 2015, VB.2015.00356, E. 2.2), braucht nicht näher geprüft zu werden, weil der Rekurs vom 15. Dezember 2015 in beiden Fällen innerhalb der Frist eingereicht wurde.

3.  

Nach dem Gesagten ist der Beschluss vom 10. Juni 2016 in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit zur weiteren Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Damit braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die Vorinstanz den Beschwerdeführenden die Verfahrenskosten auferlegen durfte.

4.  

Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG).

5.  

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 10. Juni 2016 aufgehoben und die Angelegenheit zur weiteren Behandlung an den Bezirksrat zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an…