Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2016.00374

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 23. März 2017

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Regina Meier.

 

 

 

In Sachen

 

 

A SA, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1–34,

 

3 ̶ 34, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

und

 

 

Bausektion der Stadt Zürich,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der A SA am 17. Juni 2015 die Erstellung einer Mobilfunkantennenanlage auf dem Gebäude D-Strasse 01 in Zürich (Kat.-Nr. 02).

II.  

Die Beschwerdegegner und Beschwerdegegnerinnen 1–34 rekurrierten gegen diesen Beschluss als Eigentümer bzw. Eigentümerinnen und/oder Bewohner bzw. Bewohnerinnen von Wohnliegenschaften, welche sich im rechtsmittelberechtigten Umkreis der strittigen Anlage befinden. Das Baurekursgericht hiess die Rekurse am 27. Mai 2016 gut und hob den angefochtenen Beschluss auf.

III.  

Am 27. Juni 2016 führte die A SA Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 17. Juni 2015 zu bestätigen; eventualiter sei die Angelegenheit zwecks Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Weiter sei ein Augenschein durchzuführen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdegegnerschaft.

Das Baurekursgericht liess sich am 18. Juli 2016 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Bausektion verzichtete am 31. August 2016 auf einen Antrag zur Beschwerde bzw. verwies auf Ziff. 3 ihrer Rekursvernehmlassung vom 1. September 2015. Am 16. September 2016 beantragten die Beschwerdegegner bzw. Beschwerdegegnerinnen 3–34 die Abweisung der Beschwerde; eventualiter sei die Sache zur Weiterbehandlung und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. Diese hielt in ihrer Replik vom 29. November 2016 an ihren Anträgen fest. Die Duplik datiert vom 20. Dezember 2017; hierzu reichte die Beschwerdeführerin keine Stellungnahme mehr ein. Der Beschwerdegegner 1 und die Beschwerdegegnerin 2 liessen sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Prozessgegenstand ist die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer Mobilfunkantennenanlage zentral auf dem Dach des Gebäudes D-Strasse 01 in Zürich, gelegen in der Wohnzone W2 mit Empfindlichkeitsstufe II. Die Anlage besteht aus einem 4,5 m hohen Mast (mit zusätzlich aufgesetztem Blitzableiter von 1 m Länge), an welchen drei Doppelantennen (Ausmasse je 1,99 m x 0,3 m x 0,15 m) sowie zwei Richtstrahl-Rundantennen (Ø 0,7 m) angebracht werden sollen. Die Anlagesteuerung soll ins Innere des 16.35 m hohen Standortgebäudes integriert werden und von aussen nicht sichtbar sein. Die streitbetroffene Liegenschaft befindet sich in der unmittelbaren Nachbarschaft von verschiedenen kommunal inventarisierten Gebäuden. Auf dem Dach sind mehrere Kamine sowie eine Alarmantenne angebracht. Als strittig erweist sich im Beschwerdeverfahren die Einordnung der geplanten Anlage.

2.  

Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins des Verwaltungsgerichts. Ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein erübrigt sich dann, wenn der massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79). In der zu beurteilenden Streitigkeit hat das Baurekursgericht als zuständiges Fachgericht einen Referentenaugenschein durchgeführt und die gewonnenen Erkenntnisse in einem aussagekräftigen Protokoll, einschliesslich Fotos, dokumentiert. Das Protokoll sowie die übrigen Akten geben hinreichend über die tatsächlichen Verhältnisse Aufschluss. Es hat sich im Rahmen des Augenscheins gezeigt, aus welchen Blickwinkeln die geplante Anlage sichtbar ist; zudem können aufgrund des Protokolls hinreichende Aussagen über den Bezug der Anlage zum Standortgebäude sowie über die Qualität der Architektur in dessen Umgebung getroffen werden. Es bestehen mithin keine Gründe, welche weitere Abklärungen angezeigt erscheinen lassen würden. Auf einen verwaltungsgerichtlichen Augenschein kann verzichtet werden.

3.  

3.1 Materiell strittig ist vorliegend, ob die Gestaltung der geplanten Anlage vor § 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) standhält. Abs. 1 dieser Bestimmung verlangt, dass Bauten und Anlagen so gestaltet werden, dass sie für sich selbst und in ihrem Zusammenhang mit der Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreichen. Die Gesamtwirkung einer Baute oder Anlage beurteilt sich nach ihrer Grösse, der architektonischen Ausgestaltung und der Beziehung, namentlich aus ihrer Stellung, zu bereits vorhandenen Bauten sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 652). Dabei ist nicht nur die unmittelbare Umgebung relevant; vielmehr können auch die weitere Umgebung und die optische Fernwirkung massgeblich sein. Da Mobilfunkanlagen als standardisierte technische Anlagen kaum individuell gestaltet werden können, stellt sich primär die Frage nach der genügenden Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung (VGr, 14. Juli 2016, VB.2016.00024, E. 3.1). Nach § 238 Abs. 2 PBG ist zudem auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen. In der Nachbarschaft von Schutzobjekten bzw. bei Änderungen an solchen ist demnach mehr als eine bloss befriedigende Gesamtwirkung zu verlangen. Eine Aufzählung dieser Schutzobjekte findet sich in § 203 Abs. 1 PBG.

3.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der Standort von Mobilfunkantennen nicht frei gewählt werden könne und dass der Erscheinungswert der umliegenden Gebäude und der – optisch relativ unsensiblen, heterogenen – Umgebung im Allgemeinen durch die Anlage nicht beeinträchtigt bzw. sichtbar gestört werde. Namentlich seien keine umliegenden Schutzobjekte tangiert und die durchschnittlich dimensionierte Antenne sei unauffällig gestaltet. Weiter rügt sie eine Verletzung von § 357 PBG und bringt zudem vor, dass der vorinstanzliche Entscheid ohne die gebotene Zurückhaltung in den Ermessensspielraum der entscheidenden lokalen Behörde eingreife und mithin die Gemeindeautonomie verletze.

3.3 Den Gemeinden steht bei der Anwendung von § 238 PBG als Ausfluss der Gemeindeautonomie ein Ermessensspielraum zu, um die in der Norm verwendeten offenen Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren. Gemäss geltender Praxis legen sich die Rekursbehörden bei der Angemessenheitskontrolle eine gewisse Zurückhaltung auf, soweit persönliche oder – wie hier – örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind oder wenn es um technische oder verwaltungsorganisatorische Fragen geht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 80). Es ist denn auch nicht von der Hand zu weisen, dass die Gemeindebehörden in Bezug auf die Bewilligung von Mobilfunkantennenstandorten im Rahmen der Gemeindeautonomie über einen Beurteilungsspielraum verfügen. Unter diesen Umständen darf sich die Rekursinstanz trotz § 20 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) nicht leichtfertig über die Argumente der zuständigen Gemeindebehörde hinwegsetzen (vgl. etwa VGr, 27. März 2015, VB.2014.00232, E. 4.3).

Trotz dieses Ermessensspielraums der Gemeinden ist das Baurekursgericht seit der mit Urteil VB.2013.00468 vom 17. Dezember 2013 eingeleiteten neuen Praxis des Verwaltungsgerichts nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, seine gesetzliche Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen und insbesondere auch eine Ermessenskontrolle durchzuführen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG). Bei der Angemessenheitskontrolle des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den Kriterien auseinandersetzen, welche von der Baubehörde entwickelt wurden. Je eingehender die kommunale Behörde ihren Entscheid begründet hat, desto höher werden die Anforderungen an eine abweichende Begründung des Baurekursgerichts. Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme rechtfertigt sich allerdings keine weitergehende Einschränkung der grundsätzlich vollen Kognition der Vorinstanz (VGr, 10. Dezember 2015, VB.2015.00392). Hat die kommunale Behörde ihren Beurteilungsspielraum nicht wahrgenommen bzw. einen strittigen Punkt nicht begründet, fehlt es an der Möglichkeit, sich mit ihren Argumenten auseinanderzusetzen. Folglich kann das Baurekursgericht in diesen Fällen eigenes Ermessen wie die erstinstanzliche Behörde ausüben (VB.2014.00232, E. 4.3.3).

Das Verwaltungsgericht nimmt bei der Überprüfung des Entscheids der Vorinstanz eine Rechtskontrolle vor. Es hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG). Insofern kann das Verwaltungsgericht den Entscheid der Vorinstanz nur aufheben, wenn diese eine Rechtsverletzung begangen hat.

3.4 Die Bausektion der Stadt Zürich äusserte sich im Rahmen der Bewilligung der streitbetroffenen Anlage nicht zur Einordnungsfrage. Im Gegensatz dazu hat sich der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts mit § 238 PBG vertieft auseinandergesetzt und mit einleuchtender Begründung dargelegt, weshalb die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegend nicht erfüllt sind.

Unter Bezugnahme auf § 238 Abs. 1 PBG erwägt die Vorinstanz, dass die Anlage als massive technische Einrichtung an einem äusserst exponierten Standort in Erscheinung träte und die gesetzlich geforderte befriedigende Gesamtwirkung nicht erreichen würde (E. 6.4.2). Aus dem Augenscheinprotokoll sind die exponierte Lage des zonenwidrig 2 m zu hohen Standortgebäudes und das deutliche optische Hervortreten der geplanten Antenne ersichtlich. Zusätzlich führt das Baurekursgericht in E. 6.4.3 des angefochtenen Entscheids im Hinblick auf § 238 Abs. 2 PBG aus, dass das Standortgebäude in einem ortsbaulich empfindlichen Gebiet in der – zum Teil unmittelbaren – Nachbarschaft von mehreren kommunal inventarisierten Gebäuden liege und die geplante Anlage in diesem Zusammenhang ein störendes Gesamtbild verursachen würde. Weiter legt es dar, dass es sich bei den fraglichen Gebäuden um eine in einheitlicher Planung entstandene Gartenstadtsiedlung handle, welche durch die Mobilfunkantenne optisch erheblich beeinträchtigt würde.

Es ist nicht zu beanstanden, dass das Baurekursgericht die Einordnung als ungenügend beurteilte, nachdem es die streitbetroffene Anlage unter dem Gesichtswinkel von § 238 Abs. 1 PBG sowie auch von Abs. 2 dieser Bestimmung geprüft hatte. Die geplante Antennenanlage hätte mit Blick auf die betroffenen Schutzobjekte nicht nur das Kriterium der befriedigenden Gesamtwirkung, sondern auch dasjenige der besonderen Rücksichtnahme zu erfüllen, was die Vorinstanz mit nachvollziehbarer Begründung verneint hat. Das architektonisch ansprechend gestaltete Standortgebäude wurde im Jahr 1878 erstellt. Es verfügt über ein Walmdach mit Mansardendachelementen und steht als übergeschossiger Eckbau dominant an einer Strassenverzweigung. Die geplante Antennenanlage würde auf dem vorderen Teil des Daches zu stehen kommen und wäre aus verschiedenen Blickwinkeln gut sichtbar. Unter diesen Umständen kann den beschwerdeführerischen Vorbringen, dass die Anlage an einem nicht aussergewöhnlich stark exponierten Standort positioniert werde und nur unmassgeblich knapp oberhalb des Dachfirsts in Erscheinung trete, nicht gefolgt werden. Ausserdem ist dem Baurekursgericht darin beizupflichten, dass die Antenne nicht nur das Dach, sondern das Erscheinungsbild des Standortgebäudes als Ganzes beeinflussen würde. Angesichts dessen Position als Eckbau in der in einheitlicher Planung entstandenen Siedlung ist, entgegen der Argumentation der Beschwerdeführerin, festzuhalten, dass die Antenne sich störend auf die Umgebung auswirken würde. Insgesamt erweist sich, dass das angefochtene Urteil nicht in unzulässiger Weise in den Ermessensspielraum der Gemeinde eingreift; eine Rechtsverletzung ist jedenfalls nicht festzustellen. Da die Antennenanlage aufgrund ihrer mangelnden Einordnung nicht bewilligungsfähig ist, sind die Vorbringen der Beschwerdeführerin betreffend § 357 PBG nicht zu prüfen und ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.

4.  

Entsprechend dem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihr eine Parteientschädigung nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu verpflichten, die Beschwerdegegner bzw. Beschwerdegegnerinnen 3–34 angemessen zu entschädigen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:      
Fr.    310.--     Zustellkosten,      
Fr. 5'310.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnern bzw. Beschwerdegegnerinnen Nrn. 3–34 eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.- zu entrichten, bezahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …